CREDIBILIDAD ELECTORAL

LAS PRÓXIMAS ELECCIONES PUEDEN SER CAÓTICAS E INCIERTAS

Desde 1985 hemos tenido elecciones creíbles, basadas en reglas e instituciones que, hasta ahora, han permitido una sucesión legitima de gobiernos y ganarnos un lugar en el concierto de las naciones democráticas. No es poca cosa. La democracia contribuye al desarrollo: valores tales como la libertad de expresión, el estado de derecho, el multipartidismo, las elecciones libres, la protección de los derechos humanos y la separación de poderes crean el contexto institucional requerido para que las interacciones económicas y el clima de inversión propicien la movilización de energías y recursos necesarios para el desarrollo.

Con el tiempo, el sistema electoral y de partidos políticos se ha deteriorado, al punto de poner en riesgo la credibilidad ganada en el último cuarto de siglo. El sistema exhibe hoy una evidente falta de representatividad ciudadana, impone severas restricciones a la participación política, limita gravemente la libertad de expresión y propicia el divorcio entre los ciudadanos y los candidatos y sus propuestas. Para revertir esta tendencia es necesario reformar aspectos de fondo, como el sistema de elección de diputados (para elegir por personas, no por listados cerrados), los requisitos para conformar un partido político, o el fortalecimiento del Tribunal Supremo Electoral. Estos aspectos son cruciales, pero su reforma es políticamente compleja (no resulta atractiva para el statu quo). Debemos ser realistas y reconocer que tal reforma no solo es políticamente inviable, sino que cronológicamente es casi imposible, dada la cercanía del próximo proceso electoral.

Existen, empero, otras debilidades -más coyunturales- que sí pueden (y deben) ser corregidas pronto para evitar un posible colapso de la ya frágil credibilidad del sistema electoral. Al menos tres aspectos clave (que se agravaron tras la fallida reforma electoral de 2016) deben ser enmendados antes de las elecciones de 2023. Primero, debe definirse con claridad el concepto de campaña anticipada, de forma que no se impida a los partidos su derecho a opinar sobre temas nacionales en todo momento. Segundo, debe clarificarse (y fomentarse) la participación ciudadana mediante sus aportes financieros y en especie al partido de su simpatía, asegurando la transparencia y trazabilidad de tales aportes y la diferenciación entre proselitismo, funcionamiento y campaña. Y, tercero, debe precisarse la forma en que los medios de comunicación pueden cumplir libremente su labor informativa y ofrecer sus espacios publicitarios a los distintos proyectos políticos.

Sin estas reformas puntuales, las próximas elecciones entrañarán un grave riesgo reputacional para nuestra joven democracia. Sabemos que, aunque los temas estructurales son muy importantes, no hay condiciones ni tiempo para reformarlos; pero ello no implica que debamos resignarnos a unas elecciones caóticas e inciertas. Lo perfecto es enemigo de lo bueno: es necesario concentrarse en los tres temas urgentes señalados. Quizá todavía hay tiempo para que el Congreso recapacite y haga las reformas necesarias o, en todo caso, para que el TSE haga un control de daños por la vía reglamentaria e interpretativa.

MÁS ALLÁ DEL CORTO PLAZO

CONVIENE TRASCENDER DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS URGENTES, HACIA LAS IMPORTANTES

Las preocupaciones más acuicantes de la coyuntura económica son la inflación descontrolada y la amenaza de una crisis alimentaria, en el marco de una desaceleración de la producción y del empleo en todo el mundo. Sin embargo, nunca es aconsejable olvidar que, más allá de las preocupaciones de corto plazo, las políticas públicas deben atender los asuntos de más largo alcance. El último reporte del Fondo Monetario Internacional -FMI- sobre la economía guatemalteca (publicado el mes pasado) reconoce que nuestra economía fue notablemente resistente durante la pandemia y que las perspectivas a corto plazo son favorables, pero subraya que persisten importantes brechas sociales y de infraestructura de larga data.

En ese sentido, el desafío más grande para las políticas públicas es cómo provocar un incremento –sostenido a largo plazo- en la tasa de crecimiento económico, tomando en cuenta que Guatemala está rezagada en varios aspectos cuando se compara con otros países de similar nivel de ingresos y de similar calificación de riesgo-país. Según el informe del FMI son tres los objetivos a alcanzar para enfrentar exitosamente dicho desafío: aprovechar el dividendo demográfico (dado que se espera que la población en edad de trabajar crezca un 1.9 por ciento anual hasta 2035), mitigar la emigración y, sobre todo, aumentar la productividad (y, con ella. el crecimiento potencial).

Para alcanzar esos objetivos hay que, primero, cobrar conciencia de que Guatemala se compara mal en relación con otros países similares en materia de educación (los indicadores de aprendizaje según la escolaridad son muy bajos), gobernabilidad (debido a debido los débiles indicadores de Estado de derecho, de control de la corrupción, y de homicidios), infraestructura (con carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos muy precarios) y costos laborales formales (con un salario mínimo relativo al PIB entre los más altos de los países de ingresos medios, y una regulación aún incompleta del empleo a tiempo parcial). Todos estos factores se relacionan con un clima de negocios incierto y con baja productividad sistémica.

Las soluciones a estos rezagos implican acciones concretas, incluyendo reformas institucionales clave. Por una parte, hay que abordar las debilidades estructurales en el mercado laboral (por ejemplo, habilitando en el IGSS la formalización del trabajo a tiempo parcial). Es esencial también -para elevar la productividad y el potencial económico- mejorar el clima de negocios y la gobernanza (incluyendo mejoras institucionales en el sistema judicial, en el propio Organismo Legislativo y, por ende, en el sistema electoral). También es necesario profundizar la simplificación de trámites burocráticos. El sistema educativo y magisterial también debe ser fortalecido profundamente. Y, por supuesto, la forma en que se planifica, construye, supervisa y mantiene la infraestructura pública debe ser objeto de una reforma de fondo. Trascender de las políticas de corto plazo (las urgentes) hacia las de largo plazo (las importantes) no es políticamente sencillo, pero es crucial para el futuro del país.

A PASO DE TORTUGA

CARRETERAS LENTAS (COMO LAS NUESTRAS) IMPLICAN UN LENTO CRECIMIENTO ECONÓMICO (COMO EL NUESTRO)

La calidad de las carreteras es esencial para el desarrollo de cualquier país. A mejores carreteras, mayor el acceso a bienes y servicios económico-sociales, más empleo la productividad, y mayor integración del mercado interno y externo. En mayo pasado, el Fondo Monetario Internacional -FMI- publicó un estudio con una medida novedosa de la calidad de las carreteras, basada en la velocidad con que se conectan las principales ciudades, según Google Maps. Con una muestra de más de 160 países, se encontró que las velocidades medias oscilan entre 40 km/h (en los países pobres) y 100 km/h (en los países ricos).

Para Guatemala la velocidad de circulación estimada es de las más bajas del mundo: apenas 53 km/h. En Latinoamérica, solo superamos a Haití, Bolivia y Nicaragua. Y, en comparación con el resto del mundo, países como Senegal (71 km/h), Angola (78) o Pakistán (86) tienen carreteras mucho más veloces que las nuestras. Este nuevo indicador corrobora lo que otras mediciones sobre infraestructura han indicado desde hace tiempo: que carreteras lentas -como las nuestras- implican un lento crecimiento económico -como el nuestro- y que necesitamos cambiar con urgencia el modelo de construcción de infraestructura pública.

El último reporte del FMI sobre la economía guatemalteca reconoce que el poco avance en mejorar el clima de negocios (incluyendo la gobernanza y la lucha contra la corrupción) ha limitado la capacidad de generar mejor inversión pública, por lo que es menester reformar la gobernanza de la infraestructura para impulsar inversiones de alta calidad que generen desarrollo a largo plazo. Tal reforma pasa por modernizar las instituciones a cargo de las tres etapas del ciclo de inversión pública: la de planificación de inversiones públicas sostenibles; la de asignación de inversiones a los sectores y proyectos correctos; y, la de implementación de proyectos para generar activos públicos productivos y duraderos.

Por más evidente que resulta dicha reforma, el disfuncional ambiente político del país ha impedido tan siquiera discutir -constructiva, desideologizada y técnicamente- el proyecto de Ley de Infraestructura Vial que el Congreso tiene en sus manos desde hace un par de años. Las opiniones nihilistas (que dicen que la reforma de la infraestructura no es prioritaria, que primero hay que cambiar el sistema político y el modelo de desarrollo) o las ingenuas (que dicen que mejor sustituyamos el Ministerio de Comunicaciones por otro de Infraestructura) o las ideologizadas (que dicen que ninguna reforma que apoye el sector empresarial puede ser buena) no contribuyen al debate. Enemigo de lo bueno es lo perfecto, decía mi abuela. Quizá un primer paso para articular el debate e impulsar la reforma podría ser que el gobierno haga realidad su ofrecimiento de someterse al programa de Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública (PIMA) del FMI, con base en el cual se establezca el diagnóstico del marco de inversión pública y las recomendaciones concretas que de ahí se deriven para cumplir con los mejores estándares internacionales en materia de infraestructura.

CULTURA, MOTOR DE DESARROLLO

NO DEBEMOS SEGUIR DESPERDICIANDO EL ENORME POTENCIAL ECONÓMICO Y SOCIAL DE LA CULTURA

La semana pasada tuve la oportunidad de participar en un conversatorio, organizado por la Universidad Rafael Landívar, sobre cómo la cultura -vista desde las perspectivas de la Economía, el Derecho, la Política y las Humanidades- puede constituirse en un motor de desarrollo para Guatemala. Al respecto, el primer tema a destacar es que nuestro país, siendo uno de los más ricos del mundo -culturalmente hablando- en relación a su tamaño, ha estado desperdiciando durante años el enorme potencial que ello representa.

En todo el mundo, las actividades culturales generan riqueza para la economía y representan una proporción importante del valor de la producción (4.5 por ciento del PIB en España, 6.5 en Brasil y México, 6.8 en Estados Unidos y 8 por ciento en Gran Bretaña). Una estimación para Guatemala (calculada por el economista Ernesto Piedras en 2007) indicaba que la cultura generaba más del 7 por ciento del PIB y que era una de las actividades económicas más dinámicas, que daba empleo a más del 7 por ciento de la población activa. El potencial económico de la cultura es enorme: un estudio que elaboramos en 2011 con el Grupo Satélite indica que los alrededor de Q4 millones que “invirtieron” inicialmente las hermandades, autoridades y vecinos de la Antigua Guatemala para las actividades de Semana Santa de ese año, generaron una actividad económica cuyo valor bruto superó los ¡Q670 millones!

Este tipo de cálculos, desafortunadamente, casi no se realiza en nuestro país. Pese a nuestra enorme riqueza cultural, no contamos con un sistema que analice, rigurosa y periódicamente, la cultura como medio de generación de ingresos y empleo. Desde hace tiempo se ha insistido sobre la necesidad contabilizar el aporte económico de la cultura, como parte del sistema de Cuentas Nacionales. Y eso no va a ocurrir hasta que, como sociedad, cobremos conciencia de que la cultura debe ser vista no solo como una actividad productiva, sino también como un ecosistema de creatividad e innovación capaz de influir en el tejido social, el turismo y la calidad de vida de los ciudadanos.

Quienes primero debe cobrar conciencia son los propios agentes de la “economía naranja” -artistas, promotores culturales, chefs de cocina, artesanos, investigadores, editores y diseñadores de modas o de videojuegos- respecto del valor económico y social de sus creaciones que, a fin de cuentas, satisface las necesidades de algún consumidor. También las propias comunidades deben cobrar conciencia respecto del valor que para la colectividad representan las expresiones culturales. Y, claro está, las autoridades tienen que cobrar conciencia del potencial no solo económico sino de cohesión social y gobernabilidad que entraña la cultura. No debemos seguir desperdiciando el potencial económico del dinamismo cultural que vive Guatemala desde la firma de la paz. Un paso en la dirección correcta debería ser la cuantificación de su aporte económico, a través de un esfuerzo de sistematización de la contabilización del valor agregado que genera la cultura, tal como lo hacen muchos países que, incluso, poseen una menor diversidad y riqueza cultural que nosotros.

EL DESBOCADO COSTO DE LA BUROCRACIA

ES DIFÍCIL POLÍTICAMENTE, PERO EN COSTA RICA SE LOGRÓ -INCLUSO BAJO PRESIÓN- UNA REFORMA EFECTIVA

El costo fiscal de los salarios pagados a los trabajadores públicos en Guatemala es cada año más oneroso. Para 2022, el porcentaje del presupuesto destinado a remuneraciones supera el 38 por ciento. Buena parte del incesante aumento de la masa salarial se debe a incrementos de sueldo que no tienen relación con mejoras en los resultados. En los últimos años la masa salarial ha crecido, en promedio, 10 por ciento anualmente, en parte por la suscripción desordenada de diversos pactos colectivos. La situación es tan grave que ni siquiera se sabe con exactitud el número de empleados públicos que laboran en el Estado, ni bajo qué renglón se encuentran ni en qué entidad prestan sus servicios. La creciente planilla de empleados públicos requiere de una profunda corrección estructural que, evidentemente, entraña enormes obstáculos políticos.

En Costa Rica, una situación similar fue una de las causas que llevaron al vecino país a una gigantesca crisis presupuestaria que estuvo a punto de generar una catástrofe macroeconómica. Afortunadamente para los ticos, en el minuto noventa del partido lograron acuerdos políticos en su Asamblea Legislativa que han permitido iniciar un estricto programa de ajuste fiscal que incluye una reforma estructural del manejo de la planilla de empleados públicos. Una pieza fundamental para lograr dicho programa fue la Ley Marco de Empleo Público aprobada en marzo por la Asamblea Legislativa, luego de años de compleja discusión técnico-política.

La ley tica es un buen ejemplo de cómo regular las relaciones entre la administración pública y sus empleados, bajo un régimen coherente, transparente y moderno. Establece un sistema que, bajo la rectoría del Ministerio de Planificación, coordina a todas las autoridades relacionadas con el servicio civil, obligando a todo ente estatal a integrarse a un registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa. Regula, además, la suscripción de pactos colectivos, establece límites para la creación de nuevas plazas laborales y obliga a evaluar permanentemente la eficiencia de la burocracia.

El proceso legislativo en Costa Rica suele ser lento y tortuoso; ahora más con una Asamblea fragmentada y polarizada. Pero las discusiones incluyen opiniones de expertos técnicos y los acuerdos políticos giran en torno a aspectos conceptuales e ideológicos (no en torno a negocios sucios o a tráfico de influencias). La Ley Marco de Empleo Público se aprobó con muchas premuras y aprietos (pues urgía incluirla en un imprescindible convenio financiero con el Fondo Monetario Internacional), pero ello no significó que el texto (en temas de forma y de fondo) fuera improvisado o careciera de calidad legislativa. Al contrario, a pesar de las prisas políticas por aprobar la ley, esta estuvo respaldad por un proceso legislativo profesional y políticamente maduro. Ojalá algún día en Guatemala pudiésemos tener una reforma como esa al desbocado empleo público. Y ojalá las leyes que nuestro Congreso aprueba de emergencia no fuesen totalmente improvisadas.

LOS DILEMAS DE LA POLÍTICA MACROECONÓMICA

LAS MEDIDAS MONETARIAS DEBEN RESPALDARSE CON UN PLAN DE AUSTERIDAD FISCAL

Nuestra economía, como la del resto del mundo, está amenazada por una doble crisis: una crisis alimentaria (que comentamos la semana anterior) y otra inflacionaria, ambas exacerbadas por la guerra en Ucrania. Los datos de mayo revelaron que la inflación en Guatemala se aceleró: los precios al consumidor fueron 5.8 por ciento más altos que un año antes y ya están por encima de la meta de la política monetaria. Mucha de la culpa la tienen los precios de los combustibles y de los alimentos. Pero preocupa más que la inflación subyacente (que excluye los precios de combustibles y alimentos) alcanza ya niveles no vistos en varios años, lo que refleja un contagio de la inflación importada a otros componentes de la canasta básica.

Ante este escenario, el banco central debe evaluar si conviene (y en qué magnitud) elevar más su tasa de interés líder. Si las tasas de interés suben muy rápidamente, se puede ocasionar un daño a la actividad económica y deprimir el nivel de precios a mediano plazo. Pero, al mismo tiempo, es menester que el banco central envíe un mensaje respecto de su compromiso de mantener la inflación bajo control. El dilema es que un apretón monetario muy fuerte puede provocar una recesión; pero también ocurre que una inflación desbocada es, sin duda, peor que una pequeña recesión. Otro dilema es que el banco central debe regresar a la lámpara al genio del exceso de oferta monetaria que dejó escapar al inicio de la pandemia, cuando le otorgó al gobierno un crédito de varios millardos de quetzales. Ello exige detener la inyección millonaria de quetzales que realiza cuando compra dólares en su afán de evitar que el tipo de cambio baje.

Estos dilemas serían más fáciles de resolver si, para empezar, se aceptara que no existen soluciones mágicas para esta crisis. Se trata de un choque de oferta sin precedentes, completamente exógeno, que implica un costo, sin posibilidad de escape, tanto para consumidores como para productores. Cuanto antes se acepte que la inflación será más alta, que se ralentizará la producción y que todo el mundo debe apretarse el cinturón (empezando por el gobierno), más fácil será minimizar los daños.

Se necesita una adecuada mezcla de políticas macroeconómicas que complemente los esfuerzos por el lado monetario con un cuidadoso plan de austeridad fiscal. Lejos de seguir prorrogando los ineficientes subsidios, la política fiscal debe centrarse en atender a los sectores más afectados por la crisis con medidas más eficientes (como las transferencias de efectivo) temporales, focalizadas y fiscalizables, financiadas mediante readecuaciones del presupuesto que no impliquen un aumento del déficit fiscal. No caería mal, además, alguna campaña para que la población cobre conciencia de la naturaleza exógena y de la magnitud de esta crisis y que, en consecuencia, modifique sus comportamientos para racionalizar el consumo de energía y combustibles. Esta crisis -como todas las anteriores- va a pasar, pero las medidas para paliarla no deben poner en peligro los fundamentos macroeconómicos que han permitido que las calificadoras de riesgo ubiquen a Guatemala como una de las economías con mayor estabilidad y confianza de la Región.

SUBSIDIOS NO ¿ENTONCES QUÉ?

LA AMENAZA DE UNA CRISIS ALIMENTARIA ACONSEJA MEDIDAS MÁS EFICACES

Finalmente, los altos precios de los combustibles y de los alimentos, agravados por la guerra en Ucrania, impactaron sobre las cifras de inflación en Guatemala. En los primeros cinco meses del año, el Índice de Precios al Consumidor reporta que el costo de los alimentos ha subido más de cuatro por ciento y el del transporte se ha elevado en más de nueve por ciento. Los precios internacionales de los productos básicos y alimentos ya se habían elevado bastante el año pasado, y la invasión rusa de Ucrania en febrero los llevó niveles récord. Por ejemplo, Rusia y Ucrania exportan una cuarta parte de todo el trigo comercializado internacionalmente; la guerra interrumpió esas exportaciones y elevó su precio en más del cincuenta por ciento. Algo similar ocurrió con otros granos básicos y con la energía.

Los consumidores guatemaltecos de menores ingresos son muy vulnerables a los precios más altos porque los alimentos representan una proporción grande de su gasto diario. Los precios del combustible, en cambio, afectan más a los hogares de ingresos más altos, que tienden a usar más combustible que los hogares de ingresos más bajos. Las políticas públicas para mitigar el impacto social del aumento de los precios deben tener en cuenta estas diferencias y procurar que los pobres no reciban un impacto desproporcionado. Por ello, los subsidios no son la medida más efectiva para enfrentar la situación.

Los subsidios al combustible distorsionan las señales de precios, que son cruciales para permitir que la oferta y la demanda se ajusten, que induzcan un ajuste de la demanda y animen a las personas a ahorrar energía. Del lado de los alimentos, un ajuste de la demanda es más difícil, porque las personas necesitan comer aproximadamente la misma cantidad. Aún así, los subsidios a los alimentos tampoco son eficientes para proteger a los más vulnerables, porque también son costosos, desplazan gastos más productivos y, al distorsionar los precios, reducen los incentivos para productores y distribuidores.

Una respuesta más adecuada y eficiente ante esta crisis pasa más por otorgar transferencias directas (en efectivo o en vales), temporales y focalizadas, a los consumidores más vulnerables y por fortalecer las redes de protección social del Estado. Esto implica eficientar los programas sociales existentes. Si la carestía de alimentos se agrava, será necesario expandir esos programas sociales, ampliando su cobertura y niveles de beneficios, pero utilizando herramientas digitales para registrar a los beneficiarios y entregar las ayudas más eficazmente. Esto tendrá un costo fiscal que podrá compensarse desmantelando gradualmente los subsidios que ahora están vigentes. La facilitación de las importaciones, el apoyo a los productores locales y la distribución directa de alimentos por parte del gobierno serán medidas a considerar si se agrava la amenaza a la seguridad alimentaria del país. Y las políticas macroeconómicas (fiscal y monetaria) para contener la inflación también deberán cumplir un rol fundamental. Pero de estas hablaremos la próxima semana.