EN PANDEMIA: QUÉ SE HIZO Y QUÉ HA FALTADO

AÚN ESTAMOS A TIEMPO DE CONVERTIR LA CRISIS DE LA PANDEMIA EN UNA OPORTUNIDAD DE REFORMA

Luego de dieciséis meses de iniciada la crisis de Covid-19 en Guatemala, vale la pena repasar, desde las políticas pública, qué se hizo y qué se ha dejado de hacer para morigerar el impacto económico y social de la pandemia, así como para facilitar la adaptación del país a la nueva normalidad que se está configurando aquí y en el resto del mundo. En marzo de 2020, la etapa de contención se encaró con políticas oportunas y contundentes: confinamientos forzosos, cierres parciales y distanciamiento social, generaron elogios a nivel internacional y un aumento de la popularidad del gobierno. Se suponía que el propósito de esas medidas era el de ralentizar los contagios en tanto se fortalecía la capacidad de respuesta del sistema de salud pública: aumento de las unidades de encamamiento y de cuidados intensivos, pruebas masivas de laboratorio, y aumento del personal sanitario. Pero, por desgracia, el temprano éxito de las medidas de contención no se aprovechó para apuntalar el sistema de salud pública.

Similarmente, la etapa de mitigación comenzó con muy buen pie con la aprobación de medidas de apoyo económico a las familias y a las empresas, incluyendo el histórico y multimillonario crédito del banco central al gobierno. Desafortunadamente, la rápida aprobación de estos programas (que también fue motivos de elogios de la opinión pública) no se vio acompañada de una eficiente ejecución. Las entregas de las ayudas fueron desordenadas y, en algunos casos, sumamente lentas, mientras que los créditos de apoyo a las empresas fueron manejados con lentitud y opacidad.

La etapa de reapertura, que debía implementarse por fases y protocolos, según un tablero de alertas, también se ejecutó de forma improvisada y desordenada, entre otras razones, por la falta de un sistema efectivo de información y comunicación. Finalmente, la etapa de reactivación, que debió plantear una serie de medidas en materia de dotación de incentivos para las actividades económicas más afectadas, así como de acciones concretas para mejorar el clima de negocios, acompañadas de una creíble readecuación del presupuesto de Estado, no llegó siquiera a plasmarse en un plan coherente, dejando la reactivación en manos del rebote en el consumo de los hogares y de las remesas familiares.

De manera que un primer trimestre de pandemia en que se actuó oportuna y eficazmente, fue seguido de un año de políticas desordenadas y de lenta ejecución. Aparentemente se está perdiendo la ocasión de convertir la crisis de la pandemia en una oportunidad de desarrollo. La pandemia puso en evidencia la debilidad de las instituciones estatales y su incapacidad de proveer los bienes públicos esenciales. Pero aún no es demasiado tarde para aplicar políticas como la creación de un seguro de desempleo en el IGSS, el fortalecimiento del sistema estadístico nacional, la aplicación de esquemas eficaces de garantía de créditos para los sectores económicos afectados, y la inversión estratégica (y transparente) en el sector de salud pública. Aún estamos a tiempo.

La Causa Fundamental de la Migración

 LA BAJA PRODUCTIVIDAD SISTÉMICA EXPLICA EN GRAN MEDIDA LAS MIGRACIONES

Hace unos días se conoció que el Ejecutivo planea encargar al Ministerio de Desarrollo hacer una encuesta para “entender” las dimensiones de la pobreza y las causas de la migración de los guatemaltecos hacia los Estados Unidos. La idea resulta -cuando menos- extraña ya que, por un lado, se supone que para eso está el INE como entidad a cargo de la Encuesta de Condiciones de Vida y de la de Ingresos y Gastos Familiares y, por otro, ya existen diversos sondeos que explican contundentemente la razón fundamental que impulsa a los guatemaltecos a emprender el peligroso viaje hacia el Norte: la búsqueda de mejores condiciones de vida.

Cualquier migrante guatemalteco ya establecido le podrá explicar -con trocitos- a cualquier funcionario público despistado que, mientras que en Guatemala generaba ingresos (si tenía la suerte de estar empleado) que apenas le alcanzaban para sostener a su familia, a las pocas semanas de instalarse en los Estados Unidos, en contraste, ya generaba por lo menos cinco veces más. Son abundantes los casos exitosos de compatriotas migrantes que bastaría buscar en internet para darse cuenta de tan evidente realidad (les sugiero algunos nombres, para que los googleen: Seferino Cotzojay, Dany López, Jorge Mario Morales y Marcos Antil).

La enorme diferencia de ingresos que una misma persona genera en el Norte respecto de los que genera en Guatemala se explica por un concepto básico: productividad, que es la capacidad de producir más con los mismos insumos. En efecto, la productividad de los guatemaltecos es mucho más elevada en los Estados Unidos, no porque por arte de magia los migrantes se vuelvan más sabios o más diestros, sino porque allá las condiciones del entorno potencian la capacidad de los trabajadores diestros y esforzados, como son los guatemaltecos. Y esas condiciones del entorno son tan propicias en el Norte porque allá existen reglas claras, certeza jurídica, instituciones eficientes y provisión de servicios públicos esenciales.

No hay que inventar el agua azucarada. Para entender la situación de los hogares guatemaltecos no hay que inventarse nuevas encuestas, sino fortalecer al ninguneado INE en la realización de sus encuestas básicas. Y para reducir la migración de guatemaltecos no hay que buscar soluciones mágicas, sino trabajar en aquellas políticas y reformas que logren el clima de paz social y gobernabilidad necesario para la adopción de nuevas tecnologías, la generación de inversiones (en personas y en infraestructura) y la promoción de un buen clima de negocios; todo lo cual pasa por elevar la efectividad del  gobierno en la provisión de servicios públicos esenciales y reducir el riesgo-país, aspectos indispensables para  aumentar la productividad sistémica y reducir sosteniblemente la pobreza. Solo fortaleciendo las principales instituciones será posible aumentar la efectividad del gobierno y establecer permanentemente un entorno que invite a los guatemaltecos a permanecer en su país.

MEJORES INSTITUCIONES, MEJOR VIDA

SE NECESITAN MEJORES INSTITUCIONES, DESDE EL ÁMBITO ELECTORAL HASTA EL DE CONTROL DEL GASTO PÚBLICO

Múltiples estudios alrededor del mundo demuestran el rol fundamental de las instituciones para mejorar la efectividad de los gobiernos, el funcionamiento de las sociedades y la calidad de vida de las poblaciones. Entre ellos, los de la economista Rohini Pande (de la Universidad Yale) aterrizan en lecciones prácticas que pueden resultar útiles para Guatemala.

Por ejemplo, que existe una asociación entre la calidad de las instituciones políticas y la probabilidad de éxito de las políticas para el desarrollo y para aliviar la pobreza. La profesora Pande evidenció recientemente que para reducir la pobreza es menos eficaz la ayuda directa (subsidios o transferencias de efectivo) que la creación de instituciones democráticas eficaces para que los ciudadanos en situaciones vulnerables puedan elegir directamente a sus representantes y empujarlos a aplicar políticas que favorezcan el empleo y la generación de ingresos. Pero, además, argumentó que la democracia funcional requiere mucho más que sólo institucionalizar elecciones periódicas que permitan a todos votar cada cuatro años sino que, además y principalmente, es necesario que los ciudadanos estén bien informados, bien representados y en capacidad de defender sus instituciones democráticas.

La lección para Guatemala bien puede ser que la tan necesaria reforma al sistema electoral y de partidos políticos no solo debe incorporar mecanismos que permitan a los ciudadanos votar directamente por sus representantes mediante listas abiertas (o voto preferente, tal como se propone en la iniciativa que actualmente se discute en el Congreso), sino también debe recuperar la autonomía, profesionalidad y eficacia del Tribunal Supremo Electoral.

En materia de combate a la corrupción, la profesora Pande subraya la importancia de un cambio de actitudes por parte de la sociedad. Su análisis sobre la corrupción cuestiona seriamente la noción de que los países más pobres son más proclives a la corrupción que los países ricos porque están más dispuestos a tolerarla. Por el contrario, Pande muestra que la gente es potencialmente igual de corrupta en los países ricos que en los pobres, pero lo que varía son, precisamente, las instituciones, en particular las que permiten mejorar la transparencia y fortalecer los mecanismos de control. Es decir, para construir las instituciones contra la corrupción resulta más eficiente privilegiar la prevención (vigilancia, la supervisión y la fiscalización) sobre la sanción (persecución penal).

También aquí resulta clara la lección para Guatemala: la Contraloría de Cuentas, las unidades de auditoría interna de los entes gubernamentales, y el tratamiento de los conflictos de interés son instituciones que necesitan urgentemente una reforma profunda que las fortalezca y habilite para que la lucha contra la corrupción no tenga que recaer exclusivamente en la persecución penal cuyos resultados, hasta ahora, no solo han sido efímeros sino, a veces, contraproducentes.

A PURAS REMESAS Y CONSUMO

LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA ES UN HECHO, PERO ES FRÁGIL… Y NO ES MÉRITO NUESTRO

Los indicadores disponibles muestran que el crecimiento económico navega viento en popa, en contraste con la recesión sufrida el año pasado por la pandemia, y se prevé que se mantenga creciendo el próximo año. Ese crecimiento fue, durante la segunda mitad de 2020, más rápido de lo previsto y, según las estimaciones de Consultores para el Desarrollo -COPADES-, se espera que la economía retorne en 2021 a los volúmenes de producción de 2019. Sin embargo, la recuperación prevista por COPADES es menos dinámica que la prevista por el FMI y por el propio Banco de Guatemala, debido a que estas últimas suponen un avance más sólido en el programa de vacunación que, hasta ahora, no parece que vaya a materializarse.

En realidad, las buenas perspectivas de la economía nacional se basan en un natural rebote del consumo doméstico (que representa más del 88 por ciento del PIB nacional) que, a su vez, descansa en un dinamismo extraordinario de las remesas familiares que provienen de los migrantes guatemaltecos en los Estados Unidos. Y eso no es mérito nuestro. La fuerte recuperación en los Estados Unidos será clave para el desempeño económico de Guatemala, dado que aquel país es nuestro principal socio comercial y de inversión, y nuestra mayor fuente de remesas familiares. El gigantesco gasto fiscal impulsado por la administración Biden y un mercado laboral en expansión son el origen del crecimiento de las remesas y, por lo tanto, del consumo de los hogares guatemaltecos.

No obstante, existen riesgos que hacen peligrar este escenario: la incertidumbre sobre la propagación del coronavirus en esta prolongada tercera ola de contagios, agravada por el absurdamente limitado acceso a las vacunas que hará que la inmunización se prolongue probablemente otros dos años. Esto es sumamente grave pues un deterioro significativo de la situación de la salud pública puede debilitar significativamente la confianza de los agentes económicos y, así, dar al traste con la recuperación económica.

En todo caso, el ritmo de crecimiento de la producción mantendrá su recuperación, pero sus tasas de crecimiento no superarán el 3.5% en promedio en los próximos años. Es decir, incluso en el mejor escenario, la economía no crecerá más allá de su mediocre promedio de las últimas décadas, reflejo de las limitaciones de productividad en la economía, por lo que tal crecimiento resulta insuficiente para mejorar significativamente el nivel de ingreso per cápita y, por ende, para reducir los elevados indicadores de pobreza y desigualdad existentes. Para salir de esa mediocridad es indispensable elevar los niveles de productividad sistémica, lo cual no se podrá lograr si no emprendemos cuanto antes un proceso de fortalecimiento de las instituciones económicas y políticas básicas para que una economía y una sociedad sean productivas: el sistema político, la seguridad ciudadana, el sistema de justicia, el servicio civil, etcétera. Entender esto es clave para salir del pantano de mediocridad en que nos hundimos lentamente.

MAMAR DE LA UBRE SECA DEL FISCO

REGALAR DINERO DEL FAMÉLICO ERARIO PÚBLICO ES UNA POLÍTICA SIMPLISTA Y PELIGROSA

La manifestación más visible y dañina de la bancarrota de nuestro sistema político es la crasa mediocridad y perverso simplismo de las propuestas de política pública que surgen en los distintos entes del Estado. La calidad de las iniciativas de ley y de las políticas socioeconómicas es cada vez más pobre y las consecuencias de su eventual aplicación cada vez más peligrosas. Abundan los ejemplos.

En vez de plantear reformas que fortalezcan la calidad del servicio civil, muchos ministerios (por ejemplo, el de Educación) han optado en el pasado por la salida fácil de apaciguar las presiones de los sindicatos suscribiendo pactos colectivos de condiciones de trabajo con cláusulas tan absurdas que no solo ocasionan un daño irreparable a la sostenibilidad financiera de las entidades, sino que tampoco contribuyen a mejorar la calidad de los servicios gubernamentales. 

De manera similar, ante los reclamos de distintos grupos -como los excombatientes guerrilleros o los exmilitares- los políticos recurren a la perversa solución de regalarles el escaso dinero estatal sin tan siquiera tomarse la molestia de preguntar al Ministerio de Finanzas si ello es financieramente viable. Igual ocurre con la atención a los adultos mayores: “quién va a oponerse a apoyar a los ancianos”, pensarán los políticos cuando deciden regalarles dinero del erario público de una forma tan improvisada que no solo daña permanentemente la sanidad fiscal del país, sino que contraviene y socava el concepto mismo del seguro social (cuyo fortalecimiento debería ser la solución de largo plazo al problema de los adultos mayores no atendidos).

Igualmente, cuando algún sector productivo se ve afectado por un siniestro de grandes dimensiones (como, por ejemplo, el sector turismo afectado por la pandemia, o la caficultura por fenómenos naturales), en vez de diseñar mecanismos de apoyo sectorial que han sido probadamente efectivos en otros países (como, por ejemplo, los esquemas de garantía crediticia), los políticos optan por la solución simplista, pero perversa, de proponer exenciones tributarias o de regalar fondos públicos (muchas veces a través de mecanismos ineficientes y opacos como, por ejemplo, la asignación de préstamos súper-blandos y sin condiciones a través del CHN).

Ese tipo de “soluciones” simplistas, populistas e irresponsables son tremendamente dañinas para las finanzas públicas y, en la medida que se van acumulando, se convierten en grandes cargas fiscales que, tarde o temprano, harán colapsar la estabilidad macroeconómica que tanto ha costado construir. Son, además soluciones perversas porque su supuesto objetivo es atender problemas sentidos, causas nobles y demandas justificadas de la población, lo que facilita su venta ante la opinión pública y permite esconder sus nefastas consecuencias a largo plazo. No hay que olvidar que de buenas intenciones está empedrado el camino a infierno.

EMPRESAS Y GOBIERNOS

LAS VISIONES MANIQUEAS QUE LOS COLOCAN COMO ENEMIGOS NO CONTRIBUYEN AL PROGRESO DEL PAÍS 

En los últimos tiempos, la retórica a lo ancho del espectro político, no solo en Guatemala sino en toda Latinoamérica, parece sugerir que las relaciones entre las empresas y el gobierno deben ser de antagonismo o, al menos, de una estricta separación y amplio distanciamiento. Desde la derecha y el libertarianismo se afirma que los gobiernos, por naturaleza, interfieren demasiado en los procesos económicos y obstaculizan el libre comercio. Desde las izquierdas se afirma que las empresas son, por naturaleza, entes depredadores, explotadores de los trabajadores y de los consumidores, y evasores de impuestos. 

Esas visiones maniqueas han contribuido a que en las recientes crisis políticas, como la de Chile en los últimos meses, triunfen las propuestas que plantean destruir el sistema vigente para sustituirlo por un nuevo sistema, cuya naturaleza y alcances nadie conoce y que debe ser construido sobre la marcha. En ese afán de sustituir lo viejo conocido por lo nuevo por conocer, se pasan por alto los muchos éxitos del viejo sistema (en el caso chileno, los logros en cuanto a crecimiento económico e ingreso per cápita), y se magnifican sus innegables y notables fracasos (en términos de desigualdad, concentración de poder, abusos de empresarios y grandes conglomerados, y la promesa incumplida de un bienestar rápido para toda la población). El prevaleciente ánimo anticapitalista confunde el nefasto capitalismo de amigotes -que debe ser combatido- con el verdadero capitalismo -que florece cuando existe libertad y certeza jurídica-. 

En un capitalismo funcional y moderno (no el de amigotes), ambos lados (gobierno y empresas) se necesitan mutuamente. El gobierno necesita a las empresas para producir crecimiento económico, crear empleos y generar ingresos para pagar los compromisos del país con el resto del mundo. Las empresas, por su parte, necesitan de un gobierno que provea el sistema jurídico y de seguridad básica necesario para operar; que forme a los trabajadores de quienes dependen las empresas; y, que cree la infraestructura (carreteras, puertos) que permita intercambiar bienes y servicios eficientemente. Muchas empresas también necesitan al gobierno como comprador. Y todas las empresas necesitan un gobierno capaza de impulsar políticas públicas que fomenten la productividad y el bienestar.

La creciente polarización que se cierne sobre Latinoamérica busca poner a los gobiernos y a las empresas como antagonistas, lo cual no beneficia a ninguna de las partes. Las empresas deben contribuir (con sus actitudes y sus impuestos) a que exista un gobierno eficiente que provea los bienes públicos básicos y aplique reglas claras, generales y predecibles. Los gobiernos deben entender que las empresas necesitan un clima (político y económico) estable para operar, con paz social y coherencia en las políticas públicas. En los países prósperos, las empresas y los gobiernos actúan, cada quien desde su ámbito, como socios, no como enemigos.

MEDIDAS PARA ACELERAR EL CRECIMIENTO

EXISTEN MEDIDAS CONCRETAS QUE, A CORTO PLAZO, PUEDEN AYUDAR A MEJORAR LA PRODUCTIVIDAD

 La reactivación está en marcha: diversos indicadores económicos apuntan a una recuperación dinámica del nivel de producción. En gran medida, esta reactivación es inercial, ya que después de una recesión ocasionada por un shock exógeno (como la que ocurrió el año pasado a causa de la pandemia de Covid-19) casi siempre se produce un rebote como el que estamos experimentando. Si ese rebote no va acompañado de un aumento en la productividad, lo más probable es que, después de este año de recuperación, nuestra economía retorne a los niveles estables, pero muy mediocres de crecimiento, similares a los de los últimos lustros.

 La única forma en que nuestra economía crecerá más rápidamente de forma sostenible es mediante un aumento de la productividad, que solo puede obtenerse si se mejora el marco institucional -político y económico- y, con él, la certeza jurídica, el clima de negocios y la inversión en capital físico y humano. Por desgracia, ello solo es posible a mediano plazo. Sin embargo, a corto plazo es posible lograr algunas mejoras en la productividad si se identifican adecuadamente aquellos cambios que la pandemia ha provocado en la estructura y en las relaciones económicas, y se aprovechan para inyectar dinamismo y eficiencia a dichas relaciones.

 En efecto, la pandemia ha modificado la forma en que muchas personas obtienen y gastan sus ingresos: se ha acelerado el uso de medios digitales, así como la automatización de muchos procesos que ahora se hacen remotamente, y se ha generalizado el tele-trabajo en muchos sectores. Muchos de estos cambios vinieron para quedarse y pueden estar logrando aumentos de la productividad en diversos sectores de la actividad económica. Sin embargo, otros sectores se han visto fuertemente afectados por la crisis y por la automatización de procesos, y es probable que los empleos que se pierdan en estos sectores nunca lleguen a recuperarse.

 Por lo tanto, es imprescindible que las políticas públicas ayuden, por un lado, a que los sectores que están cobrando dinamismo en el nuevo entorno se reafirmen y fortalezcan pero, simultáneamente, a que los empresarios y empleados afectados en los sectores más golpeados puedan hacer una transición hacia nuevas actividades y empleos. Existe ya un conjunto de medidas -pendientes de aprobar o de aplicar- que las autoridades gubernamentales podrían estar impulsando para coadyuvar en ese proceso: un marco legal para regular las insolvencias y la restructuración de empresas; la reglamentación del trabajo a tiempo parcial; los programas de reentrenamiento y capacitación laboral en tecnologías informáticas; un seguro de desempleo (a cargo del IGSS); esquemas de garantía crediticia para las actividades con potencial productivo; o, el fortalecimiento de la resolución de conflictos mediante el arbitraje. Para todas estas medidas ya existen propuestas concretas. Lo que hace falta, como siempre, es que los encargados (en los tres poderes del Estado) les asignen la prioridad que se merecen.