El Reparto del Prespupuesto

Hace mucho tiempo que el Presupuesto dejó de ser la herramienta de planeación y control del gasto público que está llamado a ser; hoy se ha convertido en un desordenado regateo de recursos para satisfacer a quien más grita o extorsiona, no a quien más lo necesita

En los últimos días, las discusiones en el Congreso sobre el Presupuesto del Estado para 2019 se han tornado muy similares a un regateo de mercado, en donde se trasladan montos de un rubro de gasto a otro en función de qué grupo es el que más grita para obtener más recursos. Ya sea que se le quiten fondos al Ministerio de Desarrollo para asignárselos al aumento salarial de los salubristas, o que se reduzca el presupuesto de las jubilaciones militares para aumentarle el rubro de sueldos a la universidad estatal, las consideraciones en torno al presupuesto guardan cada vez menos relación con los objetivos de política pública trazados en la exposición de motivos que supuestamente inspiró la propuesta original.

Por desgracia, hace mucho tiempo que el Presupuesto dejó de ser la herramienta de planeación y control del gasto público que está llamado a ser y, como resultado, el gobierno central gasta los recursos anuales sin ningún orden, ni prioridad, ni efectividad. La debilidad del sistema de servicio civil y la descomposición del sistema político se han combinado durante años hasta convertir al Estado en una agencia de empleos, no para los mejores servidores públicos, sino para los correligionarios y simpatizantes partidarios.

Un reciente estudio del Banco Interamericano de Desarrollo estima que en los países latinoamericanos, en promedio, el 16 porciento del gasto gubernamental (equivalente al 4.4 porciento del PIB) es un absoluto desperdicio, debido a la ineficiencia en las compras, a la corrupción generalizada y al nivel relativamente elevado de las remuneraciones de los burócratas (en comparación con sus pares en el sector privado). En Guatemala, casi uno de cada tres quetzales del presupuesto se gasta ahora en salarios y remuneraciones, lo cual ha reducido cada vez más el gasto en inversión (especialmente la que se necesita en la ruinosa red vial del país).

Este año ya no será posible rescatar el proceso presupuestario (ya es muy tarde para ello) y quizá haya que conformarse con que, en aras del orden y la transparencia, se apruebe un presupuesto como guía del gasto para 2019. Pero en algún momento los gobiernos y los políticos deben entender que es absolutamente necesario (y urgente) gastar con más eficiencia y cambiar sus prioridades en función de las demandas de la población por servicios públicos esenciales: educación, salud, nutrición, seguridad, justicia e infraestructura.

La clave está en que los líderes políticos comprendan que la función básica del Estado es la de satisfacer de forma directa e inmediata el bien común y las necesidades de los ciudadanos, y no las de los empleados públicos. Esto, claro está, es más fácil decirlo que hacerlo, porque detrás de las absurdas ineficiencias del gasto público suele haber siempre un grupo de interés (el sindicato de médicos, los piquetes de Joviel o el Consejo Superior Universitario) que tiende a estar más organizado y a hacer más ruido que la mayoría ciudadana que clama silenciosa por los servicios públicos esenciales.

Y los Brazaletes ¿Para Cuándo?

El (ab)uso de la prisión preventiva está tan extendido que se estima que más del 48% de la población carcelaria aún no ha sido condenada. El uso de los brazaletes electrónicos podría (como lo hace en los países avanzados) paliar el cuasi colapso del sistema penitenciario. Pero con todo y que existe una ley vigente, los brazaletes brillan por su ausencia

No hace falta ser un gran jurista para comprender el principio de presunción de inocencia que debe privar en cualquier proceso penal. Ni siquiera hace falta haber estudiado Derecho para entenderlo. Basta con haber visto alguna noticia sobre un litigio en algún país desarrollado o, incluso, con haber visto alguna película estadounidense o europea en la que se escenifica un juicio para saber que cualquier acusado es inocente hasta que se demuestre lo contrario en los tribunales.

Por ello, lo normal debe ser que el acusado permanezca en libertad (con algunas restricciones razonables de movilidad) durante la realización del juicio. Solamente dos razones justifican que el juez envíe a un acusado (que, no lo olvidemos, se presume inocente) a prisión preventiva: una es que exista un claro peligro de que el acusado se fugue y, la otra, que exista un riesgo de que el acusado pueda obstaculizar o perjudicar las pesquisas. En ningún caso la prisión preventiva debe usarse para castigar a un sospechoso por presunciones o por sus antecedentes.

No obstante lo anterior, en toda Latinoamérica (y Guatemala no es la excepción) los jueces (presionados por una opinión pública desesperada con los elevados índices delincuenciales) parecen estar abusando del recurso de la prisión preventiva. Se estima que su uso es tan extenso que el 40 por ciento de la población carcelaria en la región se encuentra en prisión preventiva. Ese porcentaje, según algunos expertos, se eleva a un 48 para el caso de Guatemala, lo cual complica aún más la precaria situación de un sistema penitenciario desbordado que ofrece condiciones inhumanas a los reclusos. Según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el uso excesivo de la prisión preventiva no solo es violatorio de los derechos fundamentales, sino que es contrario a la esencia del Estado democrático de derecho.

Para revertir esta situación es necesario trabajar en tres ámbitos. El primero es el marco legal para asegurar que los procesos judiciales y sus plazos se cumplan en respecto del principio de presunción de inocencia. El segundo es el ámbito cultural, que incluya un cambio en la mentalidad de los juzgadores y de la opinión pública (para que cobren conciencia del carácter excepciona de la prisión preventiva). Y el tercer ámbito es el operativo, que incluye la provisión de recursos adecuados al sector justicia y la aplicación de mecanismos tecnológicos que minimicen los peligros de fuga y de obstaculización de las investigaciones.

Entre estos mecanismos destaca el uso de brazaletes electrónicos por parte de los acusados. Resulta inadmisible que habiendo sido aprobado el uso de tales brazaletes mediante una ley emitida hace dos años (Ley de Implementación del Control Telemático en el Proceso Penal), aún no se esté utilizando en nuestro país. La desidia e ineficiencia de las autoridades correspondientes (que, hasta hoy, han sido incapaces de contratar y reglamentar el servicio de brazaletes electrónicos) está contribuyendo al colapso del sistema penitenciario y ocasionando verdaderas tragedias humanas entre las personas (inocentes, hasta que sean vencidos en juicio) privadas preventivamente de su libertad.

El Imperativo del Crecimiento Económico

La mejor política de protección social y de combate a la pobreza, es una buena política económica que propicie la creación de empleos y el aumento de la productividad sistémica

Generar empleos, reducir las desigualdades sociales, o mejorar los niveles de bienestar se han vuelto temas recurrentes tanto en las ofertas de los partidos políticos como en las agendas de propuestas de las múltiples ONGs y tanques de pensamiento en el país, lo cual es totalmente razonable a la luz del pobre desempeño de Guatemala en sus múltiples indicadores de desarrollo socio-económico. Lo que no es razonable es que, en su afán por enfocarse en esos temas, dichas organizaciones (especialmente las más “progresistas”) menosprecien el factor más determinante del desempeño económico de cualquier país: la tasa de crecimiento del ingreso nacional (que es un reflejo de su producto interno bruto).

El objetivo de acelerar el crecimiento económico se ha desprestigiado en gran medida porque, muchas veces, sus proponentes han planteado estrategias cortoplacistas, inconsistentes y buscadoras de atajos a través de subsidios o de privilegios fiscales para favorecer a una determinada actividad económica (que arbitrariamente se ha elegido como “el verdadero motor del crecimiento”) en detrimento de las demás. Esto desvía la atención del incuestionable hecho de que solo mediante un mayor crecimiento de la producción es posible generar más empleos y mejorar el bienestar.

El crecimiento económico, al generar una mayor demanda por trabajadores, beneficia especialmente a los jóvenes que ingresan al mercado de trabajo y a las minorías, por lo que se constituye en el mejor programa de bienestar social que pueda haber. Un mayor crecimiento de la producción generará mayores ingresos estatales, incluyendo los del seguro social. Además, un entorno de dinamismo económico es más propicio para reducir la criminalidad, incentivar la protección del medio ambiente y contribuir al optimismo sobre el futuro del país, el cual es importante para conjurar el peligro de que surjan ofertas políticas populistas que amenacen nuestro incipiente sistema democrático.

Por desgracia, mientras nuestro crecimiento económico no logre rebasar el techo del 4 porciento anual, será imposible obtener todos esos beneficios. Debemos tener claro que la casi totalidad de la generación de empleos sostenibles solo puede provenir del sector empresarial. La clave es, pues, aplicar políticas públicas que incentiven la creación de nuevas empresas y mejoren el desempeño de las existentes. Para ello no se necesita “sobornar” a las empresas con subsidios o privilegios temporales para que hagan inversiones que hoy no son rentables.

Lo que se requiere es un ambiente para hacer negocios que dé certeza, mejore la productividad y aumente la demanda para lo que produzcan las empresas. Ello requiere de una política económica integral que incluya, por un lado, una reforma institucional que permita al Estado proveer los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, educación básica, nutrición y salud primaria) y, por otro, una coordinación de medidas macroeconómicas (monetaria y fiscal) que incentiven ordenadamente la demanda agregada, especialmente en estos tiempos de desaceleración. Para luego, es tarde.

Empleados Públicos: un Agujero Negro

La reforma del sistema de servicios civil es complementaria de la reforma del sistema electoral y de partidos políticos. Ambas reformas son imprescindibles para que nuestro país sea viable en el futuro.

El costo de los salarios de los empleados públicos es una carga cada vez más pesada para el presupuesto del Estado. Este renglón aumentó dramáticamente en un 80 por ciento entre 2009 y 2013; eso equivale al doble del crecimiento registrado por los ingresos tributarios en el mismo período. Una gran parte de la explicación de tal aumento subyace en la proliferación de pactos colectivos suscritos sin ninguna directriz durante los últimos 20 años.  En 1998, la masa salarial de los empleados públicos representaba un 24 por ciento del presupuesto, mientras que en la Administración Pérez Molina llegó a representar el 37 por ciento. En el proyecto de presupuesto para 2019, dicho porcentaje del presupuesto ascendería a 37.2 por ciento.

Esta carga se está saliendo de control y ya resulta impostergable encontrar maneras de corregir estructuralmente el problema, entre las que se cuenta el saber con certeza el número de empleados públicos por dependencia y renglón presupuestario al que pertenecen, la revisión integral de la legislación relacionada con el servicio civil y las clases pasivas, así como regular adecuadamente la suscripción de pactos colectivos de condiciones de trabajo en entidades públicas.

Es bien sabido que los puestos en la administración pública han sido utilizados desde hace años con fines políticos –las plazas de trabajo en el gobierno se usan como prebendas para los correligionarios políticos-, lo cual ha pervertido simultáneamente el sistema electoral y de partidos políticos y el sistema del servicio civil. Ambos sistemas necesitan ser reformados profunda y prontamente.

El primer paso es conocer con exactitud el número de empleados públicos que laboran en el Estado, así como bajo qué renglón se encuentran nominalmente y en qué entidad prestan sus servicios. Sin un inventario completo de toda la planilla de empleados del gobierno resulta imposible saber cuál es el verdadero costo que significan los salarios y prestaciones para el erario público.

Una de las ofertas del actual gobierno, que se plasmó en el proyecto de presupuesto del Estado para 2017 (pero no en el de 2019), era la de hacer un censo de los trabajadores del sector público. El censo lo realizarían el INE, el RENAP y la ONSEC, y sería financiado por medio de una cooperación de la Unión Europea. Por su parte, el MINFIN señaló hace meses que hacían los últimos ajustes para publicar la nómina del personal permanente de las entidades de Gobierno Central.

Por desgracia, hasta hoy el referido censo no ha sido realizado y se ha incumplido con el Decreto 29-2016, “Ley para la Viabilización de la Ejecución Presupuestaria y Sustitución de Fuentes de Financiamiento al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado”. Sin saber cuántos empleados públicos existen, el rubro de remuneraciones para empleados públicos (que supera los Q25 millardos presupuestados para 2019)  seguirá siendo un agujero negro que se tragará insaciablemente todos los recursos de los contribuyentes.

¿Qué Buscan los Emigrantes?

Detrás de las migraciones de centroamericanos hay un problema esencialmente económico; y, detrás de este, la fallida institucionalidad de unos Estados incapaces de generar un ambiente propicio para la actividad económica, la inversión y el empleo

El continuo éxodo de centroamericanos, amplificado por la marcha de miles de catrachos que comenzó hace unos días, recorre como un escalofrío la espina dorsal de la Sierra Madre, desde Honduras hasta Arizona, afectando la vida política de la región -incluyendo las elecciones legislativas en los Estados Unidos- y poniendo en entredicho sus políticas públicas -incluyendo el Plan Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte-. Independientemente de si la marcha de los emigrantes hondureños fue provocada por intereses políticos o si, por el contrario, fue espontánea, el hecho es que esta no podría haber sucedido sin el factor de desesperación que induce a los refugiados económicos a huir en busca de mejorar su nivel de vida.

Está demostrado que los ingresos económicos que una persona puede generar dependen grandemente del lugar donde vive. Una persona de clase media en los Estados Unidos es mucho más rica que un clasemediero centroamericano y supremamente más que un pobre que no encuentra siquiera oportunidades de obtener un empleo por estos lares. Los habitantes de los países desarrollados ganan más dinero debido, en parte, a que sus mejores niveles de nutrición y de educación los hacen más productivos. Pero la productividad también depende, y crucialmente, de las condiciones del entorno, como lo demuestran los hechos y los datos.

Un estudio del Centre for Global Development mostró que, después del terremoto de Haití en 2010, el ingreso monetario de un grupo de campesinos haitianos que pudo viajar con visas de trabajo a los Estados Unidos se incrementó rápidamente en más de 1,400% respecto del ingreso de quienes se quedaron en la isla. Simplemente el haberse trasladado a un país donde impera la ley, con buena infraestructura y servicios públicos esenciales, con instituciones fuertes, y con mercados funcionales y empresas sofisticadas, hizo que los haitianos se tornaran dramáticamente más productivos. Y lo mismo pasa, seguramente, con los emigrantes centroamericanos que, en cuanto llegan a los Estados Unidos, envían remesas por montos que superan con creces los magros ingresos que generaban cuando vivían acá.

La tragedia humanitaria de la que estamos siendo testigos en tiempo real no puede ser abordada adecuadamente si no se reconocen las causas económicas subyacentes a la desesperada decisión de emigrar. El gobierno estadounidense debe reconocer que mientras las diferencias del entorno sean tan abismales entre su país y el nuestro, no habrá muros ni batallones que detengan a los atribulados emigrantes centroamericanos. Y los gobiernos del Triángulo Norte deben admitir el fracaso estatal en proveer las condiciones básicas que impulsen la productividad de nuestros conciudadanos: imperio de la ley, instituciones eficientes, y servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, educación básica, nutrición infantil, salud primaria, infraestructura esencial). Hacia estas prioridades debería enfocarse los esfuerzos (los de Estados Unidos y los nuestros) en una verdadera Alianza para la Prosperidad.

Sin Capital Humano No Hay Desarrollo

La baja calificación de Guatemala en materia de capital humano refleja los paupérrimos indicadores en nutrición y calidad educativa

El capital humano (concepto difuso que se refiere al conjunto de conocimientos, capacidades y salud que las personas acumulan a lo largo de su vida) ha sido un factor clave para lograr el desarrollo económico y la reducción de la pobreza en muchos países, pero, por desgracia, no tanto en el caso de Guatemala. Nuestra incapacidad de invertir en la nutrición, la salud y la educación de nuestros niños ha puesto en peligro de estancamiento la productividad sistémica y el crecimiento del PIB per cápita del país.

El jueves pasado, el Banco Mundial publicó su nuevo Índice de Capital Humano -ICH- que intenta medir esta variable para 157 países, incluyendo Guatemala. El ICH combina cinco indicadores de salud y educación, incluyendo tasas de mortalidad, desnutrición y años de escolaridad que se espera sean completados por los niños, con base en los cuales se mide cuánto capital humano será capaz de acumular un infante que nazca hoy.

De los 157 países evaluados, Guatemala se ubica en el puesto 109, con un ICH que no solo es más bajo de lo que cabría esperar dado el nivel de ingresos del país, sino que es el peor de todo el continente (con excepción, claro, de Haití). En comparación, Honduras ocupa el puesto 103, El Salvador el 97, Nicaragua el 92, Panamá el 91 y Costa Rica el 57. El mejor ubicado de Latinoamérica es Chile (46), mientras que los mejor calificados del mundo son Singapur, Corea del Sur y Japón.

Aunque nuestro indicador de mortalidad infantil no está mal (en comparación con otros países de similar nivel de desarrollo), la baja calificación de Guatemala se debe a los indicadores de escolaridad y de nutrición, en los que mostramos unas brechas escandalosas. En educación, si bien un niño guatemalteco puede esperar completar 9.7 años de escolaridad, cuando este indicador se ajusta por la calidad del aprendizaje (medida mediante pruebas de conocimiento) la expectativa de años de escolaridad de un niño guatemalteco se reduce a 6.3 años. Pero lo más grave está en el indicador de nutrición: 47 por ciento de los niños guatemaltecos sufren de desnutrición, cifras subsaharianas que implica un grave riesgo de que nuestros niños sufran limitaciones físicas y cognitivas que afectarán de por vida su capacidad productiva.

Resulta, pues, urgente que las políticas públicas prioricen la mejora en la calidad educativa y la reducción de la desnutrición crónica infantil, pues de ello depende crucialmente la posibilidad de mejorar el capital humano y la capacidad de crecimiento económico del país. Los índices como el ICH no deben ser solo ejercicios académicos, sino que deben servir de herramientas que motiven al gobierno a priorizar acciones urgentes, concretas y medibles para reducir la desnutrición y mejorar la calidad educativa. Cuanto más nos tardemos, mayor será el atraso en el desarrollo económico de Guatemala.

Retrocesos Electorales

Las reformas de 2015 a la Ley Electoral fueron chapuces. Las pocas buenas reformas de 2017 recién las mató la CC. No queda más que insistir y presionar a la próxima legislatura para que haga una verdadera reforma a la LEPP de cara a las elecciones de 2023

 El sistema político del país no está funcionando. En medio de negros nubarrones en el entorno político y en el ambiente económico, los liderazgos están ausentes, sin posiciones ni propuestas, y los partidos políticos incumplen con su rol fundamental de ser intermediarios entre la ciudadanía y los poderes del Estado. La evidente necesidad de una reforma profunda del sistema electoral y de partidos políticos se convirtió en una oportunidad desperdiciada con las apresuradas reformas a la Ley Electoral (de “primera generación”) aprobadas por el Congreso en octubre de 2015 y las igualmente precipitadas reformas (de “segunda generación”) dictaminadas por la Comisión de Asuntos Electorales del Congreso en diciembre de 2017, sobre las cuales recientemente emitió opinión la Corte de Constitucionalidad -CC-.

Como resultado de las reformas “de primera generación”, el TSE se encuentra ahora mismo dando palos de ciego sin encontrar cómo aplicar la normativa legal ni cómo reglamentar materias tan importantes como ¿pueden los dirigentes y partidos políticos expresar opiniones sobre temas de trascendencia nacional -como ocurre en cualquier país civilizado- sin incurrir en campaña anticipada?, ¿cómo impedir que un contratista del Estado puede postularse como candidato?, ¿cómo regular la propaganda política en las redes sociales?, o ¿cómo distribuir equitativamente los espacios publicitarios durante la campaña?.

Si eso es preocupante, más desalentador resulta aún que, como resultado de las reformas “de segunda generación”, la Corte de Constitucionalidad haya emitido una serie de opiniones que ponen en entredicho la posibilidad de que en un futuro podamos aplicar una verdadera reforma del sistema. Por un lado, al hacer su análisis  los magistrados se excedieron de la estricta revisión de la constitucionalidad de las reformas e introdujeron consideraciones que, independientemente de su validez o pertinencia, son de carácter político, materia que no es propia de la función jurisdiccional de la CC.

Por otro lado, y más grave aún, la opinión de la CC entraña un grave retroceso en la modernización del sistema electoral, al avalar el aumento de los requisitos mínimos de afiliados para la creación de los partidos políticos, lo cual implica una barrera adicional a la participación política de los ciudadanos. Y, por si no fuera suficiente, la CC se trae al suelo dos de las pocas reformas positivas que planteaba el dictamen de 2017, al no dar opinión favorable a la creación de subdistritos electorales, ni a la posibilidad de que los ciudadanos puedan ejercer un voto directo, preferente o por medio de los listados cerrados desbloqueados, con lo cual la CC condena al sistema electoral a seguir siendo poco representativo y a alejar cada vez más a los electores de sus representantes electos.

Así, las próximas elecciones se vislumbran llenas de incertidumbre y con pocas posibilidades de un cambio positivo en la forma en que elegimos a nuestras autoridades. Habrá que insistir y perseverar para impulsar las reformas a la Ley Electoral que de verdad aseguren un mejor sistema electoral en 2023, siempre que los futuros magistrados constitucionales tengan más luces en este tema que los actuales.