Las Lentas Contrataciones del Estado

Ante la lenta ejecución del presupuesto del Estado, están surgiendo peligrosas ocurrencias para "relajar los candados" dela ley del presupuesto, o para hacer una apresurada reforma a la ley de contrataciones. Cuidado. Lo que se necesita son reformas serias que creen instituciones fuertes y eficientes.

Las cifras disponibles indican que hay una inusual lentitud en las compras y contrataciones del estado. Aunque el resto del presupuesto gubernamental se está ejecutando a un ritmo normal a mayo de 2017, existen dos rubros que muestran niveles excepcionalmente bajos de ejecución: el de compras de bienes y servicios (que a dicho mes solo ha ejecutado un 9.5% de su presupuesto) y el de inversión física (que apenas ejecuta el 6.8% del total asignado). El Ministerio de Comunicaciones es -junto con el Ministerio de Desarrollo Social- el de más baja ejecución entre las entidades del Organismo Ejecutivo.

Esta extrema lentitud en los procesos de compras y contrataciones ha generado la hipótesis de que las reformas a la Ley de Contrataciones aprobadas en 2015 (reglamentadas en junio de 2016 y vueltas a reformar en octubre) impusieron demasiadas trabas a los procesos y son las culpables de que los siempre eficientes y bienintencionados funcionarios púbicos no puedan ejecutar el gasto presupuestado. Discrepo de tal hipótesis. Creo, por el contrario, que incluso si nunca hubiesen existido tales reformas, la lenta ejecución de las compras y contrataciones sería muy similar a la observada este año.

La razón de ello es que, como comentamos la semana anterior, el país está viviendo un periodo de transición generado por la ola de indignación ciudadana y de persecuciones penales en contra de la corrupción surgida en abril de 2015 con el caso La Línea. Antes de ello, lo que era costumbre y práctica usual (“normal”, como se dice) no necesariamente era legal, aunque muy rara vez había consecuencias. Ahora, en cambio, los funcionarios encargados de autorizar el gasto estatal actúan con extrema precaución (cuando no con temor) en cada decisión que adoptan. Y, por su lado, las autoridades fiscalizadoras (Ministerio Público y Contraloría) actúan muy quisquillosamente ante cualquier indicio de transgresión a las normas.

El resultado es una parálisis del gasto gubernamental, que hay que entender como un efecto colateral (costoso, pero inevitable) de la necesaria lucha contra la corrupción en un ambiente institucional débil. No debe caerse en la tentación de que, ante la incapacidad de las instituciones y de los funcionarios para efectuar oportuna y transparentemente las compras, se busque relajar las normas con tal de acelerar el gasto. Eso, aparentemente, es lo que pretenden algunos funcionarios y alcaldes municipales (pese a que las municipalidades son de las entidades menos transparentes del Estado) cuando solicitan al Congreso emitir nuevas reformas para “quitar candados” y facilitar la ejecución presupuestaria.

No es con este tipo de parches como se construye Estado, sino con reformas institucionales que fortalezcan los procesos de ejecución y de fiscalización del gasto público.  En tal sentido es bienvenida la discusión recién iniciada en el Congreso para diseñar una nueva Ley de Contrataciones del Estado. Sin embargo, en dicho proceso debe tenerse muy claro que se trata de una reforma compleja, que debe emprenderse sin prisas y con criterios eminentemente técnicos basados en las mejores prácticas a nivel internacional.

Al respecto, existen organismos internacionales, como el Banco Mundial, que pueden aportar su amplia experticia para hacer un diagnóstico certero de las debilidades y falencias de nuestro sistema de contrataciones. Y otras entidades, como la OECD, la Open Contracting Partnership o la Organización Mundial de Comercio, que han emitido estándares y guías de mejores prácticas para construir sistemas de compras gubernamentales eficientes y transparentes. No hay que inventar el agua azucarada.

La Difícil Transición

La transición de un sistema caracterizado por la corrupción y la impunidad, hacia un sistema donde impere la ley y el Estado de Derecho, es un proceso que, como toda metamorfosis, implica cambios dolorosos que, si no se hacen llevaderos, podrían resultar insoportables

Guatemala está viviendo una compleja transición que, ojalá, nos conduzca hacia un Estado de Derecho. La transición está siendo difícil, entre otras razones, porque la gradual distrofia de las relaciones sociales y la extrema debilidad de las instituciones habían creado un abismo inmenso entre las costumbres y las leyes. En los sistemas jurídicos funcionales, los usos y costumbres de la sociedad complementan y refuerzan a las leyes como fuentes legítimas del derecho; en nuestro país, en cambio, la forma de operar de los ciudadanos de cara el gobierno (es decir, sus usos y costumbres) se fueron desfigurando al punto de contravenir las leyes.

La débil institucionalidad y la ausencia del Estado en muchas áreas del quehacer público y del territorio nacional provocaron muchas costumbres se ejercieran fuera de la ley, generando prácticas propicias a la corrupción y a la evasión de las responsabilidades ciudadanas (incluyendo las tributarias). Así lo ilustran, por ejemplo, los procesos de compras y contrataciones del estado (en los que el tráfico de influencias o la coima descarada se volvieron parte de los requisitos de participación), o las fórmulas de declaración de ingresos y el registro del valor de las propiedades (en las que contribuyentes y autoridades consentimos vivir en una cómoda ficción).

La lucha contra la corrupción que comenzó en 2015 se enfrenta ahora a la terrible realidad de que el problema no era solamente de unos cuantos altos funcionarios involucrados en hechos delictivos. El problema (el de corrupción y, además, el problema de la ineficiencia del Estado) es mucho más grave y complejo puesto que su naturaleza es sistémica. Ahora que la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT-, el Ministerio Público y (¡por fin!) la Contraloría General de Cuentas están empezando a aplicar estrictamente las leyes, se encuentran con que muchas prácticas y costumbres infringen el marco legal.

Así, llegamos a una situación paradójica en la que el súbito celo de las autoridades por hacer cumplir la ley (y la tendencia a llevar los procesos al ámbito penal) está planteando una enorme presión sobre un gran número de ciudadanos, sobre las propias autoridades fiscalizadoras y sobre el (aún muy débil e ineficiente) sistema de justicia que se ve desbordado por una avalancha de casos que, si no son resueltos pronta y cumplidamente, debilitarán aún más la credibilidad del sistema y sus autoridades.

Es en ese contexto donde deben entenderse algunas medidas diseñadas para suavizar o hacer más gobernable este período de transición, tal el caso de la exoneración de multas e intereses acordada recientemente por la SAT para facilitar la regularización del pago de impuestos atrasados. Ahora resulta necesario aplicar medidas similares en otros ámbitos como, por ejemplo, normas que permitan descongestionar el sistema judicial (como podrían ser la ley de aceptación de cargos o la puesta en práctica del uso de brazaletes electrónicos para los sujetos de procesos penales) o normas que permitan evacuar los hallazgos de cuentas en el sector público según su impacto sobre el erario (pues actualmente la Contraloría parece conferir la misma jerarquía a las faltas graves que a las pequeñas).

Pero más importante aún es que, simultáneamente a estas medidas y como complemento a la necesaria lucha contra la corrupción, se profundice cuanto antes el fortalecimiento institucional del Estado. Si no se construyen instituciones fuertes y efectivas, todo el esfuerzo del combate a la corrupción y de la depuración judicial del sistema político será insostenible y efímero.

Certeza Jurídica y Gobernabilidad

Ahora que tendrá lugar la cumbre de los Presidentes del Triángulo Norte de Centroamérca con el Vicepresidente de los Estados Unidos, es de crucial importancia que los temas de fortalecimiento institucional sean incluidos en la agenda del Plan Alianza para la Prosperidad: sin instituciones fuertes y eficientes no hay prosperidad posible

El pasado viernes vi uno de los diagnósticos más concretos, claros y certeros que se han publicado recientemente sobre cómo la debilidad institucional acarrea incertidumbre y perjudica, así, la generación de empleos y de riqueza. Lo publicó el periodista Mario Antonio Sandoval, como la opinión de un amigo suyo: “Parte de la problemática es la ausencia de Estado. En toda economía, en toda sociedad, se requiere de normas y reglas. Cuando esa estructura sistémica institucional no funciona, sucede lo que enfrentamos: no tenemos pasaporte, no tenemos DPI, las carreteras son prácticamente intransitables; los proyectos de inversión paralizados por amparos frívolo; tomas de carretera y paralizaciones costosísimas; invasiones a propiedades privadas en forma impune. Todo esto genera una ingobernabilidad que hasta el más exitoso empresario no puede sobrellevar para generar riqueza, inversión y empleo. Se profundiza que los pobres son más pobres, pero también hasta los ricos son menos ricos. Y la idea debería ser que haya más ricos y menos pobres. Estamos como estamos porque somos como somos.”

En ese contexto, la lucha contra la corrupción que se ha venido librando desde 2015 resulta necesaria, pero no es, en absoluto, suficiente para propiciar condiciones favorables para la actividad económica y la consiguiente generación de empleos y riqueza. Sin un marco institucional fuerte y eficiente, la persecución penal contra la corrupción solo dará frutos efímeros. Es necesaria una reforma institucional que dé certeza jurídica y gobernabilidad, factores ambos indispensables para un sano desempeño económico.

Una agenda mínima de reformas debería tocar, al menos, cinco áreas fundamentales en las que ya existen propuestas (unas mejores que otras) que podrían servir de base para un acuerdo nacional al respecto. Primero, el sistema electoral, buscando fortalecer la independencia del Tribunal Supremo Electoral, mejorar la representatividad de los funcionarios electos (acercar al ciudadano con sus representantes) y la democratización del sistema.

Segundo, el sector justicia, para fortalecer la independencia de los jueces y magistrados y mejorar la eficiencia del Organismo Judicial. Tercero, el servicio civil, empezando por tener un inventario permanente y actualizado de todos los empleados públicos (para eliminar las plazas fantasmas o redundantes), y siguiendo por reformar los sistemas de carrera que definan los mecanismos de contratación, promoción y remoción de los empleados públicos.

Cuarto, los sistemas de compras y contrataciones del Estado, sobre los que hay que realizar un diagnóstico profundo, actualizar la normativa y los procedimientos, y fortalecer los sistemas de auditoría interna (UDAIs, o unidades de auditoría interna) y externa (Contraloría de Cuentas) para vigilar que el uso de los recursos públicos se realice de manera eficiente, proba y transparente. Y quinto, la regulación de las consultas comunitarias, aprovechando la instrucción de la Corte de Constitucionalidad en cuanto a emitir una ley que las regule, la cual debería ser de carácter general y reflejar el espíritu y sentido del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

Esta agenda acotada de reformas institucionales podría ser la base de un acuerdo nacional para la gobernabilidad y el desarrollo. Pero para que tal acuerdo se concrete, se requiere de gran voluntad política y de diálogo por parte de los guatemaltecos, y del apoyo y acompañamiento de la comunidad internacional interesada en que nuestro país no se convierta en un estado fallido.

Guasabara Cuarteto 'Realidad Y Fantasia' Cesar Portillo De La Luz

Este es un bolero ("fílin") del compositor cubano César Portillo de la Luz (más conocido por otras composiciones como Contigo en la Distancia, o (Tú mi) Delirio), fallecido en 2013. Esta es una de sus canciones las más hermosas y musicalmente más sofisticadas. Y esta versión del cuarteto puertorriqueño Guasabara es simplemente espectacular

Más Crecimiento, Más Equidad

La desigualdad económica es un tema apasionante. En países como Guatemala, su discusión no puede ni debe separarse del desafío -sin duda el más importante- de reducir la pobreza el cual, a su vez, pasa por lograr un crecimiento económico más robusto. Son temas muy delicados en cuyo debate no se vale pretender descubrir el agua azucarada. Lo que hay que hacer está ya diagnosticado desde hace años.

A lo largo del presente año algunas entidades como la Comisión Económica para América Latina -CEPAL- y la oenegé OXFAM han buscado posicionar en el debate nacional el tema de la desigualdad económica que, innegablemente, caracteriza a nuestro país. El tema, aunque para nada es novedoso, es especialmente importante pues es bien sabido que una sociedad con pobreza y desigualdad extremas es un campo fértil para la ingobernabilidad, la inestabilidad y, por consiguiente, la insostenibilidad del crecimiento económico.

Dicho esto, no deja de llamar la atención la vehemencia con que algunos de los ponentes buscan posicionar dicho desafío en la opinión pública, al extremo de afirmar que “el problema principal no es la pobreza, sino la desigualdad extrema” (¡válgame Dios!, que eso equivale a decir que no importa que todos seamos pobres, en tanto seamos iguales), o de recomendar soluciones para superar la desigualdad tan superfluamente redundantes como la de “distribuir mejor la riqueza ganada” (¡válgame de nuevo!, que eso significa que para no estar enfermo, lo recomendable es estar sano).

Lo que recomendaría a quienes estén genuinamente preocupados por la problemática de pobreza e inequidad que aqueja a Guatemala es que, en vez de pretender aparecer como descubridores del asunto y proponentes de novedosas soluciones a la misma, se refieran a los estudios técnicos que, desde hace muchas décadas, se han realizado por parte de expertos y organismos internacionales serios y que plantean respuestas de política pública realistas y viables que, por desgracia, los distintos gobiernos han sido incapaces de aplicar para reducir decididamente la pobreza y, complementariamente, la inequidad.

Viene a mi mente, en particular, el excelente estudio titulado “Más crecimiento, más equidad (Prioridades de desarrollo en Guatemala)”, que el Banco Interamericano de Desarrollo publicó hace casi diez años y que contiene una de los más claros diagnósticos y propuestas de política que se hayan visto en los últimos años. Dicho estudio empieza reconociendo que no es posible reducir la pobreza sin crecimiento económico, e identifica al bajo nivel de inversión privada como el problema básico que restringe tal crecimiento y, a partir de allí, señala las tres áreas clave en las que debiese centrarse la acción del Estado.

Un área es la calidad del capital humano, que debe mejorarse particularmente en materia de educación y salud. Otra área clave es la inversión en infraestructura, que debe aumentar cuantitativa y cualitativamente, particularmente la relativa a carreteras y provisión de agua potable. Y la tercera es la de las instituciones, que se constituyen en la condición indispensable para fortalecer el estado de derecho y reducir la criminalidad, sin lo cual es imposible la inversión, el intercambio y una actividad económica más pujante.

Ese estudio del BID anticipaba desde hace años que el Estado guatemalteco no lograría aplicar políticas enfocadas en estas áreas prioritarias si no mejora su recaudación de impuestos y, al mismo tiempo, para que estos sean sostenibles, implementa medidas que le aseguren a los contribuyentes que el gasto público se concentra en los sectores clave (educación, salud, seguridad e infraestructura) y se ejecuta con eficiencia y sin corrupción, lo que requiere de serias reformas en la institucionalidad del Estado en cuanto a la ejecución presupuestaria y su rendición de cuentas. Y todo lo anterior no podrá lograrse sin un sistema político reformado e institucionalizado, que logre generar y mantener consensos duraderos en materia de orientaciones de política. Esas deberían ser las prioridades.

Un País Fragmentado

La sociedad guatemalteca está fragmentada en tribus -ideológicas, gremiales, económicas, intelectuales- que no se comunican entre sí. Quizá la única esperanza sean los jóvenes que (con menos taras del pasado) puedan estar en mejor disposición de dialogar y llegar a acuerdos mínimos sobre el país que anhelan

Existe la sensación de que Guatemala está polarizada; y, quizá en los ambientes de las élites urbanas, esa sea hoy la situación. Pero también parece que lo que mejor describe la actualidad política, económica y social del país es la fragmentación: un país dividido en grupos aislados unos de otros, en clanes que desconfían unos de los otros, en facciones verticalistas en las que los jefes prohíben a sus miembros comunicarse con los que piensan diferente y son considerados, por ello, rivales. Y cada grupo es reticente a colaborar con el rival en pro del bien común.

Están presentes muchos síntomas de una atomización tribal como lo atestiguan, por ejemplo, la proliferación en las ciudades de colonias cerradas, cuidadas por guardias fuertemente armados, incomunicadas del resto de la ciudad. O la búsqueda de atajos -aislados de lo que debería ser la dinámica social normal- para lograr la realización personal o la movilidad social (jóvenes que sólo ven su futuro viviendo en el exterior, o integrados en maras y grupos del crimen organizado).

La enorme debilidad institucional hace que existan muy pocas entidades que puedan considerarse legitimadas para tender puentes entre las distintas tribus. Tal debilidad y falta de legitimidad se ve en las organizaciones sindicales, cooperativas, indígenas, estudiantiles, que están atomizadas y débiles, sin mencionar el triste caso de los partidos políticos que deberían ser no solo el principal vínculo entre la ciudadanía y los poderes del Estado, sino también la principal vía para canalizar el diálogo y las aspiraciones de los distintos colectivos sociales que, cada día, se atomizan más en procura de sus reivindicaciones particulares, al tiempo que se vacían (de personas, de ideas y de liderazgo) los partidos políticos.

La consecuencia de lo anterior es una enorme escasez de capital social que resulta altamente perjudicial para el desarrollo del país, ya que la confianza mutua entre los miembros de la sociedad (confianza que genera redes y valores compartidos que, a su vez, incentivan la cooperación social) es un elemento esencial para la productividad, el crecimiento económico y el bienestar social. Y esa ausencia de objetivos comunes deja un vacío que se convierte en campo fértil para que florezcan el crimen organizado y la ingobernabilidad.

Para revertir esta situación es menester devolverle a la política su rol ético de obrar en la sociedad, mediante el ejercicio del poder, en procura del bien común. Ello requiere de una participación activa y comprometida de los ciudadanos (no hay democracia viable sin demócratas que la sostengan). Esa participación ciudadana hay que construirla desde las entrañas de la sociedad, lo cual implica recuperar la confianza mutua entre los diversos grupos que hoy la fragmentan.

Mediante una pedagogía de la ciudadanía -que debería ser liderada por el Ministerio de Educación- podrían formarse, desde niños, ciudadanos conscientes de sus derechos y deberes, y conocedores de los pesos y contrapesos que definen a nuestra república. Y mediante una pedagogía del encuentro -que debería ser liderada por las universidades del país- podrían construirse puentes entre los distintos grupos que hoy fragmentan nuestro país. Esto último implica un relevo generacional que se percibe indispensable: la generación que diseñó nuestro último gran pacto social (la Constitución de 1985) y la generación que no pudo a partir de éste construir una institucionalidad sólida, deben dar paso a los jóvenes. El necesario diálogo entre grupos -hoy fragmentados-, así como la construcción de puentes y el diseño del país que queremos para el futuro deben estar, principalmente, en manos de las nuevas generaciones.

La Fragilidad del Estado

Instituciones, instituciones, instituciones. Posiblemente más que la educación y más que la infraestructura, las instituciones (fuertes y eficientes) son el factor clave para que un país sea viable y logre desarrollarse.

El Estado guatemalteco tiene síntomas de fragilidad: el crimen organizado reina impune en varios territorios, las carreteras están colapsando, los prisioneros escapan de las cárceles, los ciudadanos no tienen acceso a sus documentos de identificación (DPI o pasaportes), se producen continuas invasiones a la propiedad inmueble, etcétera. Guatemala ocupa el puesto 57 (de 178 países) en el ranking del Índice de Estados Frágiles 2017 que calcula el Fund for Peace y que recientemente fue publicado. El primer lugar (es decir, el Estado más frágil) es Sudán del Sur, mientras que en el otro extremo se encuentra Finlandia.

En dicho índice nuestro país obtuvo una calificación de 83 puntos (sobre 120), mejor que la de 114 que obtuvo Sudán del Sur. Si bien Guatemala ha mejorado su calificación en el último lustro (en 2012 ocupaba el puesto 70 del ranking, con un puntaje 79/120), continúa siendo en 2017 el país más frágil de Centroamérica: Honduras ocupa el puesto 68 (con 79 puntos); Nicaragua el 74 (77 puntos); El Salvador el 92 (73 puntos); y, Costa Rica es el mejor calificado en el puesto 145 (44 puntos).

Este índice combina tres tipos de información. Utiliza datos de más de mil publicaciones distintas donde detecta palabras clave ligadas a crisis y fragilidad. Luego, utiliza estadísticas duras de fuentes como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Y, por último, emplea el juicio de expertos para validar los distintos sub-índices, los cuales se agrupan en 12 indicadores de fragilidad que incluyen temas como legitimidad del Estado, fraccionamiento de las élites o reducción del crecimiento económico. Las categorías en que peor puntea Guatemala son las de descontento de grupos sociales, desigualdad económica, aparatos de seguridad, y servicios públicos.

Claro que Guatemala no está tan mal como los países peor calificados (Sudán de Sur o Somalia), que son verdaderos estados fallidos donde el gobierno ni siquiera controla la ciudad capital. Estamos más cerca de otros, como Madagascar (puesto 55), en los que el Estado no está colapsado, pero es altamente disfuncional e incapaz de controlar todo su territorio. Curiosamente, también estamos cercanos a Venezuela (puesto 58), donde el gobierno controla todo su territorio pero a costa de un malestar ciudadano generalizado y creciente.

El grado de fragilidad de los países influye claramente en sus niveles de pobreza. Los economistas Daron Acemoglu y James Robinson, en su libro “Porqué Fracasan las Naciones”, explican que los países no fracasan por su geografía (como lo demuestra el caso de Nueva Zelanda) ni por su cultura (como lo demuestran los contrastes entre Corea del Sur y Corea del Norte). Lo que ocurre es que algunas naciones cuentan con instituciones incluyentes y efectivas que promueven el crecimiento, mientras que otras tienen instituciones “extrayentes” que minan el crecimiento. Como lo afirman dichos autores, la clave para entender el fracaso de los estados es “instituciones, instituciones, instituciones”.

El por eso tan importante para Guatemala emprender una profunda reforma de su seguridad y justicia (policía, presidios, Organismo Judicial), de su servicio civil, de sus sistemas de control (calidad y probidad) del gasto público y, crucialmente, de su sistema electoral y de partidos políticos. La reforma institucional debería ser una prioridad aún mayor que (y no estar supeditada a) la lucha anti corrupción que exitosamente han liderado la CICIG y el Ministerio Público. Si queremos dejar de ser un Estado frágil y sin futuro, esa agenda nacional de reforma institucional debe ser la prioridad de los distintos liderazgos de la sociedad guatemalteca.