EL AGUJERO NEGRO

EL SISTEMA DE JUBILACIONES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS ES UNA AMENAZA PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS

La gestión de recursos humanos del gobierno central adolece de múltiples debilidades, empezando porque nadie sabe con exactitud el número de empleados públicos que laboran en el Estado, ni bajo qué renglón se encuentran ni en qué entidad laboran. Una de las consecuencias más graves de la falta de control sobre la planilla de servidores públicos es el gigantesco agujero negro financiero del Régimen de Clases Pasivas Civiles del Estado, cuya quiebra de facto implica un enorme riesgo para la finanzas del Estado pues, por un lado, dicho régimen ha sido insuficiente para generar reservas (al contrario, ha generado reservas negativas que deben cubrirse con fondos del presupuesto) y, por otro, tiene un índice de dependencia menor que uno (los recursos que ingresan son menores que los recursos a ser pagados).

Por ello es un acierto que en el proyecto de Presupuesto del Estado para 2023 (actualmente bajo discusión en el Congreso) se haya explicitado un capítulo de Riesgos Fiscales que da una clara voz de alerta sobre el creciente déficit del régimen de jubilados del Estado, mismo que se agrava debido al vacío de los controles y la falta de sistemas robustos de información, lo cual permite prácticas que van en detrimento del buen manejo financiero del régimen (como el pago a jubilados aunque ya hayan fallecido o matrimonios a conveniencia para perpetuar el pago de jubilaciones). Además, se le ha venido endosando al régimen de clases pasiva la responsabilidad de absorber otros sistemas de pensiones (como el de GUATEL o el IPM).

El referido capítulo de riesgos fiscales asociados al régimen de jubilaciones del Estado advierte de otra contingencia importante, relacionada con el personal contratado en el renglón 029: algunos de estos trabajadores, no obstante que fueron contratados por concepto de prestación de servicios profesionales, han interpuesto y ganado reclamos laborales por la vía judicial que les permiten obtener prestaciones como si fueran trabajadores en relación de dependencia, pese a de que nunca aportaron al régimen. La insostenible situación financiera del régimen de clases pasivas estatales exige tener certeza del número de empleados públicos por dependencia y renglón presupuestario al que pertenecen y realizar una revisión integral de la legislación relacionada con el servicio civil y las clases pasivas.

Si, por una parte, resulta encomiable que en el proyecto de Presupuesto para 2023 se de la voz de alerta sobre esta situación tan peligrosa para las finanzas públicas, por la otra, resulta una injustificable contradicción que, en ese mismo proyecto de Presupuesto, se haya incluido (sin ninguna justificación ni estudio técnico de respaldo) un incremento de Q600 millones a las jubilaciones y pensiones del Estado, con lo cual no sólo no se gestiona el riesgo identificado, sino que más bien deliberadamente se perjudica la sostenibilidad fiscal del país. Lo recomendable sería que, previo a aumentar las jubilaciones, se realice un estudio actuarial de este gasto que, año con año, representa un porcentaje creciente del presupuesto y que, para más inri, es financiado con endeudamiento público.

UN QUETZAL QUE SUBE Y BAJA

LAS RAZONES DE LA VOLATILIDAD CAMBIARIA PUEDEN (Y DEBEN) SER CLARAMENTE EXPLICADAS

En las últimas semanas, el tipo de cambio del quetzal ha tenido altibajos inusuales, alcanzando a principios de este mes un pico de 7.94 quetzales por dólar, lo que significó una depreciación de 3.5 por ciento respecto de su punto más bajo cinco meses atrás, solo para volverse a apreciar un 1 por ciento en días recientes. Estos movimientos cambiarios son absolutamente normales en países como México, Chile, Perú o Colombia, que tienen sistemas cambiarios teóricamente similares al nuestro, pero acá estamos tan mal acostumbrados a la perenne estabilidad del quetzal, que esos movimientos provocan un innecesario nerviosismo, incluso en las autoridades económicas y políticas.

La subida del tipo de cambio no debería asustar, no solo porque el alza ya se detuvo sino, principalmente, porque existen razones fundamentales -internas y externas- que la explican plenamente. Internamente, al rápido aumento del déficit comercial del país con el resto del mundo (debido al alza de precios en los bienes que importamos) se le une la estacionalidad de las importaciones (en preparación a la Navidad) y el hecho de que las tasas de interés domésticas están cada vez más bajas que las externas (lo que incita una salida de capitales), todo lo cual hace que la oferta de dólares sea menos abundante. Externamente, lo que estamos viendo es una apreciación a nivel mundial del dólar estadounidense, que está a su nivel más alto en veinte años, habiéndose apreciado en el año un 13 por ciento respecto del euro y un 6 por ciento respecto al promedio de las monedas de los mercados emergentes.

A la autoridad monetaria (autónoma) le corresponde explicar estas razones fundamentales a los agentes económicos y, especialmente, a los políticos, para evitar nerviosismos innecesarios y reacciones precipitadas e inconvenientes. También debe coadyuvar en el uso de mecanismos de coberturas para que los mercados naveguen las turbulentas aguas de los vaivenes cambiarios. Y explicar lo que todo economista debe saber (o, si no, puede googlearlo): la existencia de la Trinidad Imposible; es decir, que no se puede conjugar, simultáneamente, la libre movilidad de capitales, un tipo de cambio fijo y una política monetaria autónoma (especialmente en este ambiente inflacionario).

Es tiempo, pues, de guardar la calma y aplicar la prudencia monetaria: permitir que el tipo de cambio se ajuste (para arriba o para abajo, como lo aconseja el vigente sistema de metas explícitas de inflación), utilizar las herramientas de la política monetaria para acercar la inflación a su meta, focalizar la política fiscal evitando déficits innecesarios, intervenir en el mercado cambiario solo cuando sea imprescindible (para minimizar riesgos de inestabilidad financiera o de persistencia inflacionaria), y preservar las reservas monetarias internacionales para cuando de verdad haga falta enfrentar las salidas de capitales que podrían darse en estos tiempos de turbulencia financiera internacional.

REGALAR DINERO: UNA POLÍTICA INSOSTENIBLE

DEBEN ENCONTRARSE FORMAS MÁS ORDENADAS, TÉCNICAS Y SOSTENIBLES DE ATENDER LAS DEMANDAS SOCIALES

Regalar dinero del erario público ha sido un recurso al que los políticos, no solo en Guatemala sino alrededor del mundo, suelen acudir para congraciarse con los electores en el corto plazo, pero que a largo plazo tiene consecuencias macroeconómicas muy negativas. Por ejemplo, la actual crisis inflacionaria a nivel mundial se debe, aunque sea en parte, a los gigantescos paquetes de estímulo fiscal -que incluyeron generosas transferencias no condicionadas de dinero a los ciudadanos- que los gobiernos de los países industrializados aplicaron para paliar los efectos de la pandemia.

En Guatemala existe una longeva inclinación de la clase política a regalar los dineros públicos con fines electoreros. Ejemplos como el bono a los ancianos que diseñó el entonces diputado Baldizón, o el de los comedores solidarios del gobierno de la UNE, o el de recientes iniciativas de ley que buscan aumentar las pensiones a los jubilados del Estado, ponen de manifiesto cómo este tipo de políticas, posiblemente bien intencionadas, imponen unos costos fiscales crecientes que pueden poner en riesgo la tan apreciada estabilidad macroeconómica del país. Solo este año, mediante la concesión de subsidios a la energía y al combustible -que son otra forma de regalar dineros públicos- han contribuido a que el rubro de transferencias al sector privado, a agosto, se haya incrementado en más de Q3 millardos (o un ¡120 por ciento!) respecto del año previo.

La más reciente de estas medidas fue la aprobación del Decreto 51-2022, Ley Temporal de Desarrollo Integral (o ley de veteranos), que implica la entrega de Q36 mil por beneficiario, a entregarse en cuotas de a mil mensuales durante tres años. Con base en los 266 mil veteranos que dijeron que había en febrero de este año, el costo anual sería de Q3.2 millardos, por lo que en los tres años habrá un gasto de ¡Q9.6 millardos! Se trata de una cifra gigantesca equivalente a más de lo que en un año gasta el Ministerio de Salud Pública. Lo más paradójico es que la creencia de que con esos dineros se aseguran miles de votos para quienes apoyaron la medida, es un antiguo mito urbano que no se sustenta en la práctica. Además, seguramente deben existir otros mecanismos más ordenados, institucionales y fiscalmente responsables para compensar a los ex trabajadores del Ejército.

En todo caso, puesto que este tipo de iniciativas va a seguir surgiendo en el futuro, quizá lo más conveniente sea encontrar una forma ordenada, civilizada y técnicamente adecuada para abordarlas. En otros países existe una instancia netamente técnica en el Congreso que analiza el impacto fiscal de cualquier iniciativa de ley que involucre recursos públicos y que asesora a todas las comisiones de trabajo del Legislativo sobre la viabilidad fiscal y macroeconómica de las iniciativas de ley. Si no se adopta acá algo parecido para poner orden al respecto, será inevitable que en el futuro no lejano todos terminemos pagando el pato, ya sea porque habrá que pagar más impuestos para financiar estas ocurrencias, o porque caeremos en una crisis fiscal como la que sufren países vecinos.

LAS CAUSAS RAÍZ DE LA MIGRACIÓN

 UN MIGRANTE EN LOS ESTADOS UNIDOS PUEDE GENERAR DIEZ VECES MÁS INGRESOS QUE EN SU PAÍS DE ORIGEN

Una nueva crisis de migrantes ilegales en los Estados Unidos se produce desde hace semanas. Los gobernadores republicanos de los estados fronterizos con México están enviando buses repletos de migrantes hacia los estados norteños gobernados por demócratas. La vicepresidenta Kamala Harris (encargada de encontrar soluciones a la crisis) acusa a aquellos gobernadores de estar jugando con vidas humanas, al tiempo que asegura haber conseguido más de US$3.2 millardos para ayudar a que los ciudadanos del Triángulo Norte de Centroamérica tengan en sus propios países las oportunidades que necesitan para no verse en la necesidad de emigrar ilegalmente.

Pero, a pesar de que la estrategia de Harris busca atacar las “causas raíz” de las migraciones ilegales, pareciera que ni el gobierno estadounidense actual, ni su predecesor, tienen claras dichas causas. Por un lado, los fondos que Harris dice haber juntado para invertir en el Triángulo Norte apenas representan el 2 por ciento del PIB de la Región, por lo que resulta ingenuo pensar que una inversión tan pequeña pueda revertir los flujos de migrantes ilegales. Por el otro lado, en una conferencia reciente impartida en Guatemala, el ex vicepresidente Mike Pence pareció achacar la culpa de las olas de migrantes centroamericanos principalmente a “los carteles criminales que trafican personas”, lo cual suena también demasiado simplista.

Resulta difícil creer que los más importantes líderes de los Estados Unidos no tengan claro que el principal incentivo que motiva a los centroamericanos a emprender la peligrosa travesía rumbo al Norte es el enorme diferencial que existe entre los ingresos que pueden obtener allá en comparación a los que obtienen acá. El mismo campesino guatemalteco que en su pueblo apenas generaba ingresos mínimos para mantener a su familia en precarias condiciones, es el mismo que -tres meses después de haber llegado mojado a California- es capaz de generar cinco y hasta diez veces más ingresos. La pregunta relevante para identificar la causa raíz de las migraciones es ¿por qué un trabajador centroamericano puede ser diez veces más productivo en los Estados Unidos que en su país de origen?

No toma mucho darse cuenta de que la diferencia radica en la calidad del entorno para trabajar y hacer negocios. Un entorno donde el Estado provee los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, asistencia en salud y educación) y en donde las instituciones generan la certeza jurídica y el orden económico necesarios, es un entorno donde el individuo puede ser más productivo y encontrar las oportunidades para progresar y realizarse. La principal causa raíz de las migraciones desde el Triángulo Norte yace en la incapacidad de esos estados de proveer a sus ciudadanos los servicios públicos mínimos y de funcionar con base en instituciones sólidas que conformen un marco eficaz para la interacción humana y el progreso de las personas. Convencer a algunas empresas estadounidenses para que inviertan en el Triángulo Norte es importante, como también lo es combatir las mafias del coyotaje; pero para atacar la causa raíz de las migraciones, lo que se necesita es mejores servicios públicos y mejores instituciones.

¿GASTAR MÁS O GASTAR MEJOR?

 UNA NUEVA LEY DE ADQUISICIONES ES DEMASIADO TRASCENDENTAL COMO PARA APROBARLA A LA CARRERA

 Los funcionarios suelen quejarse de los obstáculos que la Ley de Contrataciones del Estado les impone y que, según ellos, ocasionan retrasos e impiden una ejecución ágil del presupuesto. Por ejemplo, el hecho de que el Ministerio de Comunicaciones llevara al mes de agosto un porcentaje de ejecución inferior al 40 por ciento se le achaca a los trámites y requisitos que establece la referida ley. En contraste, las entidades públicas y de la sociedad civil involucradas en vigilar la transparencia y efectividad del gasto público ven ahí, en esos mismos trámites y requisitos, la primera línea de defensa contra el desperdicio y la corrupción. Este dilema entre la búsqueda de una mayor agilidad y la búsqueda de una mayor transparencia y efectividad en la ejecución del presupuesto plantea el desafío de tener un marco regulatorio que equilibre ambos objetivos.

 Precisamente ese es el dilema que se presenta con la iniciativa de Ley de Adquisiciones del Estado que el Congreso empezó a aprobar la semana pasada en un proceso -hay que decirlo- extraordinariamente acelerado. Dicha iniciativa contiene varias reformas que apuntan a mejorar la agilidad de las contrataciones públicas, entre las que se incluyen los refuerzos al Registro General de Adquisiciones del Estado; la inclusión de un proceso de enajenación de bienes; y, el ajuste de procesos, como el de la subasta electrónica inversa. Sin embargo, también contiene algunas amenazas a la transparencia y la calidad del gasto público, entre las que destacan el aumento injustificado de los montos de las modalidades de adquisición, la eliminación de los certificados de disponibilidad presupuestaria y, especialmente, la posibilidad de que las municipalidades hagan compras directas mediante una nueva excepción para “emergencias”.

 Este relajamiento para las compras municipales pereciera evidenciar una tendencia de los últimos meses: el año paso se aprobaron reformas a la Ley de Contrataciones que favorecían a las alcaldías (y que tuvo que ser vetada); este año se aprobaron ampliaciones presupuestaria dirigidas a muchas alcaldías; se aprobó que los Consejos de Desarrollo ejecuten en 2023 lo que no ejecutaron en 2022; en el proyecto de Presupuesto para 2023 hay un incremento significativo para las municipalidades… y, ahora, esta nueva ley. Este patrón resulta preocupante especialmente si tomamos en cuenta que el gasto asignado a las municipalidades y Consejos ocupa más del 11 por ciento del presupuesto del Estado (que ya excede los Q112 mil millones).

 Por ello es aconsejable que la aprobación en el Congreso de una nueva ley de adquisiciones tenga el respaldo técnico y la discusión necesarios para que se logre el debido equilibrio entre agilidad y transparencia en el gasto. La aprobación exprés del dictamen favorable por parte de la Comisión de Finanzas no envía ninguna buena señal. Un buen proceso legislativo se nutre a través de la discusión y el debate de los diferentes actores en la sociedad. Por el contrario, la experiencia demuestra que la aprobación “a la carrera” solo resulta en leyes plagadas de errores que luego deben ser “archivadas” o vetadas.

TRANSPARENCIA Y CLIMA DE NEGOCIOS

LA GOBERNANZA Y A LA SOSTENIBILIDAD SOCIAL SON CLAVES PARA LAS DECISIONES DE LOS INVERSIONISTAS

La semana anterior tuvo lugar una interesante conferencia impartida por Eric Farnsworth, jefe de la oficina en Washington del Consejo de las Américas y de la Americas Society, donde promueve la importancia que Latinoamérica tiene para los intereses económicos, de seguridad y estratégicos de los Estados Unidos. La conferencia, organizada por GuateÍntegra, se enfocó en la importancia que la transparencia y la integridad en los negocios para favorecer un clima favorable al desarrollo de los países. Varios aspectos resaltan de la interesante (y, en gran medida, desafiante) plática de Farnsworth.

En el mundo actual, los aspectos relativos a la gobernanza y a la sostenibilidad social de los negocios son claves para determinar las decisiones de los inversionistas y, por ello, la transparencia y la integridad resultan esenciales, tanto a nivel macro como a nivel de las empresas. Para un país como el nuestro, que necesita integrarse a los mercados y flujos internacionales, tales aspectos resultan aún más relevantes ante el parteaguas que ha surgido en la post-pandemia: el nearshoring y el friendshoring. Estos no son otra cosa que la búsqueda de los negocios estadounidenses de nuevas ubicaciones, más cercanas y amigables que sus actuales emplazamientos en Asia, lo que plantea una oportunidad única para atraer inversiones y acelerar el crecimiento económico, situación que ya están aprovechando Costa Rica, Panamá y la República Dominicana. Esa oportunidad solo durará un par de años, por lo que a Guatemala le urge actuar.

Para atraer inversiones no basta con estar bien situados geográficamente, con tener un clima primaveral ni con la riqueza cultural del país. Las inversiones solo vendrán, en la cantidad y la calidad necesarias, en función de que exista un clima de negocios adecuado, es decir, que exista certeza jurídica, respeto a los contratos, un sistema de justicia eficaz, buena calidad del capital físico (infraestructura) y humano (educación y salud), y estabilidad macroeconómica. El sector empresarial puede -y debe- jugar un rol de liderazgo promoviendo -e impulsando ante los estamentos políticos- políticas e instituciones conducentes a fortalecer ese clima de negocios.

Al enfatizar el sentido de urgencia de las acciones a emprender para aprovechar este parteaguas, Farnsworth sugirió algunas ideas audaces cuya adopción valdría la pena considerar. Por ejemplo, solicitar la incorporación de Guatemala al USMCA (que es el acuerdo de libre comercio que sustituyó al NAFTA), a fin de adoptar una agenda de acciones y reformas que permitan el ingreso de nuestro país a dicho club; o apostar decididamente por la digitalización del Estado, tanto en educación, como en los procesos gubernamentales o del propio sistema de justicia; o realizar una contribución financiera temporal y extraordinaria para combatir la delincuencia (como lo hizo Colombia en su momento); o la adopción de un código de conducta nacional hacia la transparencia. Estos esfuerzos pueden ser costosos a corto plazo, pero serían abundantemente redituables a largo plazo. El desafío inicial es atreverse.

LA CRISIS DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

IMPLICA SUPERAR LAS DEBILIDADES DE LOS SISTEMAS DE REGISTRO Y DE JUSTICIA

 El respeto y protección del derecho de propiedad de los individuos (sobre su fuerza de trabajo, sus conocimientos y sus bienes muebles e inmuebles) es fundamental no solo desde el punto de vista filosófico-moral, sino también desde el punto de vista pragmático-económico. Una sociedad donde abunden los propietarios y estos puedan disponer libremente de sus bienes puede garantizar que se tomen múltiples decisiones independientes respecto del intercambio de bienes y servicios, lo que aumenta la productividad y la eficiencia sistémica y, a fin de cuentas, favorece no solo al propietario sino a la sociedad en su conjunto porque viabiliza la economía de mercado.

 Por eso resulta preocupante que en el más reciente Índice Internacional de Derechos de Propiedad -IPRI-, la puntuación obtenida por Guatemala se haya deteriorado por sexto año consecutivo ocupando el puesto 103 de los 129 países evaluados, por lo que nos encontramos entre el 33 por ciento de países peor calificados. Tres sub índices componen el IPRI: derechos de propiedad intelectual, derechos de propiedad física y entorno político-legal; este último es el que más debilidades muestra en Guatemala (particularmente por la mala calificación en materia de Estado de Derecho y de control de la corrupción), aunque también se aprecian importantes debilidades en los registros de propiedad y en la protección de los derechos de autor.

 El IPRI fue presentado y analizado hace algunos días por el Observatorio de Derechos de Propiedad, entidad que también presentó un revelador y oportuno estudio sobre la crisis oculta de los derechos de propiedad en nuestro país. El estudio señala que dicha crisis se explica por tres aspectos clave. El primero es la falta de acceso a la Justicia, pues los ciudadanos le temen, consideran que las instituciones son ineficientes y perciben altos niveles de impunidad y falta de certeza. El segundo es la enorme debilidad institucional en materia de registros, tanto del Registro de la Propiedad (vulnerable, incluso, a estructuras criminales dedicadas al robo de bienes inmuebles mediante la falsificación de documentos inscritos en el Registro), como en el Registro de Información Catastral -RIC- (que en sus 17 años de existencia apenas ha completado el proceso catastral en el 4 por ciento de los municipios del país). Y el tercer aspecto es el crimen organizado que, a través de invasiones de propiedades y del robo de fluidos, busca desestabilizar las regiones con el propósito ulterior de facilitar sus actividades delictivas.

 Para enfrentar esta crisis se requieren acciones urgentes, pero bien estructuradas, a fin de reformar el sistema de justicia y hacerlo más eficiente, accesible e independiente para restaurar rápidamente los derechos de propiedad cuando sean vulnerados; de fortalecer, modernizar, coordinar y vincular al Registro de la Propiedad con el RIC; y, de crear una política criminal contra el despojo de bienes que mejore la coordinación de los garantes de propiedad (Ministerio Público, Policía Nacional Civil y Organismo Judicial). Estas acciones de política pública son esenciales si aspiramos alguna vez a tener un auténtico país de propietarios y una efectiva economía de mercado.