Repartiendo el Presupuesto

Si los políticos siguen emitiendo leyes (o reformas constitucionales) en las que se reparte a pedazos el presupuesto de gastos del Estado, no quedará nada para salud, educación ni infraestructura, que son gastos básicos para el desarrollo.

Ante la incapacidad histórica del Estado de asignar sus recursos presupuestarios con base en una adecuada planificación y en función de objetivos de largo plazo, una salida fácil ha sido asignar porcentajes fijos del presupuesto a supuestos gastos prioritarios. Así, en las últimas décadas, se han repartido –cual si fuese un pastel inagotable- los gastos del presupuesto a través de asignaciones establecidas en leyes o en la propia Constitución. Puestos a repartir el presupuesto del Estado, puede resultar interesante hacer un ejercicio de asignación de porcentajes según las prioridades de moda.

El Organismo Judicial tiene asignado actualmente, por disposición constitucional, un 2% del presupuesto del Estado; las reformas constitucionales planteadas por el Organismo Ejecutivo duplican dicho porcentaje; empero, siendo tan fundamental la aplicación de la justicia para el funcionamiento de la República, supongamos que el Congreso deciden elevar dicho presupuesto, ¿por qué no?, al 5% y, así, hacer un aporte políticamente redituable al  atribulado sistema de justicia.

El Tribunal Supremo Electoral, por su parte, tiene actualmente asignado el 0.5% del presupuesto del Estado, y las reformas a la Ley Electoral que se están planteando en el Congreso proponen duplicar dicho porcentaje; pero, dado el rol trascendental del TSE para la sobrevivencia de la democracia y la conveniencia de que el financiamiento de las campañas electorales sea con dineros públicos, bien podría subírsele quizá a 2%.

La educación pública superior, personificada por la Universidad de San Carlos, tiene el 5% del presupuesto estatal asignado en la Constitución; ante los próximos cambios al texto constitucional, quizá resulte políticamente rentable seguir apoyando la prolífica producción científica, técnica y profesional a que nos tiene acostumbrados la USAC y se aumente dicho porcentaje a, digamos, 7%.

El deporte es otra prioridad política de primer orden, que tiene para sí el 3% del presupuesto del Estado; en los 25 años de vigencia de esta asignación constitucional hemos ganado una medalla olímpica, por lo que las próximas reformas constitucionales podrían duplicar a 6% dicho aporte a fin de reducir a 12 años la obtención de nuestra próxima medalla plateada.

Hasta aquí llevamos repartido apenas el 20% del presupuesto, así que podemos continuar, tal como lo está proponiendo el Ejecutivo en su propuesta de reformas constitucionales, al subir de 10% a 11% el aporte del presupuesto a las municipalidades lo cual, como no tiene más intención que seguir apoyando la transparente ejecución del gasto municipal, bien podría elevar el Congreso, ¿por qué no? a un 15%.

El Gobierno también propone en sus reformas constitucionales asignar un 1% del presupuesto a la Contraloría; vamos, subámosle a 2% para poder combatir mejor la corrupción. También plantea el Ejecutivo asignarle constitucionalmente un 2% del presupuesto al Ministerio Público; quizá el Congreso estime que para combatir el crimen organizado se pueda duplicar dicho porcentaje: 4%.

Con estos cambios habríamos asignado sólo el 41% del presupuesto, de manera que podemos proseguir. La actual asignación constitucional del 1% del presupuesto para alfabetización, bien podría elevarse a un 3% --¿qué más importante que eliminar el analfabetismo?-. Y a la Escuela Nacional Central de Agricultura, que tan crucial ha sido para el desarrollo rural del país, podría subírsele su actual asignación constitucional y dotarla del 1% del presupuesto nacional.

Todavía quedaría un 55% del presupuesto por repartir, lo cual podría hacerse a nivel constitucional aprovechando las próximas reformas: 5% para promover la identidad de los pueblos indígenas; 5% para subsidiar a los adultos mayores; 5% para combatir la desnutrición; 5% para fortalecer los Consejos de Desarrollo; 5% para fomentar el turismo; 5% para el arte; y, un 10% para complementar el altruismo de la sociedad civil (bomberos, fundaciones, hogares de ancianos, etcétera). ¿Quién se puede oponer a tan loables fines?

El restante 15% del presupuesto habrá de usarse para pagar salarios de la burocracia y para servir la deuda pública. Ya no quedaría nada para salud, educación ni infraestructura; pero estos gastos básicos para el desarrollo no parecen ser parte de las prioridades de moda.

Crisis Europea: Impacto en Centroamérica

La situación es cada vez más compleja: la mitad de Europa está ya en recesión o al borde de ella

La tormenta económica en Europa no da señales de amainar. En los últimos meses la incertidumbre ha aumentado ante la ausencia de soluciones claras y definitivas a la crisis fiscal y financiera, lo que ha conducido a un nuevo episodio recesivo en la Eurozona. La subsecuente caída en el comercio mundial significa menos dinamismo para las exportaciones y la producción de las economías en desarrollo. Cuán expuestas están las economías centroamericanas a estos avatares de los mercados mundiales fue tema de análisis en el Seminario Centroamericano organizado por Consultores Para el Desarrollo –COPADES- el mes pasado.

El tema es muy pertinente porque la situación es cada vez más compleja: la mitad de Europa está ya en recesión o al borde de ella, las finanzas públicas continúan débiles,  los indicadores de confianza siguen golpeados, y los problemas de la banca y de la deuda privada no se resuelven. La salida a esta situación requiere de un cambio institucional profundo y de un liderazgo político adecuado que lucen remotos, dado lo difícil que resulta financiar el elevado desequilibrio fiscal en la Eurozona y lograr la necesaria coordinación de políticas fiscales.

Además, los ajustes requeridos para mejorar la competitividad europea se ven limitados por las restricciones propias de una moneda única. La necesidad de mayor flexibilidad en los mercados laborales enfrenta oposición sindical. A su vez, la situación de los bancos y su disperso marco regulatorio claman por la unificación de los sistemas de supervisión financiera. Urge una acción efectiva para revertir la espiral de deterioro de las expectativas y la pérdida de confianza en los mercados.

En este contexto, hace unas semanas los líderes de la Unión Europea alcanzaron importantes acuerdos, entre los que destacan la creación de un esquema de supervisión y resolución bancaria regional, y la definición de algunos aspectos para rescatar la banca española, incluyendo ayuda financiera directa de la Unión a los bancos sin pasar por los gobiernos respectivos. También se avanzó en el establecimiento de mecanismos de financiamiento en caso de requerirse ajustes macroeconómicos, sujetos al cumplimiento de condicionalidades y objetivos en materia fiscal y financiera.

Estas medidas tardarán en rendir frutos y, mientras tanto, la compleja situación fiscal y financiera de Eurozona se traducirá en incertidumbre y mayor aversión al riesgo en los mercados financieros internacionales, lo que podría afectar los flujos económicos desde y hacia economías como las centroamericanas.

Existen cuatro canales de transmisión a través de los cuales de podrían transmitir estos efectos a nuestra Región. Un canal es el de las remesas familiares, que representan un 9% del PIB regional, las cuales no han disminuido este año, lo que es indicativo de que el crecimiento económico en los Estados Unidos (principal fuente de las remesas), aunque mediocre, aún es suficiente para mantener estos flujos. Un segundo canal es el del turismo, cuyos flujos pesan un 2% del PIB regional, que tampoco han mostrado signos de deterioro en lo que va de 2012.

El tercer canal, el de las exportaciones, cuyos ingresos equivalen al 24% del PIB centroamericano, han sufrido una clara desaceleración asociada más al mediocre crecimiento de la economía estadounidense que al desplome de la economía europea. El cuarto canal es el de los flujos de capital, tanto de inversión financiera como de inversión extranjera directa; esta última ha registrado cierta merma durante 2012 en todos los países centroamericanos, pero por fortuna solamente representa un 4% del PIB.  Por último, los flujos financieros podrían no ser una fuente de contagio sino que, incluso, podrían verse atraídos hacia Centroamérica si los mercados internacionales perciben en esta región, temporalmente, menos incertidumbre que en Europa.

Por ende, en tanto la crisis europea no contagie severamente a los Estados Unidos, la situación de la economía internacional no es completamente adversa para Centroamérica. Sin embargo, el panorama todavía es frágil e incierto, y la crisis en Europa podría profundizarse y contagiarse al resto del mundo. Ante ello, las políticas económicas de los países centroamericanos deben guardar extrema prudencia y evitar la tentación de ponerse creativas.

Economía "Medio-Sana"

No hay que caer en la tentación simplista de culpar a la estabilidad por el escaso dinamismo de nuestra economía
 Hace algunos días un amigo me pidió una explicación, lo más simple que fuera posible, acerca de la situación macroeconómica de Guatemala: ¿tenemos, o no, una economía sana? Una explicación de tal naturaleza debe partir de una definición de lo que puede entenderse como una “economía sana”.

Para evaluar la sanidad macroeconómica de cualquier país hay que enfocarse en dos características fundamentales: su predictibilidad y su dinamismo. En efecto, por un lado, cuando la evolución de la economía es predecible –lo que en gran medida significa que es estable-, será mucho más fácil para los agentes económicos que la conforman (consumidores, empresas domésticas, inversionistas extranjeros, entidades de gobierno) tomar decisiones. El grado de estabilidad y predictibilidad de la economía incide directamente sobre la capacidad de la gente para tomar decisiones de comprar (consumir), construir casas y edificios, o emprender nuevos negocios (invertir).

Por lo tanto, el hecho de que la economía sea predecible es una condición necesaria para que la macroeconomía de un país (no importa que sea rico o pobre) esté sana. La presencia de esta característica –predictibilidad- puede evaluarse mediante la medición del comportamiento de los precios (inflación), así como a través de otras variables que, como el déficit fiscal (la diferencia entre los ingresos y los gastos del gobierno) y el déficit externo (la diferencia entre lo que vendemos y compramos del exterior), nos ayudan a medir los desequilibrios económicos que pueden trastornar la estabilidad y trocarla por caos.

La segunda característica clave de la sanidad económica es su dinamismo, que indica si la misma está creciendo y a qué velocidad lo hace. Esta característica es mucho más importante para los países pobres que para los ricos, ya que mientras más pobre sea un país, más rápido necesita crecer a fin de que los frutos de la actividad económica se traduzcan en bienestar para su población. El crecimiento económico se refiere a la cantidad de bienes y servicios que produce la economía y se mide, principalmente, mediante el cálculo del Producto Interno Bruto (PIB) y de los indicadores que de éste se derivan, como el ingreso per cápita y la productividad.

Tomando en cuenta la situación de ambas características –predictibilidad y dinamismo- en el caso actual de Guatemala, es posible calificar a nuestra economía  como "medio-sana" (o “medio enferma”, si nos ponemos pesimistas). Esto porque, con relación a la característica de predictibilidad, la economía guatemalteca califica muy bien ya que exhibe indicadores de precios relativamente estables y niveles de déficit externo razonablemente manejables en el mediano plazo. En contraste, en la característica de dinamismo nuestra economía muestra, desde hace muchos años, indicadores de crecimiento terriblemente mediocres.

De manera que, si bien la estabilidad es una condición necesaria para tener una economía sana, no resultará suficiente para que dicha sanidad se refleje en un mayor nivel de bienestar para todos los guatemaltecos si no va acompañada de un ritmo de crecimiento más acelerado en la producción de bienes y servicios. El reto esencial que esta situación plantea a la política económica es cómo mejorar la segunda característica sin poner en peligro la primera.

Para ello, lo primero es no caer en la tentación simplista de creer que el escaso dinamismo de nuestra economía ocurre “por causa” de la estabilidad, cuando en realidad ocurre “a pesar” de ella. Por desgracia, algunos sociólogos y politólogos del mundo académico guatemalteco, quizá desencantados con las políticas económicas ortodoxas, caen en el error de creer que abandonando las medidas que han ayudado a consolidar la estabilidad (como, por ejemplo, la prohibición al banco central para que otorgue préstamos al gobierno) se podrá dinamizar el crecimiento económico.

Al contrario, en lo que debe centrarse la política económica es en propiciar las condiciones básicas para el crecimiento entre las que se incluyen, además de la estabilidad económica, la inversión que necesariamente debe hacer el gobierno para mejorar el capital humano (salud y educación), físico (infraestructura) y social (imperio de la ley e instituciones eficientes). Eso lleva tiempo y esfuerzo, pero es ineludible.

Soluciones Instantáneas

No siempre lo que parece fácil y menos fatigoso es lo que, al final de cuentas, funciona y perdura.Conviene aprender y aplicar la lección de Erick Barrondo: caminando con perseverancia podemos alcanzar nuestras metas.

La sociedad guatemalteca, quizá fatigada –con resignación, más que con acedia- por la extrema lentitud con la que camina hacia el desarrollo y el bienestar, da indicios de preferir las soluciones inmediatas, instantáneas, casi mágicas a sus problemas. Esta tendencia puede apreciarse  tanto en la esfera personal y familiar, como los ámbitos institucional y estatal. La virtud de la perseverancia –por la cual las demás virtudes dan su fruto, como dijo Arturo Graf- parece estar fuera de moda.

Impera la cultura del atajo fácil y del mínimo esfuerzo. La cultura de aspirar al home-run aunque nos ponchemos en el intento. Cuánto guatemalteco hay que añora hacer el negocio del siglo que lo saque de pobre de un golpe, aunque ello pase por llevar algún paquete sospechoso a Panamá, o vigilar un aterrizaje clandestino en la finquita de algún pariente, porque “¡qué aburrido!” tomar el camino difícil de estudiar y trabajar durante años y someterse al lento proceso de esperar algún ascenso o un mejor empleo con base en nuestros méritos personales.

Como que es más fácil buscar aquel contrato con el gobierno que de una sola vez haga prosperar a la empresa familiar, aunque ello implique sobrevaluar la obra o acceder a pagar una comisión indebida, en vez de seguir el aburrido camino de cumplir con los requisitos que la ley demanda para participar en un proceso de licitación cuyo resultado es tan incierto.

Parece que resulta más cómodo abogar en favor del equilibrio ecológico exigiendo moratorias radicales a la actividad minera o hidroeléctrica, en vez de comprometerse en la búsqueda de opciones equilibradas y de negociaciones que permitan obtener los frutos que, en materia de producción, empleo e ingresos, puede generar la explotación racional de los recursos naturales (que pertenecen a todos los guatemaltecos) sin comprometer la sostenibilidad ambiental.

Requiere menos esfuerzo abogar por mayores oportunidades para la juventud del país a través de una ley de la juventud que intente abarcar toda la compleja problemática de los jóvenes, que trabajar con tesón para que se diseñe y se cumpla una política nacional sobre el tema, basada en la construcción de las instituciones que la apliquen sin contaminarla con politiquería.

Es presumiblemente más cómodo pretender que el desarrollo rural puede alcanzarse elaborando una lista de deseos y empaquetándola en una ley, que trabajar en poner orden en la miríada de instituciones que, a día de hoy, han sido incapaces de articular e implementar políticas de Estado que trasciendan gobiernos y que atiendan los problemas de pobreza y baja productividad que aquejan al área rural guatemalteca.

Aparentemente es más sencillo fingir que se ayuda al adulto mayor haciéndole la caridad de regalarle un escueto bono mensual (que, de paso, desincentiva a los trabajadores a cotizar en un sistema sostenible de pensiones), en vez de tener que aplicarse en la ardua tarea de construir un sistema de seguridad social que procure integrar cada vez más trabajadores al sistema de pensiones y atención médica que coordina el IGSS.

Aparentemente resulta menos complicado pretender la construcción del tejido social, el combate a racismo y el fomento de la inclusión mediante una declaración formal en la Constitución, en vez de emprender un complejo(y, previsiblemente, prolongado) proceso de diálogo, de mutuo conocimiento entre grupos étnicos y de reconocimiento del pasado (por más doloroso que sea), después del cual surja poco a poco la concordia, la convivencia pacífica, el respeto a las diferencias y el fin de la discriminación.

Pareciera que es más sencillo apuntarle a eliminar los obstáculos y los molestos pesos y contrapesos que impiden gobernar con fluidez mediante una reforma constitucional ad-hoc, en vez de obligar a todas las entidades, funcionarios y servidores públicos a cumplir y hacer cumplir (o –en caso sean insuficientes o anticuadas- modificar) las leyes y reglamentos vigentes.

Pero no siempre lo que parece fácil y menos fatigoso es lo que, al final de cuentas, funciona y perdura. Tanto en el ámbito familiar como en los asuntos del Estado, es la dedicación, la perseverancia y el trabajo cotidianLa búsqueda de soluciones instantáneas a los complejos problemas de la vida nacional genera, por lo regular, un desperdicio de recursos y de esfuerzos que desemboca en un gran desencanto por parte de la ciudadanía y en un debilitamiento de la credibilidad de las instituciones públicas. Las políticas que prometen soluciones instantáneas suelen ser impulsadas a costa de sacrificar otras políticas de largo plazo que, en contraste, requieren de esfuerzo, paciencia y gestión continua, que además han sido exitosas en otras latitudes pero que, para su desgracia, no son políticamente “rentables”.

Desafortunadamente, a la mayoría de políticos se les dificulta aceptar que los cambios graduales, por medio y dentro de las instituciones existentes, son los que en última instancia pueden transformar a la sociedad, sus relaciones económicas fundamentales y sus estructuras políticas. Aunque más lentas y políticamente menos “sexys”, las reformas graduales son, normalmente, más efectivas y sostenibles que las grandes revoluciones: la historia nos ha enseñado, desde la Revolución Francesa en 1789 a la caída del Muro de Berlín en 1989, que un shock brusco no es la mejor manera de producir un cambio constructivo.

En el mundo moderno, China e India son dos ejemplos incuestionables de cómo las reformas graduales –impulsadas con perseverancia y buen juicio- pueden ayudar a los países en desarrollo a prosperar. Ambos países sufrían de elevados índices de pobreza extrema, pero durante las últimas décadas pusieron en práctica las políticas de estado adecuadas que les han permitido crecer a un ritmo vibrante y, lo que es más importante, les ha permitido sacar de la pobreza a millones de sus ciudadanos.

Esa experiencia demuestra que lo que se necesita en nuestros países es menos ingenio y más empeño; menos alquimistas que inventen la piedra filosofal para resolver todos los problemas, y más gestores que trabajen con empeño y perseverancia. Al respecto, resulta providencial la esclarecedora lección dictada por nuestro compatriota Erick Barrondo, ejemplo vivo de lo que el sacrificio,  la constancia y el esfuerzo cotidiano pueden lograr: no es necesario correr, si caminando con perseverancia podemos alcanzar nuestras metas, de manera más eficiente.

En lugar de embarcarse en ambiciosas reformas radicales en búsqueda de cambios instantáneos, los países en desarrollo como Guatemala deben identificar aquellos pocos obstáculos cruciales que impiden el desarrollo de sus economías y enfocarse en resolver primero estos problemas. Una vez las economías empiecen a crecer, entonces habrá espacio, tiempo y dinero para profundizar los cambios graduales y eficaces del sistema. Reformar, por ejemplo, el tamaño y la profundidad del gobierno es, sin duda, algo necesario en el largo plazo, pero una reforma más urgente es superar los graves problemas de corrupción y de pobre gestión e ineficiencia del gasto público. Un gobierno que no vela por el buen uso de los impuestos o que maneja mal el gasto –aunque sea por pura incompetencia-, producirá más pobreza para sus ciudadanos y desalentará la inversión y el crecimiento.

La resolución de estos problemas cruciales no es tarea fácil, ya que en la práctica requieren de un cambio sistémico; pero la realización de dicho cambio necesita del compromiso de la administración pública y del apoyo ciudadano que quizá no se generen espontáneamente, razón por la cual se necesita de la voluntad e impulso políticos para premiar e incentivar el trabajo de los funcionarios que contribuya al referido cambio sistémico, así como para castigar la negligencia y falta de honradez.

Lo anterior es válido para todos los países, pero lo es más para aquellos que exhiben indicadores inaceptablemente bajos de bienestar, como los que presenta el Índice de Desarrollo Humano, publicado por el PNUD, que ubica a Guatemala en una posición inferior al promedio mundial y ocupando el puesto 131 de 184 países evaluados. Ello  pone en evidencia la necesidad de implementar políticas públicas que sean efectivas y que se traduzcan en una reforma gradual que sirva a los ciudadanos y no a los intereses particulares de políticos o grupos de poder. Sólo así los ciudadanos y los inversionistas sentirán que en realidad pueden prosperar, y lo empezarán a hacer.o bien hecho –y no la búsqueda de soluciones instantáneas- lo que produce bienestar perdurable.

Una Herramienta Contra la Corrupción

Existe un grupo importante de proyectos de ley que se encuentran en discusión en el Congreso. Entre ellas hay una más importantes que otras: unas más necesarias para combatir la corrupción, pero técnicamente muy complejas; otras menos efectivas, pero técnica y políticamente más viables. Hay una que es, al mismo tiempo, muy efectiva para disminuir la corrupción, y relativamente sencilla desde el punto de vista técnico y político: la Ley Orgánica del Presupuesto. Es urgente que se aprueben las reformas que han sido planteadas a dicha ley.

La Ley Orgánica del Presupuesto indica que los presupuestos de ingresos y gastos del gobierno que cada año elabora el Ejecutivo (y que deben ser aprobados por el Congreso) constituyen “la expresión anual de los planes del Estado, elaborados en el marco de la estrategia de desarrollo económico social, en aquellos aspectos que exigen por parte del sector público captar y asignar los recursos conducentes para su normal funcionamiento y para el cumplimiento de los programas y proyectos de inversión”. El presupuesto es, pues, la herramienta central de la política fiscal del país, la que no sólo se refiere al gasto, los ingresos y la deuda, sino que también –y cada vez con mayor relevancia- a la transparencia y calidad del gasto, a fin de que la ciudadanía, en una sociedad democrática, participe de las decisiones, acciones y resultados de las políticas públicas.

Para el efecto, se necesita de un adecuado proceso presupuestario para combatir los severos problemas de corrupción que afectan la ejecución del presupuesto y debilitan la institucionalidad pública. La transparencia y calidad del gasto público requieren de normas presupuestarias claras y efectivas que minimicen la discrecionalidad y el desperdicio de recursos. En este sentido, es necesario actualizar la Ley Orgánica del Presupuesto, pues ella define cómo se lleva a cabo el proceso presupuestario, así como las reglas y procedimientos que lo conforman.

Este proceso consta de varias etapas que se refuerzan mutuamente, entre las que destacan: la formulación del anteproyecto de presupuesto (que coordina el Ministerio de Finanzas, pero en al que participan todas las entidades públicas); la discusión y aprobación en el Congreso, quien finalmente aprueba (o imprueba) el presupuesto; el ejercicio (ejecución) presupuestario, en el que las entidades públicas aplican los recursos del presupuesto, y en la que deben prevalecer sistemas de acceso a la información sobre el gasto y sistemas de transparencia y rendición de cuentas; y, el control y evaluación, a cargo de órganos de control interno (las Unidades de Auditoría Interna de cada entidad) y del órgano de control externo (la Contraloría General de Cuentas).

Aunque en años recientes ha habido algunos avances en materia de normas del proceso presupuestario (que se han incorporado a los presupuestos anuales, pero no a la Ley Orgánica del Presupuesto), sigue habiendo graves deficiencias. La última evaluación del Fondo Monetario Internacional sobre el país señaló que existen rigideces presupuestarias y debilidades en los sistemas internos que han provocado, entre otros efectos, el aumento de una injustificable deuda flotante. Por otra parte, el recientemente publicado Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria arrojó para Guatemala una calificación de 44 sobre 100, que refleja cero avances en el último lustro y nos ubica a la cola de los países calificados.

En marzo pasado, el Presidente entregó al Congreso varias iniciativas de ley que buscan mejorar la calidad y transparencia del gasto, entre las cuales se incluyen reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto. Hasta ahora, su discusión y proceso de aprobación ha avanzado poco. Sin embargo, el tiempo apremia y las reformas a dicha ley deben convertirse en una prioridad de la agenda legislativa. El Congreso tiene en sus manos una oportunidad única para mejorar la gestión del gasto público, lo cual implica, por una parte, consolidar los avances logrados e impedir cualquier retroceso o debilitamiento de lo que ya se ha logrado en las leyes anuales del presupuesto y, por otra, conseguir avances nuevos.  Estas reformas deberían lograrse antes de iniciar la discusión del proyecto de Presupuesto para 2013.

Resultan, pues, urgentes las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto, a efecto de que las normas de ejecución presupuestaria anuales sean incorporadas a la ley orgánica, en especial aquellas relacionadas con la transparencia y eficiencia del gasto público y con la administración del financiamiento externo y la deuda pública; así como las que se relacionan con el establecimiento de reglas fiscales, el cumplimiento obligatorio de todas las entidades de utilizar los sistemas electrónicos de gestión de los recursos públicos y las que evitan que se genere la ilegítima deuda flotante.

La Encrucijada de la Violencia

En las últimas semanas las noticias en materia de combate al crimen organizado y la violencia han sido positivas. Se han desarticulado más de 70 bandas criminales y, más importante aún, el número de homicidios (que es el indicador más fiable de violencia armada) ha continuado reduciéndose. Estos avances, aunque puedan parecer pequeños ante la magnitud del problema y en comparación a lo mucho que aún queda por avanzar, significan una bocanada de esperanza para un país que, conforme lo revelan diversas encuestas y estudios, se siente asfixiado por la violencia y la criminalidad.

Uno de estos estudios, titulado “Guatemala en la Encrucijada” y publicado hace algunos meses por el Secretariado de la Declaración de Ginebra, presenta un análisis muy completo, pero devastador, de la situación de violencia en el país hasta 2009.

La Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo es una iniciativa adoptada por 108 países que busca encontrar respuestas a la interrelación entre violencia armada y desarrollo. El estudio es muy significativo pues Guatemala, además de ser uno de los 14 países miembros del grupo central (dirigente) de la Declaración de Ginebra, es un importante caso de estudio por la forma perniciosa en que ha mutado la violencia luego del conflicto armado interno, y por los elevados costos que la misma impone  y que en 2005 superaban los 24 millardos de dólares (7.5% del Producto Interno Bruto).

Los costos que el crimen y la violencia armada tienen sobre el desarrollo se generan por diversos factores:  efectos fiscales por aumentos en gastos policiales; pérdidas de capital por la destrucción de infraestructura o propiedad privada; fuga de capitales  y depreciación de inversiones; deterioro del capital humano por enfermedades, desplazamientos y años de vida perdidos; aumento en los costos de transacción y pérdida de la confianza inversionista; aumento en los gastos en seguridad privada; y, gastos médicos derivados de la violencia.

Esos costos estuvieron aumentando durante varios años, ya que entre 1986 y 2008 los homicidios aumentaron en un 192% y la tasa de homicidios por habitantes durante ese mismo periodo también creció notablemente: 19.18 por cada 100 mil habitantes en 1986, a 35 en 2008. Por lo tanto, resulta muy alentador que en lo que va de 2012 se haya reducido en un 15.6% la cantidad de muertes violentas en comparación con el primer semestre del año pasado (una disminución de 453 homicidios). Estas mejoras confirman una tendencia a la baja en los indicadores de homicidios y de lesiones que empezó a registrarse desde el año pasado.

Ahora bien, los desafíos para lograr que las mejoras observadas hasta hoy se consoliden y permanezcan son monumentales. El estudio de la Declaración de Ginebra sugiere que el gobierno y la sociedad deben actuar en programas integrales que involucren cuatro elementos: las instituciones, los instrumentos, los perpetradores (delincuentes activos o potenciales) y las personas (víctimas o personas en riesgo).

Lo anterior conlleva el reto de aplicar políticas de combate a la delincuencia que rindan resultados visibles e inmediatos y, simultáneamente, políticas institucionales que aseguren la sostenibilidad de las mejoras. Entre las primeras destaca, por ejemplo, la rehabilitación del 110, el número telefónico de emergencia que, en cualquier sociedad civilizada, es el hilo de comunicación que permite a la ciudadanía sentirse protegida y conectada con sus fuerzas de seguridad. Y entre las segundas pueden mencionarse aquellas que dan cumplimento a la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad: emitir la Política Nacional de Seguridad y su Agenda Estratégica, la institucionalización del Sistema Nacional de Inteligencia, la instauración de la Comisión de Asesoramiento, o el establecimiento de un sistema de carrera profesional en las fuerzas de seguridad.

Este fortalecimiento institucional es fundamental para que el Estado guatemalteco esté en capacidad de combatir la impunidad con la que operan las maras, el narcotráfico, los poderes ocultos y los grupos clandestinos, y volver a reclamar para sí, como corresponde, el monopolio legítimo del uso de la fuerza para ejercer control en todo el territorio nacional y propiciar así el desarrollo integral y el bienestar de la población.

Soluciones Sin Problemas

Tal como se siente un paciente cuando el médico, sin haberlo auscultado, ni haber hecho un diagnóstico mínimo, ni haberle explicado el porqué fisiológico de sus síntomas, le receta una serie de medicinas e intervenciones quirúrgicas... exactamente así me siento, como ciudadano guatemalteco, ante la propuesta de reformas constitucionales que planteó el Ejecutivo. Ojalá que cuando la presenten al Congreso, la exposición de motivos (inexistente hasta hoy) nos convenza de su conveniencia porque, si hay que hacer reformas  constitucionales, éstas deben focalizarse en los temas prioritarios, y hacerse sin prisas ni improvisaciones ...

§ POLÍTICAS PÚBLICAS

SOLUCIONES SIN PROBLEMAS

Algunas de las reformas constitucionales planteadas por el Ejecutivo tienen implicaciones económicas y fiscales, sobre las cuales me ha parecido interesante reflexionar. Habría sido muy útil, eso sí, si los redactores de las reformas hubiesen acompañado su propuesta de una exposición de motivos que explicase cuáles son los objetivos concretos de cada reforma. Sin esa pieza de información (por demás elemental tratándose de modificaciones a la Constitución Política de la República) uno sólo puede elucubrar sobre la idoneidad de las reformas.

Es por ello que al hacer un análisis somero de las reformas propuestas puede quedar la sensación de que se están proponiendo soluciones a problemas que no han sido previamente planteados explícitamente, por lo que surge una serie de dudas razonables: ¿Cuáles son los objetivos prioritarios de las reformas, en materia fiscal? ¿Reducir las rigideces? ¿Aumentar la transparencia? ¿Fortalecer las instituciones de control? ¿Todo lo anterior?

Otra duda que surge al ver las reformas, y que es igualmente relevante, es si esos objetivos requieren necesariamente de cambios constitucionales o si, por el contrario, podrían conseguirse mediante reformas a las leyes ordinarias. Asimismo, en términos prácticos, se pregunta uno si es razonable esperar que el Congreso actual logre superar el impasse que ha dificultado el desarrollo normal de las sesiones plenarias durante varios meses y ponerse de acuerdo tan siquiera en empezar a discutir las más de cincuenta reformas a la Carta Magna.

Entrando en materia, algunas de las reformas propuestas sobre temas fiscales y de transparencia son meritorias. Las que me parecen más trascendentes son las que buscan fortalecer a la Contraloría General de Cuentas, objetivo que es fundamental para lograr la verdadera eficiencia y transparencia del gasto público; de manera que fortalecer la independencia funcional de la Contraloría, mejorar los requisitos y forma de elegir al Contralor, y establecer un Consejo para que dé seguimiento al trabajo de la Contraloría, son todas reformas que, aunque perfectibles en la forma en que fueron planteadas, bien ameritan el esfuerzo de modificar la Constitución.

Por otro lado, se plantean reformas que establecen principios y orientaciones respecto del gasto público, como por ejemplo la que busca definir qué implica la rendición de cuentas para los funcionarios, o la que menciona que debe existir “auditoría social”, o  la que lista los principios (“moralidad”, “eficiencia”, “publicidad”, etcétera) que deben orientar las contrataciones del Estado, o la que habla de instituir un sistema de carrera de servicio civil.

También se introducen otras reformas para atacar problemas puntuales de la administración del gasto, como por ejemplo la prohibición de indemnizar a funcionarios electos, o la prohibición de delegar funciones propias del Ejecutivo a ONGs o fideicomisos. Tanto este tipo de reformas, como las comentadas en el párrafo anterior, se refieren a aspectos que conviene atender con urgencia, pero que podrían solventarse mediante reformas a las leyes ordinarias vigentes. Acudir a cambios constitucionales para atender estos aspectos es como usar cartuchos de dinamita para espantar mosquitos.

Hay, asimismo, temas importantes que debieron incorporarse en las reformas pero que no se incluyeron. Por ejemplo, existen en la Constitución varias pre-asignaciones de recursos a determinados gastos (porcentajes fijos del presupuesto para el deporte, las municipalidades, la universidad, las cortes de justicia, etcétera) que limitan la aplicación de una política fiscal óptima. Una flexibilización de estas asignaciones fortalecería sustancialmente la política fiscal. En todo caso, si políticamente resultase muy difícil tal flexibilización, al menos se debió –en aras de la transparencia- aprovechar para obligar a esas entidades a someterse periódicamente a una auditoría externa y a hacer públicos los resultados.

Resulta evidente, pues, la complejidad de una reforma constitucional, de manera que es necesario focalizarla en los temas verdaderamente trascendentales y prioritarios, en un proceso que debe hacerse con seriedad, sin prisas ni improvisaciones, y sin descuidar las reformas que pueden lograrse más eficientemente mediante cambios a leyes ordinarias.