El Directorio de la SAT

Ahora que, atendiendo al llamado de la modernidad, se le estará dando a la SAT la posibilidad de acceder a la información bancaria de los contribuyentes, sería un error garrafal quitarle la poca autonomía funcional que dicha entidad aún posee, dejándola a cargo de un Directorio totalmente alineado con el presidente de turno.

La Superintendencia de Administración Tributaria –SAT- se creó en 1998 como una entidad descentralizada con autonomía funcional, económica, financiera, técnica y administrativa. Una de las principales razones de su creación fue la necesidad de contar con una agencia estatal que fuera independiente de las presiones políticas y sectoriales que habían tomado por asalto la antigua Dirección General de Rentas Internas del Ministerio de Finanzas, entidad donde se enquistaron mafias nefastas (como la tristemente famosa Red Moreno) dedicadas a defraudar al fisco y robar el dinero de los contribuyentes.

Por desgracia, en la medida en que la SAT fue perdiendo paulatinamente la independencia con que había sido originalmente concebida, las mafias (como la de La Línea, dirigida desde la propia presidencia de la República) retornaron a la administración tributaria. Y resulta que ahora quieren olvidarse esas lecciones del pasado ya que, mediante una reforma legal, se pretende despojar al Directorio de la SAT de la escasa autonomía de la que aún goza.

En efecto, mediante la iniciativa número 5056, firmada por un grupo de diputados y presentada públicamente la semana pasada en un acto presidido por representantes de la bancada de la UNE, del Ministerio de Finanzas Públicas y del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales –ICEFI-, se plantean reformas a la Ley Orgánica de la SAT que implicarían un grave retroceso para la independencia funcional y técnica de la entidad, ya que se busca modificar la integración de su Directorio para dejarlo sin miembros independientes y, con ello, prácticamente sin contrapesos ante los designios del Ejecutivo.

Con ello se estaría caminando en sentido contrario a la buena práctica, de larga data en el ordenamiento jurídico guatemalteco, de fortalecer la institucionalidad pública mediante la creación de agencias descentralizadas a cargo de actividades estatales especializadas –como, por ejemplo, el seguro social, la banca central o la universidad estatal-. Ello, además, se alejaría de buenas prácticas que se observan en las autoridades tributarias de países como Australia o México, donde el comité directivo incluye miembros independientes de la autoridad política.

Cabe señalar que el resto de las reformas incluidas en la iniciativa mencionada –incluyendo la de regular el acceso de la SAT a la información bancaria de los contribuyentes- parecen ir en la dirección correcta, lo cual evidencia aún más lo erróneo que resulta pretender menoscabar la autonomía del Directorio de la entidad. Por lo tanto, es de crucial importancia que la Comisión de Finanzas del Congreso enmiende el rumbo de la iniciativa y dictamine para que el Directorio de la SAT preserve un adecuado grado de independencia respecto de los poderes políticos y sectoriales.

Poca Solidaridad, Poca Responsabilidad

Las pensiones de los jubilados estatales son, ciertamente, bajas. Pero pretender subirlas por arte de magia (sin análisis técnico, sin considerar la situación de las finanzas estatales, sin tener idea de cómo funcionan los sistemas de pensiones) puede ser catastrófico.  Y eso fue justamente lo que recién hicieron el Congreso y los dirigentes sindicales del magisterio.

La semana pasada la dirigencia magisterial y el Congreso de la República le asestaron un golpe artero a la ciudadanía contribuyente, con una decisión que puede descalabrar las endebles finanzas del Estado. Sin oponer resistencia, sin dar explicaciones, sin discusión técnica alguna, sin intercambio de argumentos, el Congreso cedió a la exigencia magisterial de eximir a los empleados públicos de su responsabilidad de financiar parcialmente el aumento de las pensiones que el legislativo había aprobado semanas atrás.

Ambos –magisterio y Congreso- juegan con fuego. No le basta a los dirigentes magisteriales con dejar sin clases a sus alumnos durante dos días de manifestaciones, ni con haber negociado un pacto colectivo ilegítimo que lesiona los intereses del Estado, ni con la insatisfacción de muchos padres de familia con la calidad de la enseñanza pública; ahora exhiben una falta total de solidaridad para con los guatemaltecos menos favorecidos, al obligar al gobierno a desviar recursos (que podrían dirigirse a combatir la desnutrición o la crisis hospitalaria) hacia el pago de las pensiones de los empleados públicos.

Y no le basta al Congreso con los escándalos en los que han incurrido varios diputados, ni con el engaño a la sociedad civil con la aprobación espuria de cambios a la Ley Electoral que no reforma sino que consolida el nefasto sistema político vigente, ni con el chantaje –consagrado en ley- para mantener bajo interrogatorio a los funcionarios públicos bajo pena de cárcel si no acuden al Congreso; ahora llevan su irresponsabilidad al extremo de comprometer la sanidad de las finanzas públicas (y con ella la estabilidad macroeconómica) al cargarle a los ingresos ordinarios del gobierno el costo de la decisión legislativa de aumentar (sin análisis técnicos de respaldo) las pensiones de los empleados públicos.

El costo fiscal de esta ligereza legislativa será de casi Q500 millones este año, y después superará los Q800 millones anuales. Cualquiera sabe que los programas de pensiones, para ser sostenibles, deben ser financiados con los aportes tanto de los empleados como de los empleadores y mantener los montos de sus prestaciones en niveles compatibles con sus flujos de ingresos. De lo contrario, esos programas quiebran, tal como ha sucedido con el de Clases Pasivas del Estado, que ya en el presupuesto de 2016 presentaba un déficit de más de Q2,700 millones.

Estas cifras lloran –literalmente- sangre cuando, por ejemplo, la escasez de recursos tiene al sistema de salud pública en una situación paupérrima. Y todo por la inclinación populista de los legisladores y la ingenua ilusión de los burócratas que, sin análisis previo ni posterior, pensaron que aumentar las pensiones de los jubilados podía lograrse sin que a nadie le costara un centavo.

La Clave es Priorizar

Hay tanto por hacer, y las demandas ciudadanas son tan amplias, que resulta imprescindible priorizar las políticas gubernamentales. Lo mejor sería priorizar la reforma política-institucional y la focalización del gasto público.

Se acabó la Semana Santa (tradicional parteaguas en el año político guatemalteco); las élites del país deberían aprovechar la ocasión para impulsar los cambios profundos que la ciudadanía está reclamando desde hace casi un año. Para hacerlo es esencial priorizar las acciones a emprender.

Lo primero es reconocer que el obstáculo más inmediato a vencer es el propio sistema político, principal fuente de la corrupción, la ineficiencia y el deterioro institucional que nos aquejan. Por eso, las prioridades de gobierno deben incluir un componente de comunicación que envíe señales precisas a la ciudadanía, de manera que esta perciba que sus demandas de cambio institucional están siendo atendidas.

Para ello conviene centrar los esfuerzos en, al menos, cuatro áreas clave. Una es la reforma del servicio civil, pero en un esfuerzo liderado por la nueva política, no por los políticos tradicionales que solo buscan hacer cambios cosméticos que no transformen el ineficiente sistema actual. Esta reforma debe empezar por hacer un inventario de todas las plazas del Estado y por el control electrónico de todos los pagos de planilla.

Segundo, una política de transparencia total y lucha frontal contra la corrupción que incorpore medidas de impacto, tales como la reforma aduanera o la apertura de un observatorio anti-corrupción donde la ciudadanía, con el apoyo de la comunidad internacional, pueda denunciar y ver reflejadas sus demandas. Tercero, una real y profunda reforma de la Ley Electoral que incluya los temas clave que fueron ignorados en las reformas que actualmente discute el Congreso: otorgarle un verdadero rol supremo al TSE, el voto secreto en las asambleas partidarias, el rediseño de los distritos electorales y la posibilidad de elegir a los diputados en listados abiertos. Cuarto, aprovechar el clima de indignación ciudadana para mantener la presión de la opinión pública –y exigir la rendición de cuentas- sobre el centro visible del sistema vigente: el Congreso de la República.

Simultáneamente,  la coyuntura obliga a atender la problemática fiscal. Los recursos financieros son escasos; ello demanda un esfuerzo serio (y visible) de austeridad y focalización del gasto en áreas clave como nutrición, salud, educación primaria, infraestructura vial y seguridad ciudadana,  especialmente si ya cuentan con programas específicos. Esto implica necesariamente la decisión de restarle prioridad (y recursos) a programas que no son eficaces (como los de fertilizantes, bolsas, o fondo de vivienda). Ello requiere de valentía política, pero puede dar réditos importantes si se comunica adecuadamente.

Solo una vez puestas en marcha estas medidas, se estará en posibilidades de proponer reformas que permitan aumentar la recaudación fiscal y expandir los programas de gobierno a otras áreas.

La Devaluación que No Llega

Sabemos dos cosas. La primera es que el quetzal se va a depreciar (devaluar) en algún momento, porque el país tiene un déficit externo estructural y porque las tasas de interés en el exterior van a aumentar La segunda es que ese momento no va a ocurrir en el corto plazo.

Las fluctuaciones del tipo de cambio (quetzales por dólar) suelen ser un tema favorito de las secciones económicas en la noticias y son siempre un tema de discusión, y hasta de polémica, en función de los intereses de los distintos grupos (importadores, exportadores, consumidores, tecnócratas o políticos) involucrados.

Recientemente se levantó la idea de que el gobierno debería propiciar una depreciación de la moneda como una manera fomentar la actividad exportadora, largamente afectada por la caída de los precios en los mercados internacionales. Después de todo, países como México, Perú o Colombia, con sistemas cambiarios similares al nuestro, han registrado en meses recientes depreciaciones fuertes y aceleradas en sus monedas.

Pero resulta que los factores que han generado esas depreciaciones no están ni cerca de ocurrir en Guatemala. No hay que olvidar que el tipo de cambio es simplemente el precio de una moneda con relación a otra y, como cualquier precio, está determinado por la oferta y la demanda: a mayor abundancia de dólares, menor será el precio (tipo de cambio) de la moneda nacional, y viceversa. Mientras que en los países mencionados ha habido una escasez de dólares en los últimos años, en nuestro país ha habido una gran abundancia.

Tal abundancia de dólares en Guatemala se da por diversos factores. Si bien el precio medio de las exportaciones tuvo una caída, el de las importaciones se ha reducido aún más, lo cual provocó en que la balanza comercial del país se redujera el año pasado en más de US$500 millones, lo que implica una menor demanda de divisas para pagar al exterior. A esto se suma un extraordinario flujo de remesas familiares que en 2015 superó los US$6 mil millones. Además continuaron ingresando al país capitales financieros en forma de préstamos (al gobierno y al sector privado) y de inversión directa.

Esa plétora de divisas provocó que el Banco de Guatemala, para evitar una apreciación desordenada del quetzal, comprara a los bancos más de US$375 millones el año anterior, incrementando así sus Reservas Monetarias Internacionales hasta alcanzar casi US$8 millardos, cantidad que hace que los agentes económicos sientan que una devaluación es poco probable en el corto plazo y actúen en consecuencia.

Ciertamente la depreciación del quetzal va a ocurrir en algún momento, cuando los precios internacionales se estabilicen y vuelvan a provocar un incremento en el déficit comercial del país, y cuando el previsible incremento en las tasas de interés externas provoquen que los capitales financieros dejen de acudir hacia el país. Pero eso no va a ocurrir pronto, pues los factores de abundancia de dólares van a persistir este año. De momento, quienes anhelan una depreciación del quetzal deberán armarse de paciencia.

Centroamérica: Desencanto con la Política

Los centroamericanos están desencantados de la política, y se manifiestan muy pesimistas respecto del rumbo y el futuro de nuestros países.  Los líderes sociales tienen ante sí un desafío enorme.

Los países del Istmo son diversos y, a la vez, similares. Todos con importantes diferencias en su desempeño económico y social, pero también con una historia común y una evolución que se refleja en el similar sentir de sus ciudadanos. Así lo muestran diversas encuestas de opinión pública (como las que periódicamente realiza la compañía CID-Gallup en los seis países de la Región), que arrojan resultados ilustrativos del estado de ánimo y de las perspectivas de los centroamericanos respecto de sus gobiernos y del rumbo de sus países.

En Panamá –con todo y su buen desempeño económico en los últimos años- la ciudadanía expresa malestar por la corrupción gubernamental (caso Martinelli), el desempleo, el alto costo de la vida y (sorprendentemente) la inseguridad.  En Costa Rica la encuesta revela preocupaciones ciudadanas centradas en el desempleo, el mal gobierno, la deficiente infraestructura y la creciente inseguridad.

En Guatemala las preocupaciones se centraron sobre el desempleo, la delincuencia, el costo de vida y, crecientemente, la enorme corrupción (caso Pérez-Baldetti). En El Salvador, de manera similar, la encuesta identifica a la violencia, el desempleo y el alto costo de la vida como sus problemas centrales. En Honduras fueron la violencia, el costo de vida y la corrupción los problemas más sentidos; mientras que en Nicaragua lo fueron el desempleo, el tráfico de drogas y el alto costo de la vida (Nicaragua fue el único país donde la corrupción no fue identificada como un problema del país).

Pero lo que más llama la atención es que, sin excepción, todos los países de la Región mostraron a una ciudadanía explícitamente desencantada de la política, hastiada de la ineficiencia gubernamental, y extremadamente pesimista respecto del rumbo que llevan nuestros países. Resulta evidente que los sistemas y el liderazgo político en Centroamérica le han fallado a la población.

La solución pasa por reformar profundamente los sistemas políticos y por fortalecer las instituciones que procuran el imperio de la ley. Los ejemplos están ya a la vista: el Ministerio Público en Guatemala, la Sala Constitucional en El Salvador, o las cortes de justicia en Panamá. Quizá un enfoque regional, que incluyera una estrecha colaboración en materia de diagnósticos y procedimientos, así como un permanente intercambio de experiencias y de información entre estas entidades podría darles un empuje adicional en sus esfuerzos por construir unas repúblicas funcionales.

Pero para que tal esfuerzo dé resultados, es esencial que los líderes de cada país dejen de ahogarse en el pequeño vaso de agua de sus problemas y levanten la mirada a la Región, agobiada por una colección de problemas comunes cuyas soluciones, con un poco de imaginación y voluntad, pueden ser también comunes.

Ley Electoral: Reforma Superficial

Las reformas a la Ley Electoral que se están discutiendo en el Congreso no tocan el fondo del corrompido y disfuncional sistema de partidos políticos que tiene secuestrada a nuestra endeble democracia. Su aprobación solo va a ser un placebo para las demandas de cambio que exige la ciudadanía.

Uno de los principales obstáculos al desarrollo del país es el sistema político, centro generador de corrupción, de mal gobierno y de ineficiencia institucional. De ahí el clamor ciudadano y la coincidencia de las élites en cuanto a la necesidad y urgencia de reformar profundamente dicho sistema, pese a la natural resistencia de los partidos y de las autoridades políticas y electorales.

No se trata de hacer cambios sólo porque sí, o solo para complacer a las multitudes. Se trata de hacer cambios serios, integrales y profundos al sistema electoral y de partidos políticos. En ese sentido, las reformas de la iniciativa 4974 que el Congreso acordó apresuradamente a finales del año pasado (y sobre las que la Corte de Constitucionalidad recién emitió opinión) resultan ser una gran decepción por superficiales, parciales y artesanales.

Vele reconocer que dichas reformas son resultado de una serie de esfuerzos del liderazgo político y de instancias de la sociedad civil por encontrar soluciones viables a los problemas estructurales del sistema. Pero esos esfuerzos se dieron antes de los eventos desencadenados en abril de 2015 y no toman en cuenta las lecciones aprendidas de la dinámica social y del proceso electoral que se derivaron de tales eventos y que claman por otro tipo de reformas, más atrevidas, profundas e integrales.

Si bien las actuales reformas incluyen innovaciones interesantes (como la obligatoriedad de revisar el marco legal después de cada proceso electoral, o la de convertir en vinculante el voto nulo mayoritario), también incluyen crasos errores. Por ejemplo, al fijar el número máximo total de diputados (eso está bien) se incluye la aberración de dejar fijo el número de diputados por distrito electoral, como si la demografía no fuese cambiante, contraviniendo flagrantemente el principio constitucional de representatividad en relación a la cantidad de habitantes por distrito. Otro ejemplo: cargar un costo oneroso al fisco para financiar –sin topes razonables - la propaganda electoral de los partidos políticos.

Pero lo peor es lo que no se incluyó en las reformas: el real fortalecimiento del Tribunal Supremo Electoral (en su gobernanza y en su calidad de tribunal supremo), la democratización de los partidos políticos (ni siquiera se discutió la posibilidad –inadmisible para los partidos con dueño- del voto secreto en las asambleas partidarias), o la representatividad del elector (mediante, por ejemplo, listados semi-abiertos para elegir directamente a su diputado).

Sin estas reformas profundas, el sistema político seguirá siendo el principal obstáculo al desarrollo del país, y las reformas que actualmente se discuten en el Congreso no serán más que un parche superficial y una oportunidad perdida; una bocanada de oxígeno para la vieja política. 

La SAT y Sus Dos Cabezas

El fracaso de la SAT radica, fundamentalmente, en que fue cooptada por mafias y fuerzas oscuras en contubernio con políticos corruptos. La solución del problema pasa por darle más autonomía, no por quitarle la poca que ya tiene.

Una de las principales causas del continuo deterioro de la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT- radica en que su estructura organizacional es disfuncional y con una autoridad bicéfala. Por un lado está el Directorio, integrado supuestamente por expertos dedicados a tiempo completo y presidido por el Ministro de Finanzas Públicas y, por el otro, el Superintendente como autoridad administrativa cuyo nombramiento y remoción está en manos del Presidente de la República.

En este arreglo el Superintendente no responde al Directorio y este, a su vez, se acomoda a una parálisis de decisiones ante el poder político de su supuesto subalterno. Casos de corrupción flagrante, como el de La Línea, evidencian lo perverso que puede resultar la coexistencia de un Directorio inoperante –y que no rinde cuentas a nadie- y un Superintendente capturado por intereses políticos o mafiosos.

Para superar este problema se han propuesto diversas soluciones. La más radical es la de suprimir la SAT y regresar al esquema de la antigua Dirección General de Rentas Internas dentro del Ministerio de Finanzas. Esta solución sería un grave retroceso pues se retornaría a una oficina opaca y centralizada para la recaudación de impuestos, con grave riesgo de ser capturada por grupos criminales, como efectivamente ocurrió en dicha Dirección en los años 70 y 80 del siglo pasado.

Una segunda solución que se escucha es la de preservar una SAT descentralizada, pero eliminando el Directorio, de manera que la cabeza única sea el Superintendente. Esta solución, en la práctica, es aún peor que la anterior pues un Superintendente (nombrado por el Presidente de la República) que no esté sujeto a la supervisión de un cuerpo colegiado, se convertiría en una figura más poderosa que el propio Ministro de Finanzas, con un desmedido poder de acceso y coerción sobre los contribuyentes. Y ese poder sería muy vulnerable a ser capturado por intereses políticos o sectoriales que pondrían en grave peligro la neutralidad técnica que deben tener las actuaciones de la SAT.

La solución más correcta es que el Directorio, como verdadera autoridad máxima, sea quien nombre al Superintendente y a los Intendentes. Así se recobraría la idea original tras la creación de la SAT como una entidad descentralizada y especializada, organizada bajo un adecuado sistema de pesos y contrapesos internos basado en las mejores prácticas de gobierno corporativo, donde el Directorio sería el responsable de la dirección estratégica y de exigirle un desempeño adecuado al Superintendente quien, a su vez, sería el responsable de la administración del día a día de la entidad. Así, el Ministro de Finanzas, como presidente del Directorio, recobraría el rol, que nunca debió perder, de dirigir de manera integral las finanzas del Estado.