Nueva Oportunidad de Reforma Electoral

El esfuerzo de reforma debería articularse en torno a la solución de las tres debilidades estructurales de nuestro sistema.

El Tribunal Supremo Electoral –TSE-, pese a la enorme pérdida de credibilidad sufrida durante el recién concluido proceso electoral, está obligado por ley a emprender un proceso de reforma del sistema electoral y de partidos políticos y, para el efecto, ha convocado a un diálogo a la sociedad civil y los propios partidos. Debemos aspirar a que esta vez la reforma electoral no sea un esfuerzo fútil y frustrado como el de 2016. Aquella reforma fue una desordenada colección de ocurrencias, parches y cambios aislados que careció de un hilo conductor que la estructurara.

El resultado fue una ley reformada plagada de lagunas, de ambigüedades y de disposiciones arbitrarias o inaplicables sobre temas tan cruciales como en qué consiste la campaña electoral, cómo se define y limita la propaganda, cómo se efectúan y registra los aportes ciudadanos (financieros y en especie) a los partidos políticos, cómo y quién regula la inscripción de candidatos, y un largo etcétera. El accidentado proceso electoral –que solo por una gran dosis de fortuna concluyó sin mayores contratiempos- puso en evidencia la enorme debilidad funcional del TSE y la necesidad no solo de corregir las evidentes falencias de la reforma de 2016, sino de aprovechar esta nueva oportunidad para reformar integralmente el sistema. 

Para no repetir los errores del proceso anterior, el esfuerzo de reforma debería articularse en torno a la solución de las tres debilidades estructurales de nuestro sistema. La primera, su falta de legitimidad y excesivos obstáculos para participar (según diversas encuestas, el Congreso de la República y los partidos políticos son las instituciones que menos confianza generan en la población). La segunda, su falta de representatividad, con un electorado que abiertamente manifiesta no sentirse identificado con (y hasta ignorar quiénes son) sus representantes. Y la tercera, la debilidad institucional, con un TSE cada día menos supremo y con complejas responsabilidades a enfrentar con escasos recursos e inadecuados procedimientos (incluso para elegir a los magistrados).

Los méritos de cualquier propuesta de cambio a la Ley Electoral deberían evaluarse en función de cuánto contribuyan a solucionar esas tres debilidades. Esto es válido tanto para las propuestas que surjan con el fin de corregir los múltiples desatinos de la reforma de 2016, como para aquellas propuestas orientadas a reformar más integralmente el sistema electoral y de partidos políticos, incluyendo aquellas que favorezcan la participación de nuevos y diversos movimientos políticos (lo cual acrecentaría la legitimidad del sistema), que permitan elegir directamente y por nombre –no por listado- a los diputados (lo que mejoraría la representatividad) y que modernicen los procesos de elección y de gobernanza de los magistrados del TSE (lo que fortalecería la institucionalidad).

Lo ideal sería que el proceso de reformas no lo coordinara un TSE tan débil y deslegitimado como el actual pero, por mandato legal, no queda más remedio que empezar el proceso de discusión bajo su guía. Ojalá que los nuevos magistrados que han de ser electos el próximo año puedan culminar el proceso ejerciendo un liderazgo más estratégico, visionario y efectivo que evite que esta nueva oportunidad de hacer una reforma integral sea, otra vez, una oportunidad desperdiciada.

Nuestra Enfermedad Holandesa

“Enfermedad holandesa" es un término que los economistas usaronpor primera vez en1977 para describir el impacto que tuvo una bonanza de gas del Mar del Norte sobre la economía de los Países Bajos. Esta enfermedad implica que un auge de las exportaciones de productos primarios hace que aumente el valor de la moneda local(es decir, se aprecia) lo que, a su vez, hace que otras partes de la economía (el resto de las exportaciones y, de hecho, todo el aparato productivo) se vuelvan menos competitivas, lo que lleva a un déficit externo y a una dependencia aún mayor de los bienesprimarios.

Guatemala está padeciendo desde hace tiempo su particular enfermedad holandesa, aunque de una cepa distinta: nuestro principal producto de exportación-en pleno auge- no es un bien primario, sino que, desafortunadamente,son los migrantes chapines que desde los Estados Unidos envían un flujo de remesas tan grande que, por sí solo, excede el monto de todo el déficit comercial del país con el exterior.

Como toda enfermedad exótica, el remedio para la enfermedad holandesa no puede ser convencional. ¿Qué medidas han aplicado otros países infectados por este tipo de trastorno? Los casos exitosos han optado por comprar las divisas excedentes generadas por el flujo extraordinario de exportaciones, acumularlas en fondos soberanos (o fondos de estabilización), e invertir los rendimientos de dichos fondos en diversificar la producción nacional (en previsión del día fatal en que cese el flujo extraordinario de divisas).

Bien harían las autoridades económicas guatemaltecas en evaluar ese tipo de medidas para mitigar los efectos de nuestra particular enfermedad holandesa. El banco central podría, por ejemplo, establecer un tramo específico de las reservas monetarias internacionales para alimentarlo mediante la compra (utilizando una regla explícita)de las divisas  que atiborran el mercado cambiario por los flujos de dólares que (principalmente por remesas) ingresan al país; y, ese tramo de reservas debería invertirlo en valores de alto rendimiento que generen flujos al estado para convertirlos en inversiones que diversifiquen la capacidad productiva del país.

Quizá surja la duda de si tal política sería compatible con el esquema de metas de inflación que hasta ahora, y con un notable grado de éxito, ha venido aplicando el banco central para mantener la estabilidad macroeconómica. Me parece que, si el remedio contra la enfermedad holandesa se aplica de forma temporal, explícita y reglada, puede ser totalmente compatible con las metas de inflación. Y lo será más si se aplica como parte de una política macroeconómica integral que incluya una perspectiva macroprudencial, es decir, de sostenibilidad de los sistemas productivo y financiero del país. Al respecto, hay que recordar que uno de los riesgos de la pérdida de competitividad ocasionada por la enfermedad holandesa es que las empresas afectadas se vean imposibilitadas de pagar sus deudas (préstamos obtenidos), con el consiguiente deterioro de la cartera bancaria y la amenaza que ello pueda generar para la estabilidad de toda la economía. Esta debe ser, evidentemente, otra razón de peso para que se tomen medidas prudenciales, coherentes e integrales desde la Junta Monetaria.

No Hay que Espantar la Inversión

Para no espantar la inversión es necesario que el estado mantenga una serie de condiciones fundamentales que den confianza a los inversionistas.

A nivel macroeconómico, la inversión es aquella parte de la producción nacional que no es consumida ni ahorrada, por lo que se traduce en la adquisición –por parte de los particulares y del gobierno- de activos productivos, tales como maquinaria, edificios, vehículos y carreteras, que resultan esenciales para que dicha producción se sostenga y aumente en el tiempo. Cuando la inversión en un país aumenta, crece la cantidad de bienes de capital (productivos) disponible por habitante y con ello se incrementa la producción y los ingresos por persona. Fomentar la inversión debería ser, entonces, una prioridad de las políticas públicas.

Aún con mayor razón deberían los tres poderes del Estado esforzarse en atraer la inversión ahora que la incertidumbre se cierne sobre el entorno económico internacional que, ante las menores tasas de retorno, los incentivos y medidas proteccionistas aplicados por los gobiernos de algunos países industrializados, y los vaivenes de la guerra comerciales sino-estadounidense, proyecta una reducción en los flujos de inversión hacia países en desarrollo como Guatemala. De hecho, nuestro país es de los que menos inversión hace en todo el mundo, tanto por parte de los agentes económicos nacionales (empresas y gobierno, que apenas invierten menos del equivalente al 15% del PIB), como de los extranjeros (cuya inversión directa no supera el 1% del PIB).

Para no espantar la inversión es necesario que el estado mantenga una serie de condiciones fundamentales que den confianza a los inversionistas. Algunas de estas condiciones, las de carácter macroeconómico, parecen estar presentes en Guatemala: inflación bajo control, niveles relativamente bajos de pasivos en moneda extranjera, un régimen coherente de política monetaria y un déficit fiscal tolerable. Estas son condiciones que las autoridades monetarias y fiscales deben preservar. Pero hay otras condiciones, más de carácter institucional, cuya ausencia explica las razones verdaderas por las cuales nuestro país es tan poco atractivo para la inversión.

La debilidad institucional impide que exista y se respete una política pública para el tratamiento de la inversión extranjera; las escasas obras públicas que se construyen carecen de la calidad y la magnitud que el país requiere; y, el necesario marco reglamentario e institucional para regular las consultas a las comunidades indígenas brilla por su ausencia. Y en el Congreso, en vez de avanzar con la aprobación de leyes como la de estabilidad jurídica para las inversiones, la de infraestructura vial, la de insolvencias o la de arrendamiento financiero –que darían un marco de certeza económica-, tiran a la basura el primer proyecto de alianza público-privada que conoce el Pleno (en vez de corregirlo, que era lo que correspondía hacer si le habían encontrado debilidades).

Pareciera que, hoy por hoy, las prioridades en materia de apoyo a la inversión no están nada claras. Mientras tanto, los inversores no tendrán más opción que adoptar una actitud de mucha precaución y pospondrán sus decisiones hasta que exista una mayor claridad sobre las políticas respecto de la inversión que adoptará el gobierno entrante a partir de enero.

Para Acabar con las Mafias Transnacionales

En el caso del tráfico de migrantes ilegales también existen opciones más allá de la criminalización

El crimen organizado genera millones de dólares y desestabiliza gobiernos. El tráfico de drogas y el de personas prevalecen en el Triángulo Norte de Centroamérica y preocupan al gobierno de los Estados Unidos no solo porque son perversos, sino porque fomentan otros crímenes como el financiamiento del terrorismo, la corrupción gubernamental, las extorsiones y el sicariato. ¿Cómo luchar contra estos delitos que amenazan la estabilidad regional y sus democracias?

Las políticas de prohibición absoluta (del comercio y consumo de drogas o del libre tránsito de personas) han sido la respuesta favorita de los gobiernos, pese a que han sido un fracaso. Resulta difícil entender por qué no se han buscado políticas alternativas para combatir la criminalidad organizada. Por ejemplo, la legalización –parcial- de estos mercados prohibidos para que sea el estado quien ofrezca legalmente lo que ahora solo ofrecen las redes mafiosas, de manera que los precios sean lo suficientemente bajos como para expulsar a los traficantes del mercado.

La economista Emmanuelle Aruriol (de la Universidad de Touluse), por ejemplo, propone en su premiada obra Para Terminar con las Mafias algunas soluciones novedosas: opuesta a la visión prevaleciente que hace de la prohibición la única solución para erradicar estos mercados, plantea que las políticas públicas que combinen la legalización, la represión y la educación tendrían mejores resultados -económicos o sociales- y limitarían considerablemente las actividades criminales.

Los países pequeños como Guatemala deberían unirse (entre sí y con otros países más grandes, como México) para proponer a los Estados Unidos la conveniencia común de replantear las políticas contra el crimen organizado. La prohibición del alcohol en los años treinta o la “guerra contra las drogas” de los años ochenta solo crearon una economía paralela que desvió los recursos públicos hacia le represión y los alejó de la prevención y la educación. Su fracaso debe conducir a buscar métodos antinarcóticos más efectivos, tal como ahora mismo se está haciendo con mercado de la mariguana (regulándolo para desplazar a los narcotraficantes mediante una oferta legal supervisada por el Estado).

En el caso del tráfico de migrantes ilegales también existen opciones más allá de la criminalización de quienes solo buscan escapar de la desesperación económica. Auriol propone, por ejemplo, la venta de visas. Pero no a los más ricos (como actualmente  hace el gobierno estadounidense), sino subastándolas a las numerosas empresas que necesitan de la mano de obra de los migrantes. Esa venta de visas haría que la llegada de inmigrantes fuera más aceptable para los propios estadounidenses, porque transparentaría la contribución que aquellos hacen a la economía de su país.

Políticas como estas deberían incluirse en las discusiones regionales y bilaterales con los Estados Unidos. En el caso de las drogas, pareciera estar surgiendo un consenso respecto a la despenalización gradual. Con respecto a los migrantes, será más difícil explicar a los electores gringos y a sus  políticos –con su limitado conocimiento de la economía de la inmigración- que sus empresas los necesitan. Pero es una batalla que debe pelearse confiando en que, al final, la razón prevalecerá.

¿Hacer Caridad con Fondos Públicos?

La caridad, la beneficencia y la filantropía deben realizarse con recursos privados (de individuos o empresas); nunca deberían financiarse con fondos del erario público

Alrededor del mundo, las instituciones (ONGs, fundaciones, asociaciones) que se dedican a la caridad, al altruismo y a la beneficencia se sostienen mediante donaciones privadas, ya sea en forma de trabajo voluntario o de dinero provisto por el público en general, ya sea en forma de trabajo voluntario como de donaciones en especie y en dinero (incluyendo montos importantes donados por ricos filántropos). En Guatemala existen numerosas organizaciones de este tipo que prestan un servicio de gran beneficio para el país y sus comunidades.

Sin embargo, existe un creciente número de ONGs y fundaciones que, año con año, reciben fondos del erario público para realizar sus obras. Aunque esto es lícito, no debería ser normal: la provisión de servicios públicos debe estar a cargo del gobierno, ya sea de manera directa o mediante una transparente contratación de servicios. El darle dinero a una ONG (por muy bien intencionada que sea) equivale a una claudicación de las funciones gubernamentales. Las entidades de caridad no deberían suplantar al Estado (utilizando los recursos financieros de este), sino complementarlo (financiándose con donaciones privadas).

En el presupuesto gubernamental para 2020 (que el Congreso está en proceso de discutir y aprobar) se incluye un monto de más de Q660 millones a ser repartido a unas setenta ONGs y fundaciones para que -¿por delegación, aunque la función pública es indelegable?- ejecuten servicios (principalmente en las áreas de salud, educación, cultura y agricultura) que, en puridad, correspondería proveer al Estado. Muchas de esas entidades fueron elegidas arbitrariamente para recibir millones de quetzales del presupuesto sin que se sepan las razones de su escogencia. Otras son entidades muy respetadas que se han encargado por años de suplir la ausencia del Estado en la provisión de servicios tan loables como los de atención a enfermedades coronarios o renales. Pero incluso en el caso de estas, la aspiración debería ser que, idealmente, sean las instituciones del Estado las que provean tales servicios (ya sea directamente o mediante la contratación transparente del servicio).

Para alcanzar esa situación ideal, es necesario mejorar varios aspectos. Las ONGs, fundaciones y asociaciones deben adoptar mejores prácticas para modernizar su gobernanza, así como sus métodos de fondeo y evaluación de la eficiencia e impacto social de sus actividades. El gobierno puede ayudarlas fomentando la cultura de la donación (mediante medidas que podrían incluir exenciones fiscales a los montos donados).

Pero las mejoras más importantes son las que permitan que el gobierno no claudique de su obligación de prestar los servicios públicos esenciales, que cese paulatinamente de delegar tales servicios en ONGs y asociaciones elegidas arbitrariamente, y que gradualmente haga transparente la prestación de estos servicios (los que el Estado no esté en capacidad de proveer) por parte de ONGs, fundaciones y asociaciones mediante contrataciones realizadas conforme la ley. Aunque tal esfuerzo pueda resultar trabajoso, lento y exasperante, será algo sano y positivo para mejorar no solo la eficiencia del gasto público, sino también el desempeño y reputación de las propias ONGs, asociaciones y fundaciones involucradas.

Los Desafíos del Presupuesto 2020 (II)

Todo endeudamiento público debe explicitarse transparentemente en las cifras del presupuesto -en vez de ocultarse en las normas presupuestarias-

La semana pasada comentamos algunos problemas estructurales del presupuesto cuya corrección es casi imposible en la ley anual que aprobaría el presupuesto del Estado para 2020. Hoy, y la próxima semana, nos referiremos a otros aspectos del proyecto de presupuesto que sí es factible corregir en el dictamen que va a emitir la Comisión de Finanzas del Legislativo.

Uno es que los ingresos previstos en el referido proyecto están evidentemente sobrestimados: supone que los ingresos tributarios de 2019 cerrarán en Q64 millardos (cuando difícilmente alcanzarán los Q61 millardos) y, de allí, supone que en 2020 llegarán hasta Q67 millardos, incluyendo un “bolsón” de ingresos por Q1.5 millardos de fuentes inciertas y no especificadas. La sobrestimación de ingresos, con un techo de gasto presupuestado de Q91.9 millardos, significaría que el déficit fiscal en 2020 superaría los Q17.7 millardos, equivalente a un 2.6% del PIB.

Este déficit conllevaría un aumento equivalente en el saldo de la deuda pública que la haría exceder los parámetros de prudencia y pondría en riesgo la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo. En efecto, de materializarse tal déficit, la deuda pública equivaldría a más del 166% de los ingresos tributarios (superior al 150% que expertos internacionales señalan como un límite tolerable), lo cual enviaría un mensaje de alarma a la banca internacional y podría perjudicar la calificación de riesgo-país, afectando el acceso (público y privado) al crédito internacional.

Encima de esto, en las normas presupuestarias presentadas al Congreso se incluyen montos importantes que pre-aprobarían endeudamiento adicional (no revelados en las cifras del presupuesto) hasta por Q8 millardos para cubrir una serie de gastos (incluyendo infraestructura). De aprobarse esas normas y de colocarse toda esa deuda en 2020, el déficit superaría el equivalente al ¡3.6% del PIB! Algunos de los proyectos previstos en dichas normas son muy loables y necesarios, pero el mecanismo planteado para financiarlos (endeudamiento público masivo, no explicitado en las cifras del presupuesto) es, cuando menos, anómalo.

Es de esperar que un ministro de finanzas conocedor de la materia (como el nominado por el gobierno entrante) evitaría prudentemente utilizar todo el cupo que se pide “pre-ampliar” en las normas presupuestarias presupuestas. Sin embargo, aunque solo se endeudara por cien quetzales, el procedimiento propuesto de autorizar “pre-ampliaciones” sentaría un peligroso precedente: el día que el ministro de finanzas sea alguien propenso a gastar irresponsablemente, podría recurrir a este anómalo mecanismo para inflar desmedidamente el gasto público y el déficit fiscal. Todo endeudamiento público debe explicitarse transparentemente en las cifras del presupuesto, y no esconderse en las normas presupuestarias.

Lo que corresponde al Congreso es recortar el techo del gasto previsto para 2020 (de manera que el déficit fiscal no exceda del equivalente a un 2% del PIB –porcentaje considerado como un máximo tolerable por el Fondo Monetario Internacional- y eso implica, lamentablemente, no aprobar las normas que autorizarían “pre-ampliaciones presupuestarias”, por más loables que sean los proyectos que se pretenden financiar con las mismas.

Desafíos del Presupuesto 2020 (I)

El proyecto de presupuesto del Estado para 2024 entraña una serie de desafíos, algunos de muy difícil solución, pero otros que pueden remediarse en el proceso de aprobación del Congreso

Como cada año, el Congreso está en vías de analizar, para su eventual aprobación, el proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal 2020 que el gobierno le presentó hace unas semanas. Este proceso es muy relevante, ya que el presupuesto de ingresos y egresos del Estado es una herramienta clave de gobierno, pues constituye un resumen explícito de la política fiscal y refleja en gran medida sus intenciones frente a los problemas económicos del país. Para el nuevo gobierno que toma posesión en enero, contar con un presupuesto debidamente aprobado que guíe su accionar financiero es de crucial importancia y, para ello, es esencial que el Congreso tome en consideración una serie de aspectos que debe sopesar cuidadosamente.

Una de las debilidades, no de este proyecto, sino de casi todos los presupuestos de los últimos años es que, debido a las asignaciones fijas (a las municipalidades, al deporte, a la universidad, etcétera) a las que obligan la Constitución y otras leyes, el presupuesto se ha vuelto extremadamente rígido: existe apenas una flexibilidad para implementar políticas públicas e inversión por parte del ejecutivo de solo un 15.6% del total del gasto, lo que implica que el 84.4% de los egresos ya se encuentra irremediablemente comprometido. A eso se debe en gran medida que la prioridad en el gasto público ha sido el rubro de funcionamiento, en detrimento de la inversión, lo que se ha convertido en un problema estructural: hace diez años el 28% del gasto se destinaban a obra pública; hoy, solo 17% del mismo se dedica a tal fin.

Además de las rigideces derivadas de mandatos constitucionales o legales, también destacan las relacionadas con la planilla de los servidores públicos: para 2020, el porcentaje del presupuesto que se destinaría a salarios sigue aumentando y ascendería a un 39% del total, sin que se pueda evaluar la calidad de dicho gasto. Esto clama porque se cumpla a cabalidad lo establecido en el Decreto 29-2016, que obliga a todas las entidades del sector público a publicar información de los empleados públicos, y porque se cuente, cuanto antes, con un inventario completo (y actualizado en tiempo real) de todos los trabajadores del Estado.

Tal vez algo de la ineficiencia que dichas rigideces acarrean, podría reducirse si se prestara más atención al destino y fiscalización del gasto de los gobiernos locales (municipalidades y consejos de desarrollo) que, por desgracia, no suele estar alineado con las políticas públicas del Estado. Es necesario también evaluar la práctica de destinar recursos públicos a ONGs para que presten servicios que –estrictamente hablando- le corresponde prestar al gobierno y, de juzgarse necesaria la prestación de tales servicios por entes ajenos al Estado, debe evaluarse la conveniencia de que estos se adquieran en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado.

Estas debilidades estructurales del presupuesto son imposibles de resolver en un solo ejercicio de presupuestación anual, pero eso no implica que deba evadirse ni postergarse la discusión de esta problemática y sus posibles soluciones. Existen, sin embargo, otras debilidades del presupuesto que sí pueden ser solucionadas por el Congreso durante el proceso de aprobación que ahora lo ocupa. A algunas de estas nos referiremos la próxima semana.