La Libre Competencia

Ahora que el Congreso de la República está a punto de iniciar el análisis y discusión de una legislación de competencia, es importante que se tengan presentes ciertos principios esenciales en materia de regulación de la competencia

El libre mercado es, hasta hoy, el mecanismo más eficiente que haya conocido la humanidad para asignar los recursos económicos de la mejor manera posible. Y para que el libre mercado funcione es esencial que exista libre competencia entre las unidades productoras que componen el mercado. A través de la competencia se logra que la oferta de bienes y servicios se ordene según las necesidades de los consumidores, que los factores de producción se utilicen de manera óptima y que los ingresos se distribuyan entre los productores según su desempeño en el mercado.

La competencia también cumple dos importantes funciones políticas; por un lado, limita el poder del Estado frente a los particulares pues hace innecesaria (e inconveniente) la intervención del gobierno en las decisiones económicas; y, por otro,  controla el poder económico de los actores privados. Sin embargo, una economía de mercado no siempre está exenta de perturbaciones, tanto externas como inherentes al sistema, que afectan su funcionamiento. Es inevitable que en los mercados exista información limitada y asimétrica, entre otras fallas, que al menoscabar la competencia  redundan en ineficiencias y en una reducción del bienestar general.

Lo anterior justifica que existan regulaciones (leyes e instituciones) estatales para velar porque se proteja la libre competencia. Aunque las prácticas anti-competencia son tan antiguas como la competencia misma, la legislación destinada a combatirlas es de más reciente data (como la Ley contra las limitaciones a la competencia, de Alemania, de 1958) y ha evolucionado gradualmente.

Ahora que el Congreso de la República está a punto de iniciar el análisis y discusión de una legislación de competencia (exigida en cumplimiento de acuerdos comerciales con Europa y con Estados Unidos), es importante que se tengan presentes ciertos principios esenciales en materia de regulación de la competencia. En primer lugar, que el fin último de tal regulación debe ser el bienestar de los consumidores.

En segundo lugar, que las prácticas anti-competencia a combatir pueden ser absolutas (como por ejemplo, los acuerdos para impedir el acceso al mercado de nuevos competidores) o relativas (que solo deben combatirse en la medida en que dañen al consumidor). La legislación debe establecer los principios para identificar estas prácticas de manera objetiva, pero sin entrometerse ni obstaculizar el libre emprendimiento, prevaleciendo lo que se conoce como “regla der la razón”, en el entendido de que las prácticas relativas (que suelen ser más comunes que las absolutas) pueden ser justificadas (y por tanto no sancionadas) si no afectan al consumidor.

En tercer lugar, y derivado de lo anterior, es esencial que la autoridad a cargo de aplicar la ley en materia de protección de la competencia sea altamente técnica y goce de independencia respecto de intereses políticos, sectoriales o de grupos de poder. Además, es importante que dicha autoridad esté disgregada entre quien hace el diagnóstico de las posibles prácticas anti-competencia, y quien aplica las sanciones procedentes.

Todos estos principios, por desgracia, están muy mal plasmados (si no ausentes) de la propuesta de ley que el Ministerio de Economía hizo pública hace alguno días y que un grupo de diputados elevó como iniciativa de ley. Ojalá que este tema, evidentemente técnico y de gran importancia para la vida económica del país, se discuta apropiadamente en las instancias legislativas correspondientes, sin prisas innecesarias.

Es la Política, Tonto

El debate entre el presidente del Congreso y el Presidente de la República no tiene sentido, ya que vetar o sancionar las reformas a la Ley Electoral tendrá muy poco efecto real sobre el sistema político. Lo verdaderamente importante será que en el corto plazo se discuta, impulse y apruebe una segunda –profunda y seria- fase de reformas 

“Es la economía, tonto” fue un exitoso lema de campaña que Bill Clinton utilizó en 1992 para vencer en las elecciones al entonces presidente estadounidense George Bush (padre). Esa simple frase resumía el problema clave que había que resolver en ese momento para sacar adelante a ese país. Hoy, en Guatemala, la frase equivalente debería ser: “es la política, tonto”.

Repetidamente he sostenido que, actualmente, el principal obstáculo para la prosperidad nacional es, en efecto, el fracasado sistema político imperante. El Índice de Calidad Institucional 2016 (de reciente publicación) señala que Guatemala ocupa el lugar 24 dentro de 35 países del Hemisferio Occidental; lo curioso es que de los dos componentes que integran dicho índice, en el subíndice de instituciones de mercado nuestro país se ubica bien en el puesto 15; pero en el subíndice de instituciones políticas lo hace muy mal en el puesto 31, sólo mejor que Cuba, Honduras, Haití y Venezuela.

El principal culpable de este sistema fallido es la propia clase política en su conjunto, que ha defraudado a todo el país mediante una combinación de corrupción y negligencia. El liderazgo político no volverá a contar con la confianza de la ciudadanía –y los problemas del Estado no empezarán a solucionarse- sino hasta que se produzca una reforma a profundidad. Lo preocupante es que quienes tienen en sus manos la reforma del sistema son los mismos que lo llevaron al fracaso y que están comprometidos con las prácticas oscuras de la vieja forma de hacer política.

Las raíces de dicho fracaso están en la desnaturalización que gradualmente infestó la política nacional desde el principio de la era democrática, cuando se empezó a buscar el poder ya no con el fin de ejercerlo para aplicar medidas y acciones de gobierno, sino con propósitos de enriquecimiento personal mediante el desfalco del erario público. Por desgracia, las reformas a la Ley Electoral, recientemente aprobada por el Congreso y que en realidad no introducen cambios significativos, no va a solucionar la situación de fondo.

Por eso es importante que el Presidente Jimmy Morales haya puesto públicamente en duda la utilidad de tales reformas y planteado la posibilidad de vetarlas. Ciertamente las referidas reformas incluyen algunos cambios positivos, pero incluyen también algunos retrocesos importantes y no modifican problemas fundamentales como la ausencia de democracia interna en los partidos o la falta de representatividad en los listados de elección popular.

Es oportuno que se exponga la insuficiencia de esa reforma antes de que se disipe la estela de demandas de cambio profundo que la plaza pública planteó el año pasado, y en tanto prosperan los procesos judiciales contra diversos escándalos de corrupción que son un signo de que algunas instituciones estatales –particularmente en el área de la persecución penal- están madurando y consolidándose. La clase política no debe dejar de sentir la presión y el reclamo ciudadano para que auto-depuren y reformen el sistema político.

En tal sentido, independientemente de si el Presidente Morales veta o sanciona las reformas a la Ley Electoral, lo verdaderamente importante será que se discuta, impulse y apruebe una segunda –profunda y seria- fase de reformas al sistema político. De lo contrario, Guatemala estará condenada a seguirse hundiendo en el fango de un sistema diseñado con aviesos fines por la generación de líderes de la vieja política. Este es el momento en que la presión ciudadana debe mantenerse.

Estratégico, No Ideológico

La regulación del uso y posesión del agua es un tema fundamental, como pocos, para las posibilidades de prosperidad en Guatemala. Sería un error de terribles consecuencias que el tema se politizara y se perdiera así la oportunidad de contar con un marco regulatorio moderno acorde a las mejores prácticas internacionales

De pronto, el tema de la gestión y regulación de los recursos hídricos se ha puesto de moda. A treinta años de esperar, en vano, que el Congreso de la República emita una ley al respecto –como lo ordena el artículo 127 de la Constitución Política-, ahora surge un súbito interés por dicha legislación. El peligro es que las prisas parlamentarias suelen ser malas consejeras, especialmente cuando se trata de temas tan complejos, técnicos y socialmente sensibles como el del agua.

La regulación del agua es un tema estratégico para la gobernabilidad y el desarrollo de Guatemala; no es un tema trivial pues, entre otras razones, es en torno al uso del agua donde se están gestando los conflictos sociales más difíciles de resolver en el país. Las características tan particulares del agua, como un bien esencial que es para la subsistencia, le añaden complejidad a su gestión y regulación desde el ámbito público.

El agua es, por una parte, un recurso económico escaso y fundamental para la producción; pero, al mismo tiempo, y así lo establece la Constitución, se trata de un bien de dominio público con implicaciones sociales, culturales y ambientales cuya cuantificación es imposible de calcular con exactitud. Además, la gestión del agua debe tomar en cuenta una serie de características especiales de este bien: su naturaleza de recurso móvil (que problematiza determinar los derechos de propiedad sobre su uso), el carácter incierto du su demanda y su oferta (sujetas a factores climáticos, demográficos, tecnológicos y políticos cambiantes), la diversidad de usos (que a veces compiten entre sí), la importancia de la calidad sobre la cantidad (dependiendo del destino que se le quiera dar), o el problema de cuantificar su valor económico. Todos estos aspectos hacen que la regulación de los recursos hídricos deba hacerse con objetividad y sumo cuidado técnico.

En muchos países han logrado encontrar soluciones a tales complejidades. Por ejemplo, para dilucidar si el agua es un bien económico más (cuya asignación más eficiente la puede determinar el mercado), o si es un activo social (con elevado valor comunitario), se encuentra una solución aceptando que se trata de un bien de dominio público, pero estableciendo, al mismo tiempo, que el derecho de su uso es privado y puede regularse como tal.

Además, no sólo existen experiencias exitosas de regulación en latitudes tan apartadas como California o Sudáfrica, sino que también existen en Guatemala (por ejemplo, en Río Hondo, Zacapa) esquemas tradicionales de gestión comunitaria del recurso hídrico, de las cuales deben extraerse lecciones claras, tal como deben extraerse de los estándares internacionales disponibles en esta materia.

Y quizá más importante que el marco regulatorio deben ser las políticas públicas enfocadas a la gestión y planificación que orienten el desarrollo sostenible del sector del agua. En este sentido, las acciones en materia de reforestación deberían ser estratégicamente prioritarias para asegurar que la riqueza hídrica de Guatemala no se siga perdiendo aceleradamente ya que ello constituye una de las principales amenazas para la gobernabilidad y el potencial de desarrollo del país.

De manera que, puestos a emitir la ley específica que la Constitución manda para regular el tema del agua, todos estos aspectos deberían ser tomados en consideración en un proceso técnico y cuidadoso, donde participen los mejores expertos que existan sobre la materia. En este tema, como en pocos, el futuro del país está en juego.

El Estado Ausente

La búsqueda e impulso de una agenda básica de país debería ser la que ocupara los espacios de opinión pública y los esfuerzos del liderazgo nacional, en vez de hacerlo los escándalos de corrupción, racismo e ignorancia con los que nuestros políticos colman las noticias.

La ausencia del Estado, de sus instituciones y de sus servicios básicos en amplias áreas del territorio guatemalteco es uno de los desafíos centrales para lograr el desarrollo económico-social del país y mejorar el bienestar de su población. Desde el punto de vista económico la ausencia del Estado, y la pobre institucionalidad en general, generan un campo fértil para la ingobernabilidad y la violencia que ahuyenta la inversión de todo tipo, incluyendo la inversión en capital humano y en instituciones.

La presencia del Estado explica en gran medida el contraste que muestra la evolución de países como Corea del Sur o China, por ejemplo, con gobiernos políticamente estables y protectores de la propiedad y la seguridad ciudadana que han logrado niveles de inversión y crecimiento suficientes para reducir significativamente la pobreza, en comparación con países como Guatemala que muestran escasos avances en materia de productividad y combate a la pobreza.

Es sabido que existe un muy reciente análisis elaborado en el Ministerio de Finanzas Públicas en el que se mapea la provisión de servicios públicos esenciales (de salud educación, seguridad, etcétera, que valen como indicadores de la presencia o ausencia del Estado) en el territorio nacional y se compara con los indicadores de pobreza en las distintas regiones. El resultado (que no tiene que sorprender a nadie) es que los indicadores de pobreza son más agudos en aquellas áreas donde el Estado está más ausente.

Tales hallazgos solo refuerzan la evidente necesidad de que el gobierno, con carácter de urgencia, impulse y adopte un marco muy preciso de políticas públicas básicas que guíen su accionar para propiciar un aumento sensible en la productividad, el crecimiento económico y el bienestar, a sabiendas de que muchas políticas de carácter estructural enfrentarán la oposición de las fuerzas ocultas que no quieren que cambie nada, de los populistas que se inclinan por soluciones baratas pero insostenibles y de quienes desean mantener viva la confrontación ideológica que tanto daño ha causado a Guatemala.

Resulta imprescindible identificar áreas clave de acción –como la nutrición, la educación, la salud, la infraestructura y el sistema de justicia- que impacten positivamente en la capacidad productiva del país y propicien un aumento en el nivel de ingresos de la población. Este tipo de políticas públicas, por supuesto, no genera resultados instantáneos: no se puede cosechar el mismo día que se siembra. Por ello se requiere de liderazgo político que sepa comunicar a la ciudadanía (y a los contribuyentes) los sacrificios que deben hacerse en el corto plazo para lograr los beneficios de largo plazo.

La búsqueda e impulso de una agenda básica de país debería ser la que ocupara los espacios de opinión pública y los esfuerzos del liderazgo nacional, en vez de hacerlo las historias chuscas y los escándalos cotidianos de diputados, funcionarios y exfuncionarios públicos. Por fortuna, la reforma del sector justicia parece, ¡por fin!, ser uno de los temas de Estado que tanto hacen falta debatir e impulsar.

Pero para que una agenda de Estado avance, es necesario que la población recupere (si es que alguna vez la tuvo) la fe en las instituciones públicas, en su transparencia y en su rendición de cuentas. Para empezar, sin duda, el primer paso es reformar el sistema político imperante pues, como me dijo un amigo politólogo, “así como estamos el sistema no puede combatir la corrupción, porque la corrupción es el sistema”.

El Directorio de la SAT

Ahora que, atendiendo al llamado de la modernidad, se le estará dando a la SAT la posibilidad de acceder a la información bancaria de los contribuyentes, sería un error garrafal quitarle la poca autonomía funcional que dicha entidad aún posee, dejándola a cargo de un Directorio totalmente alineado con el presidente de turno.

La Superintendencia de Administración Tributaria –SAT- se creó en 1998 como una entidad descentralizada con autonomía funcional, económica, financiera, técnica y administrativa. Una de las principales razones de su creación fue la necesidad de contar con una agencia estatal que fuera independiente de las presiones políticas y sectoriales que habían tomado por asalto la antigua Dirección General de Rentas Internas del Ministerio de Finanzas, entidad donde se enquistaron mafias nefastas (como la tristemente famosa Red Moreno) dedicadas a defraudar al fisco y robar el dinero de los contribuyentes.

Por desgracia, en la medida en que la SAT fue perdiendo paulatinamente la independencia con que había sido originalmente concebida, las mafias (como la de La Línea, dirigida desde la propia presidencia de la República) retornaron a la administración tributaria. Y resulta que ahora quieren olvidarse esas lecciones del pasado ya que, mediante una reforma legal, se pretende despojar al Directorio de la SAT de la escasa autonomía de la que aún goza.

En efecto, mediante la iniciativa número 5056, firmada por un grupo de diputados y presentada públicamente la semana pasada en un acto presidido por representantes de la bancada de la UNE, del Ministerio de Finanzas Públicas y del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales –ICEFI-, se plantean reformas a la Ley Orgánica de la SAT que implicarían un grave retroceso para la independencia funcional y técnica de la entidad, ya que se busca modificar la integración de su Directorio para dejarlo sin miembros independientes y, con ello, prácticamente sin contrapesos ante los designios del Ejecutivo.

Con ello se estaría caminando en sentido contrario a la buena práctica, de larga data en el ordenamiento jurídico guatemalteco, de fortalecer la institucionalidad pública mediante la creación de agencias descentralizadas a cargo de actividades estatales especializadas –como, por ejemplo, el seguro social, la banca central o la universidad estatal-. Ello, además, se alejaría de buenas prácticas que se observan en las autoridades tributarias de países como Australia o México, donde el comité directivo incluye miembros independientes de la autoridad política.

Cabe señalar que el resto de las reformas incluidas en la iniciativa mencionada –incluyendo la de regular el acceso de la SAT a la información bancaria de los contribuyentes- parecen ir en la dirección correcta, lo cual evidencia aún más lo erróneo que resulta pretender menoscabar la autonomía del Directorio de la entidad. Por lo tanto, es de crucial importancia que la Comisión de Finanzas del Congreso enmiende el rumbo de la iniciativa y dictamine para que el Directorio de la SAT preserve un adecuado grado de independencia respecto de los poderes políticos y sectoriales.

Poca Solidaridad, Poca Responsabilidad

Las pensiones de los jubilados estatales son, ciertamente, bajas. Pero pretender subirlas por arte de magia (sin análisis técnico, sin considerar la situación de las finanzas estatales, sin tener idea de cómo funcionan los sistemas de pensiones) puede ser catastrófico.  Y eso fue justamente lo que recién hicieron el Congreso y los dirigentes sindicales del magisterio.

La semana pasada la dirigencia magisterial y el Congreso de la República le asestaron un golpe artero a la ciudadanía contribuyente, con una decisión que puede descalabrar las endebles finanzas del Estado. Sin oponer resistencia, sin dar explicaciones, sin discusión técnica alguna, sin intercambio de argumentos, el Congreso cedió a la exigencia magisterial de eximir a los empleados públicos de su responsabilidad de financiar parcialmente el aumento de las pensiones que el legislativo había aprobado semanas atrás.

Ambos –magisterio y Congreso- juegan con fuego. No le basta a los dirigentes magisteriales con dejar sin clases a sus alumnos durante dos días de manifestaciones, ni con haber negociado un pacto colectivo ilegítimo que lesiona los intereses del Estado, ni con la insatisfacción de muchos padres de familia con la calidad de la enseñanza pública; ahora exhiben una falta total de solidaridad para con los guatemaltecos menos favorecidos, al obligar al gobierno a desviar recursos (que podrían dirigirse a combatir la desnutrición o la crisis hospitalaria) hacia el pago de las pensiones de los empleados públicos.

Y no le basta al Congreso con los escándalos en los que han incurrido varios diputados, ni con el engaño a la sociedad civil con la aprobación espuria de cambios a la Ley Electoral que no reforma sino que consolida el nefasto sistema político vigente, ni con el chantaje –consagrado en ley- para mantener bajo interrogatorio a los funcionarios públicos bajo pena de cárcel si no acuden al Congreso; ahora llevan su irresponsabilidad al extremo de comprometer la sanidad de las finanzas públicas (y con ella la estabilidad macroeconómica) al cargarle a los ingresos ordinarios del gobierno el costo de la decisión legislativa de aumentar (sin análisis técnicos de respaldo) las pensiones de los empleados públicos.

El costo fiscal de esta ligereza legislativa será de casi Q500 millones este año, y después superará los Q800 millones anuales. Cualquiera sabe que los programas de pensiones, para ser sostenibles, deben ser financiados con los aportes tanto de los empleados como de los empleadores y mantener los montos de sus prestaciones en niveles compatibles con sus flujos de ingresos. De lo contrario, esos programas quiebran, tal como ha sucedido con el de Clases Pasivas del Estado, que ya en el presupuesto de 2016 presentaba un déficit de más de Q2,700 millones.

Estas cifras lloran –literalmente- sangre cuando, por ejemplo, la escasez de recursos tiene al sistema de salud pública en una situación paupérrima. Y todo por la inclinación populista de los legisladores y la ingenua ilusión de los burócratas que, sin análisis previo ni posterior, pensaron que aumentar las pensiones de los jubilados podía lograrse sin que a nadie le costara un centavo.

La Clave es Priorizar

Hay tanto por hacer, y las demandas ciudadanas son tan amplias, que resulta imprescindible priorizar las políticas gubernamentales. Lo mejor sería priorizar la reforma política-institucional y la focalización del gasto público.

Se acabó la Semana Santa (tradicional parteaguas en el año político guatemalteco); las élites del país deberían aprovechar la ocasión para impulsar los cambios profundos que la ciudadanía está reclamando desde hace casi un año. Para hacerlo es esencial priorizar las acciones a emprender.

Lo primero es reconocer que el obstáculo más inmediato a vencer es el propio sistema político, principal fuente de la corrupción, la ineficiencia y el deterioro institucional que nos aquejan. Por eso, las prioridades de gobierno deben incluir un componente de comunicación que envíe señales precisas a la ciudadanía, de manera que esta perciba que sus demandas de cambio institucional están siendo atendidas.

Para ello conviene centrar los esfuerzos en, al menos, cuatro áreas clave. Una es la reforma del servicio civil, pero en un esfuerzo liderado por la nueva política, no por los políticos tradicionales que solo buscan hacer cambios cosméticos que no transformen el ineficiente sistema actual. Esta reforma debe empezar por hacer un inventario de todas las plazas del Estado y por el control electrónico de todos los pagos de planilla.

Segundo, una política de transparencia total y lucha frontal contra la corrupción que incorpore medidas de impacto, tales como la reforma aduanera o la apertura de un observatorio anti-corrupción donde la ciudadanía, con el apoyo de la comunidad internacional, pueda denunciar y ver reflejadas sus demandas. Tercero, una real y profunda reforma de la Ley Electoral que incluya los temas clave que fueron ignorados en las reformas que actualmente discute el Congreso: otorgarle un verdadero rol supremo al TSE, el voto secreto en las asambleas partidarias, el rediseño de los distritos electorales y la posibilidad de elegir a los diputados en listados abiertos. Cuarto, aprovechar el clima de indignación ciudadana para mantener la presión de la opinión pública –y exigir la rendición de cuentas- sobre el centro visible del sistema vigente: el Congreso de la República.

Simultáneamente,  la coyuntura obliga a atender la problemática fiscal. Los recursos financieros son escasos; ello demanda un esfuerzo serio (y visible) de austeridad y focalización del gasto en áreas clave como nutrición, salud, educación primaria, infraestructura vial y seguridad ciudadana,  especialmente si ya cuentan con programas específicos. Esto implica necesariamente la decisión de restarle prioridad (y recursos) a programas que no son eficaces (como los de fertilizantes, bolsas, o fondo de vivienda). Ello requiere de valentía política, pero puede dar réditos importantes si se comunica adecuadamente.

Solo una vez puestas en marcha estas medidas, se estará en posibilidades de proponer reformas que permitan aumentar la recaudación fiscal y expandir los programas de gobierno a otras áreas.