Sector Justicia: Vacuna y Medicina

La falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia debe ser combatida con mejoras en su diseño institucional que actúen como medicamento y como vacuna contra la subordinación de la justicia a intereses espurios

El covid-19 ha obligado a familiarizarnos con las enfermedades catastróficas y con los remedios para enfrentarlas. En estas circunstancias puede ser ilustrativo comparar la precariedad de nuestro sistema de Justicia con las características de una pandemia. El sector justicia de Guatemala padece una grave enfermedad: muchos jueces no son imparciales ni independientes, muchos responden a compromisos personales o de grupo, otros son propensos a la corrupción y al tráfico de influencias, y un gran número de ellos carece de un nivel académico y profesional apropiado. El resultado es la precariedad de una justicia que ni es pronta, ni es cumplida.

Contrario a la creencia generalizada, esa precariedad no se debe tanto a la politización en la elección de jueces y magistrados (ese proceso es siempre -querámoslo o no- un acto político), como al rudimentario diseño de gobernanza institucional de las cortes, que las hace proclives a la mediocridad y a su captura por parte de grupos de interés. Del mismo modo que al covid-19 solo podremos vencerlo cuando apliquemos un medicamento idóneo y una vacuna específica, la falta de independencia e imparcialidad del sistema de justicia debe ser combatida con mejoras en su diseño institucional que actúen como medicamento y como vacuna contra la subordinación de la justicia a intereses espurios.

Para el efecto, un medicamento idóneo es escalonar la renovación de los plenos; es decir, cambiar el sistema actual en que los plenos de magistrados de las cortes (Suprema y de Constitucionalidad) se eligen todos simultáneamente. Si los magistrados se eligieran uno por uno, se obligaría a los entes nominadores a llegar a acuerdos, se evitaría la “repartición de cuotas” entre nominadores, se fortalecería el proceso de escrutinio de los candidatos y se facilitaría la indispensable vigilancia de la opinión pública sobre el proceso de elección. Esto está demostrado en muchos países con sistemas judiciales sólidos, independientes, imparciales y eficaces.

Por otro lado, la vacuna para prevenir la captura del sistema judicial se obtiene ampliando el periodo del mandato de los magistrados. Los países con mayor independencia judicial son aquellos en los que el plazo de las judicaturas es mayor, debido a que el paso del tiempo (y la certeza de permanencia en el puesto) permiten que los jueces se distancien de quienes participaron en su nombramiento, así como de los grupos de interés involucrados en el proceso. Un nombramiento por 15 años o más, fomentaría el criterio independiente e imparcial de los jueces magistrados.

Se sabe que la propuesta de reforma constitucional al sector Justicia anunciada por el presidente Giammattei incluye propuestas tanto para escalonar la renovación de magistrados (aunque aparentemente solo de la Corte Suprema), como para ampliar los períodos de las magistraturas (aunque aparentemente solo hasta diez años). Si además incluyera una mejora al proceso de nominación de candidatos que privilegie los méritos y la carrera, podríamos decir que estaría bien encaminada. La duda, claro está, radica en el momento. San Ignacio de Loyola prescribía: "en tiempo de desolación nunca hacer mudanza, mas estar firme y constante en los propósitos y determinación en que estaba el día antecedente”. De manera que, si bien la necesidad de fortalecer el sector justicia aconseja reformar la Constitución, la prudencia sugiere conducir el proceso de reforma con calma y sabiduría, permitiendo una sana discusión que genere un texto técnicamente bien logrado y favorezca el apoyo popular necesario para su aprobación final.

No es el Fin del Mundo

Esta pandemia no es el fin del mundo, pero muchas realidades económicas ya están cambiando

Las cifras de la pandemia siguen empeorando alrededor del mundo. Mientras que en Europa lo peor de la crisis ya parece haber quedado atrás, en los países en desarrollo -incluyendo Guatemala- el covid-19 está en plena expansión, causando un enorme daño no solo en vidas humanas sino también sobre la capacidad productiva de las economías. La magnitud del daño, sin embargo, podría no ser tan grande al compararla con la ocasionada por otras pandemias en el pasado.

Hasta ahora, se registran más de 7 millones a afectados por el covid-19, con un saldo de más de 400 mil muertos. Se trata de una pandemia grave, pero menos letal que otras grandes plagas de los últimos siete siglos. Incluso si los aciagos números actuales del covid-19 se duplicaran en los próximos meses, el saldo sería significativamente más benévolo que en otras pandemias del pasado: la Peste Negra (año 1350) arrojó 75 millones de muertos; la Gran Peste de Sevilla (1650), dos millones; el cólera en Rusia (1860), un millón; la Gripe Española (1919), cien millones; la Encefalitis Alérgica (1925), 1.5 millones; y, la Gripe Asiática (1958), 2 millones.

La lección histórica es que, si bien este tipo de tragedias acarrea gran sufrimiento humano y deja heridas en el tejido económico y social, estas heridas no son mortales. Los costos del covid-19 podrían ser incluso menores que en otras pandemias gracias a que la atención médica moderna y las medidas de salud pública son más efectivas. Económicamente, el efecto económico también será distinto porque el covid-19 afecta principalmente a los ancianos, que ya no están en la fuerza laboral y tienden a ahorrar relativamente más que los jóvenes, una gran diferencia con respecto a los siglos pasados cuando las personas tenían expectativas de vida más cortas. Además, la agresiva expansión fiscal emprendida esta vez por los gobiernos, si se maneja razonablemente, podrá mitigar las consecuencias económicas de la pandemia.

No es, pues, el fin del mundo, pero muchas realidades económicas ya están cambiando (y lo seguirán haciendo en los próximos meses), lo cual demandará un esfuerzo de adaptación por parte de productores, consumidores, inversionistas y gobiernos. Muchos de los problemas que enfrentaremos en la próxima década no serán nuevos, sino simplemente versiones más extremas de los que ya enfrentamos hoy: la pandemia solo las exacerbará. El desafío es salir de esta crisis mejor que antes, en función de lo cual habrá que tomar medidas para resolver estos problemas y lograr un cambio de fondo.

Las empresas saben ahora que no es sano que sus cadenas de suministros dependan de una sola fuente. Los trabajadores deben comprender que no pueden depender de una sola habilidad técnica. Los países en vías de desarrollo deben resistirse ante (y combatir juntos) las crecientes tendencias proteccionistas y antiglobalizadoras. Los gobiernos deben aprovechar la expansión del gasto público -sabiendo que debe ser estrictamente temporal- para incrementar la inversión pública en infraestructura, tecnología, salud pública y educación.

La pandemia no es el fin del mundo, pero la nueva normalidad nos exigirá un renovado esfuerzo de adaptación. La innovación será esencial para buscar nuevas maneras de hacer las cosas, nuevas maneras de convivencia social con visión de largo plazo, nuevas capacidades productivas y una nueva ética empresarial, laboral y gubernamental.

Corregir Sobre la Marcha

Resulta normal que estos programas deban irse ajustando sobre la marcha a las cambiantes realidades que plantea la pandemia, Pero debe ajustarse con rapidez.

El principal objetivo de las políticas públicas ante la crisis actual debe ser evitar que la pandemia rompa el tejido social, destruya la paz social y genere ingobernabilidad. Por eso, dichas políticas deben incluir medidas en los ámbitos sanitario, social y económico, algunas de las cuales han debido improvisarse de forma inmediata, mientras que otras deben diseñarse y aplicarse según corresponda a las cuatro fases de la crisis económico-sanitaria: contención, mitigación, reapertura y reactivación. La tarea es tan compleja que resulta inevitable (y más para un gobierno nuevo) que las medidas deban irse corrigiendo constantemente en función de la evolución de la pandemia y de la respuesta social e institucional a la misma.

El gobierno guatemalteco actuó prontamente en la etapa de contención: aplicó oportunas medidas de confinamiento parcial y obtuvo financieros por más de Q19 millardos para atender la emergencia. En cambio, en la actual etapa de mitigación la ejecución de dichos fondos ha resultado difícil de echar a andar. De los Q1.6 millardos asignados al Ministerio de Salud, al 28 de mayo solo se había ejecutado un 3 por ciento. La conformación de una comisión específica, integrada por médicos de reconocido prestigio, debe marcar un punto de inflexión para acelerar los procesos de compra de material y equipo médico. De manera similar, el programa de asistencia humanitaria, el más grande de todos, el del Bono Familia, a la misma fecha solo había ejecutado un 7 por ciento de los Q6 millardos asignados.

Otro programa crucial en la etapa de mitigación es el del fondo de Q2 millardos para apoyar a los empleados cuyos contratos de trabajo sean suspendidos. Luego de afrontar muchos obstáculos para arrancar, por fin ha logrado otorgar ayuda a más de 23 mil trabajadores, aunque ello equivale a solamente un 2 por ciento del monto disponible, Es muy probable que al finalizar el estado de calamidad este programa dejará recursos sobrantes que deberían ser redireccionados hacia programas más permanentes de acceso a licencias por enfermedad, prestaciones por desempleo y prestaciones de salud (cuya gestión debería estar a cargo del IGSS), que serán muy útiles para los más afectados por la pandemia, particularmente para las personas más pobres que carecen de un colchón de ahorros y, por lo tanto, viven al día.

También tardó en arrancar el Fondo de Créditos para Capital de Trabajo para financiar a empresas y mantener su capacidad productiva y la continuidad de sus operaciones. Hasta finales de mayo, el Crédito Hipotecario Nacional (CHN, entidad a cargo de su ejecución) había desembolsado Q250 millones, es decir, menos del 8.5 por ciento de los Q2.7 millardos asignados a este Fondo. Para agilizarlo, más que una reforma a la Ley Orgánica del CHN (que pretende permitir que dicha entidad realice operaciones ajenas al giro bancario -lo cual puede poner en riesgo la salud de todo el sistema financiero-) lo que se necesita es usar esos fondos para constituir un vehículo financiero de propósito especial que no solo permita que otras entidades bancarias participen en (y agilicen) la asignación de los créditos, sino que también permita una gobernanza más versátil y transparente de dicho Fondo.

Resulta normal que estos programas deban irse ajustando sobre la marcha a las cambiantes realidades que plantea la pandemia. Lo importante es hacer esos ajustes de forma técnica y transparente, previendo que algunos de estos programas (con los recursos que muy probablemente no serán ejecutados en la etapa de mitigación) puedan reconvertirse en programas más permanentes que serán de gran utilidad en la etapa de reactivación económica.

Economía a Medio Cerrar

La decisión de cerrar la economía, aunque sea parcialmente, entraña costos y beneficios de cara a la pandemia

Guatemala fue uno de los países que más rápidamente decretó medidas de distanciamiento social, casi en el preludio de los contagios. Aunque dolorosas, las medidas de cierre de actividades y toques de queda no han sido tan estrictas ni tan rigurosas como en otros países. Desde el inicio, la “tienda de doña Chonita” siguió funcionando, los toques de queda fueron parciales y, además de las ramas esenciales de la actividad económica, siguieron operando las empresas que cumplieran con ciertos protocolos sanitarios esenciales. La economía ha estado a medio cerrar con medidas que (aunque criticadas por unos que las consideran muy restrictivas y por otros que las estiman muy blandas) se han ido adaptando al ritmo de la epidemia.

Y eso ha sido lo correcto. Si bien puede ser ilustrativa la experiencia de los países que sufrieron de primeros los embates de la pandemia, no es posible, ni aconsejable, simplemente copiar y pegar las medidas aplicadas por los países industrializados para intentar aplanar la curva de contagios. Hay diferencias importantes entre sus realidades y las nuestras que deben tomarse en cuenta para diseñar la respuesta de política pública ante la pandemia. Por ejemplo, la proporción de adultos mayores (los más vulnerables al covid-19) en la población guatemalteca (menos del 6 por ciento del total) es tres veces más baja que en los países ricos.

La informalidad económica también es diametralmente distinta aquí que en esos países. Más de dos tercios de la población económicamente activa vive de la economía informal, sin ahorros, lo que implica la necesidad de salir diariamente a ganarse el sustento y a abastecerse de alimentos (especialmente si se carece de refrigerador en casa). Asimismo, el hacinamiento en el hogar es mucho más elevado en Guatemala, donde viven en promedio casi cinco personas por hogar (contra menos de tres en los países avanzados), lo que hace humanamente intolerable un confinamiento muy prolongado -máxime cuando esos hogares, en promedio, apenas cuentan con dos ambientes-.

La decisión de cerrar la economía, aunque sea parcialmente, entraña costos y beneficios de cara a la pandemia: su propósito es ralentizar los contagios para evitar que los hospitales se desborden de enfermos y se incremente el número de muertes; pero nuestro sistema de salud es estructuralmente débil y su capacidad hospitalaria, limitada. Con las medidas adoptadas hasta ahora ya se ganó tiempo para acopiar los recursos financieros indispensables para la emergencia sanitaria e incrementar el número de camas en los hospitales. Lo que urge ahora es acelerar y eficientar las compras de suministros médicos.

Al mismo tiempo, debe anunciarse cuanto antes el plan de desescalada gradual para abrir la economía. En países en vías de desarrollo, la preocupación principal de la población (después de varias semanas de confinamiento) no es ya el riesgo de contagiarse, sino la de quedarse sin ingresos y sin alimentos. El peso del combate contra el covid-19 no puede seguir descansado por mucho más tiempo en el confinamiento forzoso, sino que debe empezar a recaer en medidas alternativas (como enfocar la cuarentena en los adultos mayores y enfermos crónicos, restringir el toque de queda a los fines de semana, concienciar masivamente -y facilitar- el lavado de manos y el distanciamiento social, y adoptar protocolos sanitarios en las empresas). La desesperanza generalizada no es buena aliada de la gobernabilidad; la población necesita ver una luz al final del túnel.

Etapas y Políticas para la Crisis

Una vez superado el pico de contagios, viene la etapa de reapertura económica; pero hay que planificarla y anunciarla con antelación: improvisar sería imperdonable

Epidemiológicamente, la crisis del covid-19 evoluciona por etapas. Cada etapa debe ir acompañada por grupos -o nodos- de políticas públicas que permitan mitigar los inevitables costos humanos y económicos de esta crisis que, por desgracia, es más compleja que cualquiera en la historia reciente, con shocks simultáneo sobre la salud pública y la economía. Se trata también de una crisis más incierta, de la cual los gobiernos van aprendiendo gradualmente en función de cómo modulan el distanciamiento social (para hacerlo más efectivo) y, a la vez, cómo modulan la reanudación de su actividad económica.

En la etapa inicial (de contención) hay dos nodos básicos de políticas públicas. Uno es el de las medidas enfocadas a aplanar la curva de contagios -y de decesos-, que normalmente se centran en el distanciamiento social (en sus distintos grados de constricción) y el cierre de fronteras. Estas no demandan más recursos financieros que los que requiera la fuerza pública para hacer cumplir las medidas de distanciamiento. El otro nodo es el de la sanidad pública, que debe dirigirse a ampliar la capacidad de atención hospitalaria para evitar su colapso a medida que se dispara el número de contagiados. El Ministerio de Salud Pública cuenta (desde principios de abril) con recursos específicos por más de Q1.1 millardos (cuya ejecución debe acelerar) para preparar el sistema para la segunda etapa.

En la etapa de mitigación (en la que nos encontramos ahora) deben aplicarse políticas que hagan sostenible política, humana y económicamente la contención de la epidemia y viabilicen una eventual salida de la crisis. Dos nodos de políticas son cruciales en esta etapa. Uno es el de las medidas de asistencia humanitaria, esenciales para auxiliar a los ciudadanos más vulnerables y preservar la gobernabilidad. El gobierno ha lanzado varios programas en este nodo, siendo el más importante -por mucho- el de transferencias de efectivo, que cuenta con más de Q6 millardos de presupuesto que apenas se están empezando a ejecutar. El otro nodo es el de las medidas de ayuda para la supervivencia económica de empresas y empleos, en donde destaca, por un lado, el fondo de créditos de capital de trabajo -cuyos Q3 millardos están, hasta ahora, esperando ser concedidos por el Crédito Hipotecario Nacional- y, por otro, el fondo para protección del empleo -cuyos Q2 millardos recién se empiezan a ejecutar-.

Una vez superado el pico de contagios, viene la etapa de reapertura económica en la que debe establecerse con claridad las fases y protocolos a seguir para que los distintos sectores de actividad económica puedan reiniciar operaciones, en función de su impacto económico y de los riesgos epidemiológicos que cada uno de ellos entraña. Finalmente, cuando los nuevos contagios se acerquen a cero, deberá comenzar la etapa de reactivación económica con, al menos, tres nodos de políticas públicas: uno de incentivos para las empresas que mejor se adapten a la nueva normalidad, otro de readecuación del presupuesto estatal para orientarlo hacia la reactivación económica, y otro de ajustes institucionales para mejorar el clima de negocios.

Aunque los nodos de política pública se corresponden con las etapas de la pandemia, en la práctica pueden -y, de hecho, deben- traslaparse con estas. Por ejemplo, en la actual etapa de mitigación, es necesario y urgente que, desde ya, se anuncie el plan de reapertura económica que, por un lado, ayudará a que los programas de apoyo a las empresas y a los empleos cuenten con un horizonte temporal que los haga más efectivos y, por otro, dará a todos los agentes económicos un respiro de certeza para prepararse razonablemente mejor para la etapa de reactivación.

Las Tres Emergencias

Emergencia sanitaria, emergencia humanitaria y emergencia económica. De los diez programas anti crisis lanzados por el gobierno, siete son de ayuda humanitaria.

La pandemia de covid-19 ha desencadenado tres emergencias que el gobierno debe enfrentar de forma simultánea. Primero, la emergencia sanitaria, que exige ampliar la oferta de servicios médicos y la capacidad de atención ante una demanda que amenaza con desbordar el sistema de salud; esto implica la ampliación inmediata del acceso a los servicios (con más camas y unidades de cuidados intensivos), más equipos médicos (de protección, respiradores, oxígeno, equipos para exámenes) y más personal capacitado (médicos y enfermeros).

Hasta ahora, el gobierno guatemalteco ha manejado bien esta primera emergencia, al decretar oportunamente las medidas de distanciamiento social obligatorias, ganándole así tiempo al virus para aumentar la capacidad hospitalaria del país, lo cual es primordial para evitar que un sistema de salud pública tan débil como el nuestro colapse ante una más que probable escalada de contagios. Evidentemente, aún queda mucho por hacer (la crisis ha puesto en evidencia la ingente necesidad de fortalecer institucionalmente el sistema de salud) pero, hasta ahora, se ha hecho lo humanamente posible con los escasos recursos disponibles.

La segunda emergencia es la humanitaria: un gran número de cuentapropistas y trabajadores informales se ha quedado sin ingresos y otro enorme grupo de empleados en sectores afectados (como los de restauración y hostelería) han quedado desempleados. El gobierno actuó rápidamente para acopiar los recursos financieros que requieren los programas de asistencia humanitaria. De los diez programas anti crisis lanzados por el gobierno, siete son de ayuda humanitaria.

Hasta ahora, una extrema lentitud para ejecutar esos programas ha sido la norma. De los siete programas solo uno (el reparto de 200 mil cajas de víveres) se ha ejecutado; los demás tienen una ejecución cercana a cero, incluyendo el programa más grande de todos los existentes, llamado Bono Familia, que con un gigantesco fondo de Q6 millardos se plantea otorgar transferencias de mil quetzales a dos millones de familias durante tres meses. Este programa -complementado con otros de reparto de alimentos que tampoco se han empezado a ejecutar- es la pieza crucial para evitar que el confinamiento obligatorio degenere en desesperación e ingobernabilidad. El gran desafío es ejecutarlos cuanto antes, pero con gran transparencia.

La tercera emergencia es la económica, que amenaza con la quiebra a muchas empresas gravemente golpeadas por la recesión mundial y por las medidas internas de confinamiento. Hay dos programas gubernamentales clave para enfrentarla. Uno es el Fondo para la Protección del Empleo que busca apoyar, con Q2 millardos, a trabajadores con contratos suspendidos, pero que (según las cifras disponibles el viernes) no había ejecutado ni un centavo. El otro es el Fondo de Crédito para Capital de Trabajo que, con Q3 millardos, daría créditos a empresas afectadas, pero que tampoco ha desembolsado nada.

Lo ideal hubiese sido que en el manejo del primero de los fondos mencionados participase el IGSS (que tiene la base de datos y la experticia para manejar ese tipo de programas) y que para el segundo fondo se hubiese constituido un vehículo financiero idóneo, más ágil que el anquilosado Crédito Hipotecario Nacional. Quizá aún se esté a tiempo de rediseñar -sobre la marcha- ambos programas para garantizar una mejor eficiencia y transparencia en el desembolso de esos millonarios recursos.

Ganar Tiempo ¿Para Qué?

Los modelos epidemiológicos –aunque imperfectos– son herramientas que permiten vislumbrar un horizonte temporal para la reapertura de la actividad económica

Al covid-19 solo se le podrá vencer cuando un importante porcentaje de la población (se calcula que un 60%) haya adquirido inmunidad, la cual solo se logra de dos formas. Una, mediante el contagio natural (lo que, por desgracia, puede implicar un gran número de decesos). Dos, mediante un contagio inducido, ya sea aplicando una bien diseñada estrategia de inmunidad de grupo, o aplicando masivamente la aún inexistente vacuna. Mientras no haya una vacuna ni una estrategia de inmunidad de grupo (que requiere un sistema de salud muy robusto), solo queda aplicar políticas (más o menos estrictas) de distanciamiento social que permitan ganarle tiempo a la pandemia.

Pero este “ganar tiempo” debe tener un propósito claro, pues las políticas de distanciamiento social (especialmente las de confinamiento de la población) tienen un costo económico brutal. Hay que ganar tiempo para que el sistema hospitalario no se vea desbordado: actualmente el número de camas hospitalarias disponibles en el país ronda las 8,500 (de las cuales más del 70 por ciento ya estaban ocupadas antes de la pandemia); los modelos epidemiológicos predicen la necesidad de ese número de camas solo para atender a los enfermos de covid-19. Por ende, el gobierno hace bien en aprovechar este periodo de confinamiento para aumentar el número de camas en los hospitales. Asimismo, hay que ganar tiempo para equipar el sistema de salud (con médicos, equipo y medicamentos), a fin de que la tasa de mortalidad de la pandemia no llegue a niveles social y políticamente intolerables.

También hay que ganar tiempo para planificar la estrategia de reapertura económica (incluyendo la realización de tests aleatorios para monitorear los potenciales focos de contagio). Hay que ganar tiempo para preparar las políticas de reactivación económica (incluyendo reformas institucionales) que deben impulsarle al terminar la crisis. En función de lo anterior, hay que ganar tiempo (y el gobierno de Guatemala ya lo ha hecho) para acopiar los recursos financieros que se necesitan, por un lado, para proveer la ayuda sanitaria y humanitaria a los grupos más vulnerables y la asistencia financiera a las empresas que lo requieran durante la emergencia; y, por otro lado, para echar a andar la reactivación económica.

Los modelos epidemiológicos –aunque imperfectos - son herramientas que permiten vislumbrar un horizonte temporal para la reapertura de la actividad económica. Esos modelos indican que las medidas de distanciamiento social pueden empezar a relajarse gradualmente al alcanzar el pico de contagios (lo que en Guatemala ocurriría alrededor de la tercera semana de mayo). Y la “nueva normalidad” podría ocurrir al acercarse a cero el número de nuevos casos (lo que en Guatemala podría ocurrir alrededor de la cuarta semana de agosto). Así, hay que ganar tiempo para diseñar un plan de desescalada gradual del confinamiento, con fases y fechas. Cada fase debe indicar qué ramas de actividad pueden irse reactivando y bajo qué protocolos sanitarios. Un plan claro, aunque sea por fases y sujeto a la evolución de los contagios, es muy importante para dar certeza económica a las decisiones y planes de las empresas. Afortunadamente hay varios ejemplos de países que ya lo están haciendo, y es de esperar que, con base en esa experiencia, el equipo de gobierno también lo esté diseñando. Lo urgente es que dicho plan sea anunciado cuanto antes.