Es el Hambre, No la Violencia

Los desafíos más urgentes de Guatemala (tanto para nosotros mismos como para los Estados Unidos) tienen que ver con la creación de empleos y oportunidades. Precisa que nos sentemos a trabajar en un proyecto de Estado para el desarrollo económico

Históricamente, Guatemala nunca había sido una prioridad en la política exterior de los Estados Unidos (salvo, quizá, por el episodio de la Liberación en el lejano 1954). Pero en los últimos años nuestro país se fue convirtiendo paulatinamente en una amenaza a la seguridad nacional de aquel país, por tres motivos: la expansión del narcotráfico, el desafío del terrorismo (particularmente el islámico) y el creciente flujo de migrantes ilegales (incluyendo es especial el de menores de edad). Este último aspecto ha adquirido tales connotaciones políticas en aquel país, que se ha convertido en un tema de campaña electoral de relevancia para las próximas elecciones de medio término.

En ese contexto, llaman poderosamente la atención las declaraciones de funcionarios de la CBP (la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza del Departamento de Seguridad Nacional estadounidense), en las que señalan que la principal causa detrás del creciente flujo de familias guatemaltecas que migran ilegalmente hacia ese país es el hambre, no la violencia. La evaluación de la CBP señala que son factores de "empuje" tradicionales -pobreza y falta de oportunidades- los que impulsan la ola migratoria, en vez de un aumento en el crimen, lo cual sugiere que las causas de la emigración podrían aliviarse mediante la reducción del hambre y la creación de empleos en Guatemala.

Siendo ese el caso, la generación de oportunidades de empleo formal y el combate contra la pobreza deberían marcar las prioridades de la agenda estadounidense hacia nuestro país. En ese sentido, la estrategia para el involucramiento de los Estados Unidos con el Triángulo Norte de Centroamérica (vigente desde hace varios años) contiene tres ejes que podrían ser retomados (quizá dentro del Plan Alianza para la Prosperidad) para re enfocar los esfuerzos de ambos países hacia tales prioridades.

El eje de seguridad (que incluye el fortalecimiento institucional de las fuerzas de seguridad) es necesario para favorecer un clima de negocios adecuado a la inversión. El eje de gobernabilidad (que incluye la reforma del servicio civil y del sector justicia, así como el combate a la corrupción) es fundamental para que el Estado prevea eficazmente los servicios públicos esenciales para mejorar la productividad sistémica. Y el eje de prosperidad (que incluye la inversión -transparente y eficiente- en infraestructura y en educación) es clave para la crear oportunidades de emprendimiento y empleo.

No se trata de que los Estados Unidos nos imponga su agenda. Se trata más bien de que los guatemaltecos, con pragmatismo, nos demos cuenta de que sobre esos ejes es posible construir una agenda de nación. No debemos sentarnos a esperar que los gringos nos vengan a resolver la vida, ni a que en las próximas elecciones surja mágicamente el líder preclaro que improvisará las soluciones a todos nuestros problemas. Necesitamos trabajar en un proyecto de Estado.

La Desnutrición No Es un Tema (Solo) de Salud

La desnutrición crónica infantil es un problema multicausal que debe ser enfrentado con un enfoque integral (una política nacional), no con programas parciales

El Congreso está analizando la aprobación de un préstamo del Banco Mundial por US$100.0 millones, para la ejecución del proyecto “Crecer Sano (proyecto de nutrición y salud en Guatemala)”. Desde el punto de vista puramente financiero, este préstamo, cuyos desembolsos se harían de forma escalonada en el transcurso de 5 años, no entraña mayores problemas ni impactos macroeconómicos. Sin embargo, desde el punto de vista de su ejecución presenta algunas importantes debilidades que vale la pena puntualizar, ya que ilustran el por qué el Estado guatemalteco ha sido tan ineficaz en atender el gravísimo problema de la desnutrición crónica.

La principal debilidad del préstamo es que su diseño y gobernanza no parecen estar alineados con el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –SINASAN-, ni con su correspondiente política nacional que, por ley, deben regir en este tema. El proyecto de préstamo le confiere el rol central de ejecución al Ministerio de Desarrollo Social -MIDES-, cuando este se ha caracterizado por su bajo grado de ejecución presupuestaria y su proclividad a politizar sus proyectos. Ante la desconfianza que inspira el MIDES, en el Congreso se discute la opción de otorgarle la ejecución del préstamo al Ministerio de Salud, lo cual tampoco remediaría el problema.

La desnutrición crónica es un problema multicausal que debe ser enfrentado con un enfoque integral. La desnutrición (que, por mucho, debiese ser la prioridad número uno de las políticas públicas) es no sólo una consecuencia de la pobreza, sino una causa de la misma pues torna a los niños en seres débiles física y mentalmente, limitando de por vida su capacidad productiva. Su atención involucra no solo medidas en el área de salud (que solamente atienden los síntomas del problema), sino principalmente temas de educación alimenticia (especialmente la ausencia de proteína animal en la cultura dietética nacional) que deben complementarse con políticas que generen capacidades y le devuelvan a la población las herramientas necesarias para lograr generar riqueza por sus propios medios, así como con políticas agrarias, comerciales y laborales. Se debe apostar por soluciones integrales y de largo plazo.

Es necesario recordar que ya existe un marco legal vigente en el país, específico para el SINASAN, que establece el marco institucional y de políticas para coordinar acciones de entidades gubernamentales, no gubernamentales y organismos internacionales, en tres niveles de acción: el nivel de decisión política (con el Consejo Nacional -CONASAN-), el nivel de coordinación y planificación técnica (con la Secretaría -SESAN-) y, el nivel de ejecución (que debe ser llevado a cabo por los ministerios y organismos que tengan responsabilidades operativas. Para minimizar el riesgo de que los US$100 millones del préstamo del Banco mundial se conviertan en un nuevo desperdicio de recursos, su ejecución debería enfocarse en fortalecer este sistema de coordinación institucional, en vez de crear nuevas instancias que lo debilitan.

A Más Confrontación, Menos Inversión

Vivimos tiempos difíciles. La transición de una cultura de impunidad y corrupción a otra donde imperen la ley y el estado de derecho es complicada. Se requiere de madurez y disposición a dialogar, cualidades sociales muy escasas estos días.

El clima de polarización y confrontación en el país se ha acentuado peligrosamente. La comunicación entre personas de distinta opinión está rota. Esas son malas noticias para la economía porque un clima de negocios enrarecido por la hostilidad y la desconfianza entre diversos sectores de la sociedad es muy adverso para la inversión, el crecimiento económico y la generación de empleo, aspectos que, según varias encuestas, son los que más angustian al guatemalteco promedio.

Es preocupante también la forma en que los eventos políticos nacionales se están percibiendo en el exterior, según se recoge en medios tan diversos como el New York Times, The Economist o, incluso, el reciente comunicado de la calficadora Fitch Ratings que alerta sobre los efectos negativos que dichos eventos pueden tener sobre la calificación de riesgo-país. Todo ello perjuicio de los potenciales flujos de inversión (financiera y directa) hacia Guatemala.

Conviene recordar que en la década de los ochenta (la década perdida de nuestra economía) fueron precisamente el conflicto interno y el rompimiento del tejido social las causas principales que incidieron en el desplome de la inversión, la pérdida de la estabilidad económica y la ralentización severa de la actividad productiva.

En este momento crítico, y en aras del bien superior de la Nación, es imprescindible reducir la intensidad del enfrentamiento y restablecer la comunicación entre los grupos en conflicto. Ello requiere madurez por parte de los distintos liderazgos para ceder y aceptar compromisos que eviten el agravamiento de la crisis. Ceder y aceptar.

Aceptar, por ejemplo, que la salida y relevo del comisionado Velásquez (mejor si pronto y voluntario) aliviaría las tensiones (y daría una salida viable a las resoluciones que la Corte de Constitucionalidad tiene que emitir respecto de su expulsión del país). Aceptar que la CICIG es un experimento clave para la ONU y que su continuidad es necesaria para transferir capacidades y reformar el sector justicia (esencial para la eficiencia económica); pero aceptar también que debe ser reformada (en cuanto a la definición de su mandato, su gobernanza y su obligación de rendir cuentas) para fortalecer su credibilidad y eficacia.

Aceptar que el país estaba podrido de corrupción y que quienes cometieron faltas o delitos deben reconocerlos y redimir el daño causado. Aceptar que se necesitan herramientas jurídicas transicionales para viabilizar tal reconocimiento. Aceptar que si todos los transgresores fueran encarcelados, no alcanzarían todos los estadios de futbol del país convertidos en prisión para albergarlos.

El sistema político corrompió y debilitó al Estado, sus instituciones y sus relaciones con la ciudadanía. La transición necesaria para revertir esa situación no es fácil, pero sin una disposición a ceder y a aceptar madura y responsablemente por parte de los distintos liderazgos nacionales, no habrá una base para plantear la agenda mínima de reformas institucionales que el país y su economía necesitan desesperadamente.

Así no Aguanta el Presupuesto

La solución de fondo pasa por emprender reformas profundas al presupuesto del Estado y al sistema del Servicio Civil

En los últimos días se han dejado sentir las demandas de aumento presupuestario por parte de varias entidades del Estado. El sindicato de maestros y el propio gobierno central presionan al Congreso para que apruebe una ampliación de más de Q960 millones para pagar el aumento de salarios y prestaciones contenido en el pacto colectivo acordado entre ambos. Los médicos del Ministerio de Salud Pública iniciaron una huelga para exigir un incremento salarial que podría significar un aumento de más de Q2 mil millones en el presupuesto de esa cartera. Y la Universidad de San Carlos solicitó al Congreso una ampliación presupuestaria de más de Q700 millones para solventar la enorme crisis financiera que se origina en los crecientes compromisos salariales de la entidad.

Es probable que, como estas, existan demandas similares en otras entidades públicas y, por legítimas que puedan ser, constituyen una carga financiera insoportable para el fisco. El presupuesto del Estado guatemalteco es especialmente rígido y no permite este tipo de aumentos casuísticos: casi la tercera parte del total de gastos presupuestados se destinan al pago de remuneraciones a los empleados públicos y casi la mitad de ese total ya está comprometida para el pago de las obligaciones que el gobierno central tiene para transferir recursos a otras entidades y para pagar la deuda pública. Así, el fisco no puede aguantar incrementos presupuestarios desarticulados e improvisados como los que ahora se solicitan.

La solución de fondo pasa por emprender reformas profundas que toquen temas tan álgidos como las asignaciones (muchas de ellas a nivel constitucional) que obligan a pre-asignar porcentajes del gasto público a ciertas entidades o destinos específicos, así como por establecer una política salarial integral que, como parte de la reforma del servicio civil, regule adecuadamente la forma en que pueden acordarse pactos colectivos de condiciones de trabajo en el Estado. Por ejemplo, debería existir la obligación legal de que todo pacto colectivo de las entidades que operan con fondos del presupuesto deba contar con la no objeción expresa del Ministerio de Finanzas Públicas.

En el corto plazo solo podría accederse (parcialmente) a las múltiples demandas de aumentos presupuestarios a cambio de en los sistemas de control y eficacia del gasto en las entidades solicitantes. Por ejemplo, el incremento de recursos para los maestros debería darse solamente si se implementan sistemas de control de asistencia y de evaluación periódica de sus capacidades docentes. El aumento para los médicos debería condicionarse a la adopción de un sistema de contrataciones y promociones acorde con los grados de especialización de los profesionales. Y los recursos adicionales para la Universidad deberían sujetarse a que esta se comprometa a adoptar de inmediato los sistemas estatales de control del gasto (como el SICOIN y el SIAF) y se someta anualmente a una auditoría externa de sus estados financieros. Cualquier entidad que quiera más recursos del erario debe estar dispuesta a mejorar sustancialmente su rendición de cuentas ante los contribuyentes que la mantienen.

La Desaceleración y Sus Causas

No todas, pero sí la mayoría de esas causas son responsabilidad de los guatemaltecos

Lo normal en las últimas décadas era que la economía nacional (medida por el Producto Interno Bruto) creciera a un ritmo algo arriba del 3.5% anual. Desde hace tres años ese ritmo se ha venido reduciendo y ahora estamos creciendo a uno de solamente 2.5%. Aparentemente no es para tanto, pero en realidad la situación se asemeja a la de un carro que avanzaba a 80 km por hora y, de repente, desacelera a 40: si no tienes puesto el cinturón, te darás un fuerte golpe en la cara.

Hay varias causas que explican esta desaceleración. Se ha producido un choque de términos de intercambio (nuestras principales exportaciones han bajado de precio en los mercados internacionales, mientras que las importaciones han subido) que ha reducido la capacidad de consumo de toda la economía. Nuestra moneda se ha apreciado en relación con las de los países vecinos, lo cual hacer perder competitividad y desincentiva la producción local. Algunas actividades que en años previos solían ser dinámicas se han ralentizado (como la del sector eléctrico) o, incluso, se han desplomado (como la actividad minera, afectada por el retraso de las decisiones judiciales que la tienen paralizada). Además, el gasto público, tanto de funcionamiento como de inversión, se ha mantenido muy restringido desde mediados de 2015, ante el temor y falta de capacidad del aparato gubernamental para ejecutar las compras y contrataciones conforme a las reglas de transparencia que ahora se exigen.

No todas, pero la mayoría de esas causas son culpa nuestra. Quizá la principal causa de la desaceleración económica que es atribuible al propio país, es el generalizado clima de falta de confianza que se refleja en varias encuestas. Las decisiones económicas se ensombrecen en un entorno en el que proliferan las invasiones, las protestas y la conflictividad social; donde se percibe una ausencia de políticas públicas priorizadas; con una agenda legislativa de reformas institucionales paralizada; y, con una peligrosamente creciente polarización política. El pesimismo prevaleciente entre empresarios, inversionistas y consumidores configura un escenario en que los “espíritus animales” generan una profecía que se auto-cumple: si auguro que el escenario económico empeorará, así será.

La situación es difícil, aunque hay salidas. Existen medidas que pueden tomarse para atenuar los efectos de la desaceleración desde el ámbito de las políticas fiscal y monetaria, con las que podría estimularse la demanda agregada de la economía. Pero quizá más importante que eso sería tratar de revertir esa sensación de pesimismo que está imperando en los espíritus animales, lo que implica transfigurar el ambiente de polarización política, de confrontación social y de ausencia de políticas públicas priorizadas.

Superar el bache de la desaceleración es el reto de hoy, el de corto plazo. Sin embargo, el verdadero desafío, el de largo plazo, es el de lograr un crecimiento económico que sostenidamente supere el 5% anual, lo cual implica un esfuerzo mayúsculo en materia de reformas institucionales, aumento de la productividad y eficiencia del gasto público. Palabras mayores.

Se Nos Escapa la Oportunidad

La economía de los Estados Unidos -el principal socio comercial de Centroamérica- está boyante. Pero los países de la Región (con sus comunes debilidades institucionales) hemos desperdiciado la oportunidad de engancharnos a ese carro

La economía estadounidense está en pleno auge, merced al estímulo fiscal y las desregulaciones impulsadas por el gobierno de Donald Trump, así como a un dinámico optimismo de los consumidores y al creciente nivel de empleo que llevará a alcanzar tasas de crecimiento del PIB de 2.9% y 2.7% en 2018 y 2019, respectivamente. Esta bonanza debería ser aprovechada por los países que, como los centroamericanos, tienen un vínculo económico cercano con los Estados Unidos tanto por la vía de las exportaciones y de las remesas familiares, como por la vía de la inversión extranjera directa.

Sin embargo, según se vio en el Seminario de Pronósticos Para las Economías de Centroamérica -organizado por Consultores para el Desarrollo, COPADES, la semana anterior-, ninguno de los cinco países centroamericanos (Panamá es un caso aparte) está aprovechando adecuadamente la oportunidad. Por diversas razones, las economías de la Región registrarán una desaceleración en su producción de bienes y servicios durante el presente año. El Triángulo Norte, con una demanda agregada hiper-dependiente de las remesas familiares –que empiezan a decelerarse- y con una inversión pública muy limitada. Costa Rica, bajo unas estrictas medidas de austeridad fiscal que son un amargo remedio a los previos años de derroche fiscal. Y Nicaragua, sumida en una grave crisis política que tiene paralizada la economía.

Lo peor es que las medidas de estímulo económico del gobierno de Trump tienen -por naturaleza- un efecto temporal que pronto llegará a su fin y la ventana de oportunidad para Centroamérica se cerrará: la economía estadounidense está alcanzando el pleno empleo, el déficit fiscal y la inflación están en aumento, en respuesta a lo cual la política monetaria se está endureciendo y, con ello, las condiciones financieras empezarán a restringir el crédito y la inversión. Además, las tendencias débiles de productividad y la reducción del crecimiento de la fuerza de trabajo debido al envejecimiento de la población limitan las perspectivas a mediano plazo en las economías avanzadas.

Aunque disímiles en muchos aspectos, los países centroamericanos comparten dos características comunes que explican su incapacidad de aprovechar de mejor manera el buen entorno económico internacional. Por un lado, los cinco países muestran una debilidad fiscal estructural asociada a una institucionalidad pública obsoleta e ineficiente. Y por otro, todos padecen de un sistema electoral y departidos políticos frágil, propenso a crisis de gobernabilidad e incapaz de generar propuestas viables de desarrollo a largo plazo. El diagnóstico que las calificadoras de riesgo-país dan para cada país de Centroamérica es, básicamente, el mismo: si no fortalecen sus instituciones, mejoran su capacidad fiscal y renuevan sus sistemas políticos no podrán generar oportunidades de inversión, crecimiento económico y bienestar material para sus habitantes. Un consejo recurrente que, aparentemente, a los centroamericanos nos cuesta asimilar.

Puentes, Corrupción e Instituciones

Cuando las instituciones de control del gasto público no funcionan, el combate a la corrupción solo puede venir (como última instancia) del ámbito penal; pero ello resulta casi siempre insuficiente. Así pasó, hace algunos años, en Italia

La semana pasada colapsó el puente Morandi en Génova, Italia, con la cauda de 38 fallecidos. Los dedos acusadores contra los posibles responsables de la tragedia apuntan a diversas direcciones: unos dicen que fue culpa del deterioro propio de las estructuras de concreto reforzado con acero (que alrededor del mundo han estado demostrando que son más vulnerables de que lo que se creyó cuando empezaron a construirse a mediados del siglo pasado); otros, que los responsables son las autoridades y empresas encargadas del mantenimiento de los puentes; y, otros, que fue culpa de la corrupción que afectó la calidad de la construcción desde su inicio en 1967.

Este hecho, inevitablemente, evoca similitudes (y despierta alarmas) con casos más cercanos a nosotros, como el del puente Belice (que ojalá sea reparado pronta, eficaz y oportunamente) o los muchos otros puentes y demás infraestructura vial del país que colapsan cada invierno con la caída de las lluvias habituales. Y las similitudes con Italia no quedan en eso.

A inicios de los años noventa se desarrolló allí el proceso conocido como Manos Limpias (en italiano Mani Pulite), llevado a cabo por el poder judicial italiano para combatir la arraigada corrupción, involucrando una intrincada red de los principales partidos políticos del momento y de diversos grupos empresariales, y ocasionando una enorme convulsión en la vida política italiana, que acabó con el Partido Socialista Italiano y con la carrera política de su Primer Ministro Bettino Craxi (quien murió en Túnez, prófugo de la justicia).

Manos Limpias surgió en el momento cúspide de la corrupción gubernamental italiana, en la que una perversa simbiosis entre la clase política y las contrataciones del Estado pervirtieron a las administraciones públicas, lo cual se manifestó en la desnaturalización y total inoperancia de las instituciones encargadas del control y la supervisión del gasto gubernamental. La degeneración de ese sistema de controles y prevención ocasionó un vacío que llevó a los jueces a asumir (por la vía penal) un rol de suplencia de lo que las instituciones de control (por la vía administrativa) no pudieron hacer en materia de combate a la corrupción.

Dos lecciones se derivan para Guatemala de ese episodio de la política italiana (que se describe lúcidamente en el ensayo “Aspectos de la Corrupción en Italia”, por Giovanni Salvi; Estudios Públicos No. 56, 1994). La primera es que resulta simplemente natural que en un Estado de derecho la persecución penal surja, como última ratio, cuando las instituciones de prevención y control (el sistema de contrataciones públicas, las auditorías internas y la Contraloría de Cuentas) han fracasado. Y la segunda -y más importante aún-, que el rescate y reconstrucción de dichos sistemas de prevención y control es absolutamente crucial (tanto o más que la persecución penal) para combatir efectivamente el cáncer de la corrupción. Y esa es una reforma esencial que tenemos aún pendiente de iniciar.