Una Agenda Legislativa para Fortalecer la Economía

Se trata de un conjunto de leyes viables, que no deberían generar mayor polémica política

El Congreso de la República está en su segundo periodo ordinario de sesiones de este año, apenas desperezándose después de la resaca post electoral. Su agenda de trabajo no avanza, ni para adelante ni para atrás, entrampada por una serie de interpelaciones (dos al ministro de Comunicaciones y dos al ministro de Salud Pública) y por la escasa disposición de los diputados a mantener el quórum mínimo en el hemiciclo. Todo parece indicar que, en ese ambiente, solamente la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de las salas de apelaciones, por un lado, y la aprobación del Presupuesto General de la Nación para 2020, por el otro, podrían concitar el interés de los parlamentarios para reunirse, discutir y aprobar los respectivos decretos.

Es hasta cierto punto normal que exista un desgano legislativo cuando faltan pocos meses para que concluya la actual legislatura, máxime si se toma en cuenta que dos terceras partes de los actuales diputados dejarán el cargo en enero próximo. Sin embargo, quizá exista una ventana de oportunidad para que el Congreso aproveche la distensión de estos meses para impulsar una agenda legislativa que –libre de temas ideológicos o controversiales- sea políticamente viable: una agenda para el fortalecimiento económico. El propio Fondo Monetario Internacional, en su más reciente informe sobre el país, hizo hincapié en que, para crear un ambiente más favorable para las inversiones y para las exportaciones (ambas deprimidas en los últimos años) las autoridades deben enfocarse en mejorar las enormes debilidades del marco regulatorio e institucional, para lo cual un buen primer paso sería aprobar una serie de reformas que, hasta ahora, están estancadas en el Legislativo.

Entre ellas, la iniciativa de ley para regular las insolvencias, que propone la adopción de mejores prácticas internacionales sobre la materia, podría dar certeza jurídica a los procesos y favorecer los flujos de crédito. Otra iniciativa, la de estabilidad jurídica para las inversiones, reduciría la incertidumbre respecto de las políticas de gobierno y haría más atractivo el país para nuevos inversionistas. La iniciativa de ley para la infraestructura vial, por su parte, catalizaría la inversión privada, mejorando la conectividad y competitividad del mercado interno. Por su parte, la iniciativa que reforma la Ley Orgánica del INE, de ser aprobada, podría contribuir a mejorar la calidad de la información estadística necesaria para una efectiva toma de decisiones económicas. Y, por último, la iniciativa de ley que crea la agencia gubernamental para la promoción de inversiones y exportaciones, podría atraer inversionistas extranjeros y facilitar el acceso a mercados nuevos para los productos nacionales.

Se trata de un conjunto de leyes viables, que no deberían generar mayor polémica política (no estamos hablando de otras que, aunque deseables –como la ley que regularía las consultas comunitarias en el marco del Convenio 169 de la OIT-, son políticamente complejas). Su pronta discusión y eventual aprobación puede representar una de las últimas oportunidades para que la actual legislatura logre lavar cara y dejar un legado perdurable que se manifieste en una mejora de las condiciones de vida de la población.

El Retraso del Censo

Las leyes ordenan ciertas acciones o medidas específicas, pero nadie las cumple ni las hace cumplir

La semana anterior anunciaron las autoridades que, finalmente, pronto se publicarán los resultados del XII Censo Nacional de Población y VII Censo Nacional de Vivienda, un largo año después de concluido el trabajo de campo (etapa censal). Pero este retraso –justificado con el argumento oficial de que no convenía publicar cifras de población en medio del proceso electoral, para no correr el riesgo de politizar el censo- no es lo más preocupante. Lo verdaderamente grave es que el último censo, anterior a este, data de 2002 (hace dieciocho años), cuando la propia Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadísticas dispone explícitamente (en su artículo 28) que los censos de población y de vivienda deben realizarse, como mínimo, cada diez años. Desde 1940 que no se tenía tal nivel de retraso en la realización de un censo.

La referida (e incumplida) disposición legal de censar la población cada diez años no es una ocurrencia de los legisladores, sino que es una buena práctica que ha sido ampliamente recomendada e impulsada a nivel internacional. En efecto, tomando en cuenta el carácter crucial que la información demográfica tiene para la efectividad de las políticas públicas, la ONU indica que los censos deben levantarse a intervalos regulares, a fin de disponer de información comparable en una secuencia fija, recomendando que se levante un censo nacional por lo menos cada diez años, aunque en algunos casos señala que es necesario levantar censos con más frecuencia, por la rapidez con que se producen cambios importantes en la población y en las condiciones habitacionales.

Este incumplimiento de plazos del censo pone de manifiesto, una vez más, uno de los problemas recurrentes en la gestión gubernamental en Guatemala: las leyes ordenan ciertas acciones o medidas específicas, pero nadie las cumple ni las hace cumplir (los ejemplos de disposiciones legales que se incumplen son abundantes en la Ley Orgánica del Presupuesto, la ley de compras, la de los consejos de desarrollo, etcétera). En el caso del censo, es al propio INE a quien más le compete y conviene velar porque su ley se cumpla, aunque puede ser que su debilidad institucional dé una excusa a sus autoridades para aducir que no tienen el presupuesto ni gozan del apoyo gubernamental necesarios para cumplir con su mandato. Sin embargo, el INE –que hasta ahora se ha librado de ser acusado por incumplimiento de deberes- podría al menos emitir un reglamento específico para la realización de censos, en el que se establezcan todos los pasos preparatorios para que cada diez años se haga uno y para que se le insista al Ejecutivo que presupueste los recursos financieros correspondientes.

También el Congreso de la República tiene mucho que hacer en este campo, en cumplimiento de su obligación de fiscalizar al gobierno y de velar porque las leyes emitidas por ese organismo tengan el debido cumplimiento. El Congreso debería haber citado –hace más de un lustro- a las autoridades del INE para exigirles cumplir con los plazos del censo. Además, el Congreso tiene en sus manos al menos un buen proyecto de reforma legal para fortalecer las capacidades del INE y debería darle la necesaria consideración. Las estadísticas demográficas y habitacionales son demasiado importantes como para que nadie en el Estado les ponga la atención que se merecen.

SIN INSTITUCIONES NO HAY PROGRESO

La debilidad institucional disminuye la productividad del país

¿Qué impide que en Guatemala surjan más empresas nuevas, crezcan más las que ya existen y se generen más oportunidades de trabajo? Cuando se les pregunta a los empresarios chapines cuáles son los factores más problemáticos para hacer negocios, las culpas no recaen en factores macroeconómicos (como podrían ser tasas de interés elevadas, poco acceso al crédito, alta inflación, impuestos altos o inestabilidad cambiaria), sino que en una serie de factores (criminalidad, corrupción, ausencia de políticas públicas, baja calidad de los servicios gubernamentales) que revelan una enorme debilidad de las instituciones del Estado y que han sido el principal obstáculo para hacer negocios en el país durante las últimas dos décadas.

La debilidad e incapacidad de las instituciones deriva en una gobernanza endeble y disfuncional que socava las posibilidades de desarrollo económico. La pobre gobernanza conlleva una inadecuada provisión de servicios públicos básicos, tanto en materia de salud y educación –base del capital humano que el país requiere-, como de seguridad, justicia e infraestructura -indispensables para un eficiente intercambio de bienes y servicios-. Lo anterior, aunado a una elevada precepción de corrupción, le resta al gobierno la credibilidad necesaria para recaudar los recursos tributarios que, a su vez, se requieren para financiar los referidos servicios públicos que la economía reclama para funcionar bien.

En segundo lugar, la debilidad institucional disminuye la productividad del país pues hace que las empresas sean menos eficientes y tengan menos incentivos para crecer e innovar. Además, la débil gobernanza provoca que la infraestructura física sea insuficiente e ineficiente, lo que limita la productividad de las empresas. Y, encima de eso, el hecho de que las instituciones estatales sean ineficientes conlleva un incremento en el costo de hacer negocios y hace que la obtención de retornos sobre cualquier inversión sea muy incierta, lo cual desincentiva a los inversionistas nacionales y extranjeros.

Las calificadoras internacionales de riesgo-país también coinciden en que la debilidad institucional es el principal factor de riesgo de Guatemala y que la fragilidad de la gobernanza está más acentuada en las áreas del imperio de la ley y de la efectividad del gobierno, cuyos indicadores no han mejorado en los últimos diez años. No resulta sorprendente, entonces, que la formación de capital fijo (inversión en infraestructura y maquinaria) esté estancada desde hace muchos años en cifras que no logran exceder del 15 por ciento del PIB, porcentaje significativamente más bajo no solo que el promedio mundial y el latinoamericano, sino más bajo también que el de todos nuestros vecinos centroamericanos.

Es menester, pues, que el nuevo gobierno y el nuevo Congreso que tomarán posesión en enero cobren conciencia de que el fortalecimiento institucional -a través de una reforma del Estado: servicio civil, sector justicia, control del gasto público, sistema político, etcétera- es una prioridad no solo por razones políticas sino, principalmente, por razones económicas. Sin instituciones sólidas y eficientes, y sin una buena gobernanza, será imposible que haya crecimiento económico, generación de empleos y prosperidad social.

La Hora de los Estadistas

La hora de los candidatos ya pasó. El largo periodo de transición –de aquí hasta enero– se presenta propicio para que las autoridades electas asuman el liderazgo.

Terminó la campaña política; al tiempo que escribo esta columna, aún no han cerrado las urnas, pero pronto sabremos quién dirigirá los destinos del país a partir de enero próximo. Durante la campaña, la inercia electorera -y la mayoría de periodistas- obliga a los candidatos a ofrecer soluciones a todos los problemas habidos y por haber. Uno de los principales desafíos del candidato ganador será salirse de esa dinámica de tratar de complacer a todo el mundo -persiguiendo más objetivos de los que es posible cumplir, ofreciendo más programas de los que es posible ejecutar- y tener la valentía de priorizar sus políticas de gobierno.

El fragor de la batalla electoral y el caldeado clima de polarización que vive Guatemala desde hace demasiados meses crean un entorno confuso en el que es muy fácil perderse entre las descalificaciones mutuas y los detalles de la coyuntura, lo que provoca una especie de inconciencia colectiva respecto de los grandes problemas que aquejan al país y que están allí, cual gigantes invisibles, sin que nadie haga algo para enfrentarlos. La vergonzosa desnutrición infantil, el creciente crimen organizado y la falta de oportunidades económicas (origen de la emigración masiva) son esos grandes problemas cuya solución debería priorizarse. El factor común de estos graves problemas se encuentra en la ausencia del Estado y en la debilidad de sus instituciones, en torno a lo cual debería construirse y consensuarse una agenda mínima de nación.

La hora de los candidatos ya pasó. El largo periodo de transición -de aquí hasta enero- se presenta propicio para que las autoridades electas asuman el liderazgo, con visión de estadistas, para generar conciencia y producir consensos. Conciencia respecto a los grandes enemigos en común (desnutrición, crimen organizado, falta de oportunidades) y consensos en torno a una agenda mínima priorizada. Para lograrlo, el primer paso debe ser un llamado a la unidad nacional para enfrentar esos desafíos, pues si no se desactiva el clima de polarización, el nuevo gobierno tendrá muy poco margen de maniobra.

Un segundo paso es reconocer que el aparato estatal ya no da la talla para solucionar los graves problemas arriba indicados. La agenda mínima priorizada debe empezar por plantear una reforma básica a las principales instituciones estatales: el sector justicia, el servicio civil, el control y eficacia del gasto público, y el propio sistema electoral y de partidos políticos. No hace falta pensarlo demasiado; no hay “plan de gobierno perfecto”, pues nadie sabe qué rutas, obstáculos y oportunidades surgirán en el camino. Lo importante es identificar bien las prioridades del gobierno y plantear con claridad los resultados que se desean alcanzar.

Y tercero, el gobierno entrante necesita reconocer que fue electo con un escaso entusiasmo popular y que, por ello, debe esforzarse en generar un diálogo ordenado, en torno a los principales problemas ya apuntados y que le dé el necesario respaldo ciudadano a la agenda de Estado que se priorice para resolverlos. Generar conciencia y consensos, ese es el reto. Y es importante empezar a enfrentarlo desde ya o, de lo contrario, el país perderá otros cuatro años sin lograr encarrilarse hacia el desarrollo y el bienestar.

Réquiem por la Minería

El sector minero colapsó a un ritmo negativo de 16 por ciento anual entre 2016 y 2019, volviéndose irrelevante en materia de exportaciones y de recaudación fiscal

La minería en Guatemala llegó a ser el sector económico más dinámico (junto con el sector financiero) en la década de 2006 a 2015, con una tasa de crecimiento superior al 9 por ciento anual, en promedio. Las exportaciones de metales llegaron a representar más del 6 por ciento del total de las exportaciones del país, casi tanto como las de café o las de banano. Y las empresas mineras se constituyeron en los más importantes contribuyentes fiscales.

Todo eso cambió a partir de 2015. La caída de los precios internacionales de los metales preciosos le asestó un fuerte golpe al sector, pero más fuerte fue el golpe por el cierre de las grandes minas en el país. La mina de oro Marlin (de la empresa canadiense Goldcorp) inició ese año su proceso de cierre, que culminó en 2017. Este último año, la actividad de la mina de plata El Escobal (de la también canadiense Tahoe Resources) fue obligada por la Corte de Constitucionalidad -CC-a suspender operaciones debido a que las autoridades incumplieron el requisito de consultar a las comunidades indígenas conforme lo establece el Convenio 169 de la OIT. Antes, en 2016, la CC había suspendido las labores de la mina de oro Tambor (de la estadounidense KPA).

El sector minero colapsó a un ritmo negativo de 16 por ciento anual entre 2016 y 2019, volviéndose irrelevante en materia de exportaciones y de recaudación fiscal. El tiro de gracia al sector se lo dio el mes pasado una nueva sentencia de la CC suspendiendo las operaciones de la mina de níquel Fénix (del suizo Grupo Solway) por las mismas razones: incumplimiento de los requisitos de consulta a las comunidades indígenas. Las sentencias de la CC suspendiendo la actividad minera tienen un motivo en común: la inexistencia de un marco legal e institucional que regule y conduzca apropiadamente las consultas comunitarias que exige el Convenio 169.

La experiencia en Sudamérica contrasta con la nuestra. Aunque no exenta de conflictividad (especialmente ambiental) la actividad minera aporta más del 10 por ciento del PIB en Chile, Perú, Paraguay y Ecuador, y más del 5 por ciento en Bolivia, Uruguay, México y Colombia, indistintamente de si en esos países gobierna la izquierda o la derecha. La diferencia con nosotros es que en esos países existe un marco regulatorio (en varios de ellos están legisladas las consultas comunitarias) e institucional que busca conciliar los intereses del país, los de las empresas mineras y los de las comunidades.

La desidia de nuestras autoridades y legisladores en cuanto a proveer un marco legal e institucional para la minería ha provocado tal desorden e incertidumbre que pone en serias dudas el futuro del sector. La minería es un negocio de largo plazo: la exploración toma diez años, el desarrollo del proyecto otros cinco y la construcción otros tantos. La falta de autoridad y de regulación impide a las empresas decentes realizar razonablemente un esfuerzo de tal magnitud, lo que deja la puerta abierta a las empresas con menores estándares técnicos, ambientales, laborales y sociales. Si no se hacen las reformas del caso, serán estas empresas de quinta categoría las que se harán cargo de la minería en el país, en perjuicio del Estado, el medio ambiente y las comunidades.

Remesas Bajo Amenaza

La caída de las remesas deprimiría el ingreso disponible y el consumo de los hogares

No es que Donald Trump la tenga contra Guatemala. El recurso del garrote y la zanahoria lo ha empleado desde el día uno de su mandato para coaccionar a otros países -amigos o enemigos, ricos o pobres por igual- a acceder a sus deseos. Las amenazas y medidas contra la migración de guatemaltecos han sido numerosas: la construcción de un muro; la cancelación del Estatus Temporal de Protección (TPS) y de la Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA); la suspensión de visas por lotería; la separación de menores de edad de sus padres; la ley que le obliga a informar a su Congreso sobre funcionarios del Triángulo del Norte involucrados en corrupción y narcotráfico; y, más recientemente, la amenaza de gravar las remesas, imponer aranceles y prohibir el ingreso de cualquier guatemalteco si no se firmaba el acuerdo para hacer de Guatemala un “tercer país seguro”.

Todas esas acciones representan un riesgo para nuestro país. Las remesas familiares que reciben los guatemaltecos equivalen al 12 por ciento del PIB y benefician a más de 1.5 millones de hogares, convirtiéndose en una fuente crucial de ingresos y el sustento del consumo privado, principal motor de nuestro crecimiento económico. Una caída abrupta del flujo de remesas acarrearía consecuencias muy negativas para la economía nacional. El año pasado, el Fondo Monetario Internacional –FMI- realizó un cálculo de los efectos que se derivarían de una caída pronunciada en el flujo de remesas hacia Guatemala, que ocurriría si el gobierno estadounidense tiene éxito en obstaculizar el envío de remesas, en aumentar el número de deportados y en impedir el ingreso de nuevos migrantes. Según el FMI el impacto sería sustancial, permanente y negativo sobre la producción y el bienestar.

La caída de las remesas deprimiría el ingreso disponible y el consumo de los hogares; la menor demanda doméstica haría que las empresas redujeran sus inversiones. Si, por ejemplo, las remesas disminuyen en una tercera parte, la producción nacional sería menor en un 1 por ciento en los primeros 5 años, y en un 2 por ciento en el largo plazo, mientras que el consumo doméstico caería en más de 8 por ciento. Con menos divisas disponibles, sería necesario reducir la factura de importaciones y aumentar los ingresos por exportaciones, lo cual implicaría una rápida e importante depreciación del quetzal (de un 12 por ciento, que lo llevaría a unos Q8.80 por dólar) que, a su vez, elevaría la inflación importada. Y la prima de riesgo-país se elevaría, ocasionando un aumento de las tasas de interés domésticas que encarecerían el costo del crédito.

Aunque este escenario calamitoso todavía es improbable, no es imposible y subraya la importancia para el país de mantener relaciones positivas con los Estados Unidos. El horizonte se vislumbra complicado, con la lluvia de recursos legales que –tanto en Guatemala como en Estados Unidos- caerá sobre el convenio de Tercer País Seguro y sobre las demás medidas anti migratorias. Las tensiones migratorias entre ambos países persistirán, por lo que nuestro gobierno (el saliente y el entrante) debería cuanto antes aprender a negociar con dignidad y no solo hacer lo que nos dicen que hagamos –bajo amenazas- sin lograr nada a cambio.

Reactivación Económica: ¿Para Cuándo?

Más lejana aún se ve la posibilidad de alcanzar tasas de crecimiento del 6 por ciento

Se avizoran nubarrones en el horizonte económico -decíamos hace un par de semanas- debido a una confluencia de factores. En el ámbito internacional, el debilitamiento en el comercio mundial y menores flujos de inversión transfronteriza; y, en el ámbito doméstico, los elevados niveles de incertidumbre política y una caída en la confianza de consumidores e inversionistas. Las previsiones oficiales indican que la producción nacional -medida por el PIB- crecerá apenas arriba del 3% este año, y no se espera sino más de lo mismo en 2020. Este parsimonioso crecimiento (que se ha repetido por cinco años) está por debajo del 4% al que, en promedio, solía crecer nuestra economía en el lustro anterior. Así, parece cada vez más lejana la posibilidad de alcanzar el anhelado crecimiento económico mayor al 6% que necesitamos para evitar continuar rezagándonos de la mayoría de economías en desarrollo que han crecido consistentemente a una mayor velocidad que Guatemala.

La respuesta ortodoxa de política económica para aumentar el crecimiento económico del mediocre 3% actual al histórico 4% sería aplicar medidas de aumento del gasto público (política fiscal) o de la oferta de dinero (política monetaria). En las actuales circunstancias del país, sin embargo, estas medidas no son fáciles de aplicar. Del lado fiscal, el gasto público está constreñido no solo por los modestos ingresos del gobierno (la recaudación de impuestos está cada vez más alejada de la meta), sino también por la extrema rigidez del presupuesto del Estado y, más aún, por la extrema incapacidad técnica e institucional que impide la implementación de proyectos -especialmente de infraestructura-.

Por el lado monetario, el Banco de Guatemala podría reducir su tasa líder de interés (para reducir el costo del crédito a las empresas y a los individuos) o inyectar quetzales a la economía adquiriendo parte de la sobreabundante oferta de dólares en el mercado (con lo que, al mismo tiempo, ayudaría al sector exportador -como lo hizo el año pasado- moviendo un tanto hacia arriba el tipo de cambio). Sin embargo, la poca penetración del sistema financiero en la economía real (el crédito bancario al sector privado representa menos del 38% del PIB, cuando ese porcentaje en Latinoamérica es del 49% y en Sudeste de Asia es del 150%) impide que las medidas monetarias se transmitan efectivamente a la economía real.

Más lejana aún se ve la posibilidad de alcanzar tasas de crecimiento del 6%, pues para ello no basta las medidas fiscales y monetarias, sino que se requiere de una profunda reforma del Estado y de sus instituciones que permita aumentar la productividad sistémica de la economía. En el corto plazo, el único factor que podría hacer variar este escenario lúgubre es un cambio en las expectativas de los agentes económicos. Esa inyección de optimismo (necesaria para el éxito tanto de las políticas de reactivación, como de la reforma institucional) solo puede venir del ámbito político. De allí la importancia de que las autoridades que resulten electas estén en capacidad, desde el mismo mes de agosto próximo, de transmitir un mensaje de tranquilidad, responsabilidad y certeza que la economía nacional pide a gritos.