2022, DESAFÍOS ECONÓMICOS (Parte I)

 COYUNTURALMENTE, EL PRINCIPAL DESAFÍO SERÁ PRESERVAR LA ESTABILIDAD Y RESILIENCIA DE LA ECONOMÍA

 Las dos características más destacadas y contrastantes de la economía guatemalteca son, por un lado, su sólida estabilidad macroeconómica y, por el otro, su marcadamente lento ritmo de crecimiento. Estas plantean, a su vez, dos desafíos fundamentales para 2022: preservar la estabilidad (que apoya la notable resiliencia de nuestra economía) y acelerar el crecimiento de la economía (que apoya el bienestar material de la población). Hoy nos centraremos en el primero de tales desafíos, que conlleva la tradición de mantener unas políticas monetaria y fiscal cautas que contribuyan a sustentar unos fundamentos macroeconómicos robustos.

 En efecto, además de la rápida recuperación de la producción nacional -luego de la recesión de 2020-, las principales variables macro financieras resaltan las muy buenas condiciones de estabilidad y resiliencia económica en 2021. La inflación está, de momento, controlada; el tipo de cambio ha sido mantenido casi sin movimiento, apuntalado por el ingreso de remesas familiares y el consecuente superávit de la balanza de pagos; las tasas de interés permanecen competitivas; y, el déficit fiscal ha retornado a niveles sostenibles. Sin embargo, para 2022 se ciernen dos amenazas.

 El crecimiento inusitado de la deuda pública en 2020 y la creciente inflación alrededor del mundo -en un entorno con nuevas mutaciones del virus del Covid-19-, exigen un manejo cauto y estratégico de la política macroeconómica. Si bien es cierto que el fuerte aumento de la deuda pública estuvo justificado por la necesidad de proteger la vida y el empleo de las personas, también lo es que el incremento de la deuda genera vulnerabilidades, especialmente ahora que las condiciones de financiamiento internacional se vuelven más restrictivas, lo cual limita la capacidad del gobierno para seguir apoyando la recuperación.

 Por otro lado, la política monetaria, que se relajó oportunamente durante la pandemia, debe ahora ajustarse a un entorno inflacionario en el ámbito internacional. En muchos mercados emergentes los bancos centrales ya han subido las tasas de interés, y se espera que pronto lo hagan los países desarrollados, lo cual tendrá implicaciones para la recuperación económica y la política fiscal. Esta deberá restringirse conforme suban las tasas de interés, lo cual implicará la imposibilidad de aplicar medidas expansivas -como la de elevar al infinito las transferencias de efectivo a las personas- pues, de lo contrario, se agudizará el riesgo de insostenibilidad de la deuda.

 Por su parte, la amenaza de la inflación importada obligará a la política monetaria a aplicar con mucho tacto, pero con agilidad y firmeza, las medidas precautorias para evitar un alza generalizada de precios a nivel doméstico. Para lograrlo será muy útil que la credibilidad del banco central y de sus instrumentos de política (incluyendo la propia credibilidad del Índice de Precios al Consumidor) se fortalezcan. El rol de la política fiscal y de la política monetaria en 2022 será crucial para preservar la estabilidad macro y la confianza de los mercados en nuestro país.

RECUPERACIÓN ECONÓMICA EN 2021

SE RECUPERÓ EN NIVEL DE PRODUCCIÓN QUE HUBIESE HABIDO EN AUSENCIA DE LA PANDEMIA

Según el Banco de Guatemala, la producción de bienes y servicios en el país este año será un 7.5 por ciento mayor a la registrada en 2020, inusual tasa de crecimiento que resulta ser la más rápida de las última cuatro décadas. De los cuatro motores que impulsaron esta recuperación (el consumo de las familias, la inversión en capital fijo, las exportaciones y el consumo del gobierno), el más importante, por mucho, ha sido el crecimiento que registra el consumo de los hogares, que contribuye con más del 85 por ciento del PIB y que, en buena medida, se sustentó en el ingreso récord de remesas familiares que este año rondará los 15 millardos de dólares.

Es preciso evaluar la recuperación económica de 2021 con ecuanimidad y ponerla en perspectiva. El año pasado la economía nacional sufrió un fuerte frenazo (el peor en más de treinta años) debido a los efectos negativos que la pandemia de Covid-19 tuvo sobre el aparato productivo: medido en quetzales (a precios de 2013) el PIB de 2020 fue de Q506 millardos; eso es un 1.5 por ciento menos que el año previo. Si no hubiese habido pandemia el PIB habría alcanzado unos Q531 millardos (o sea, 3.2 por ciento más que en 2019). Este 2021, el PIB llegará a Q544 millardos (con el mencionado 7.5 por ciento de crecimiento); pero si no hubiese habido pandemia (es decir, si hubiese crecido por segundo año consecutivo en 3.2 por ciento) habría llegado a Q548 millardos. De manera que la excelente tasa de crecimiento del presenta año apenas sirve para que el país vuelva a generar la misma cantidad de bienes y servicios que se hubiesen producido en ausencia de la pandemia.

Ahora bien, aunque es cierto que el ritmo de recuperación económica de 2021 no es tan espectacular como para quemar cohetillos ni hacer grandes alharacas, es de justicia reconocer que algo se ha hecho bien en nuestra economía: las oportunas medidas anticíclicas que se adoptaron el año pasado en lo monetario y en lo fiscal, aunadas a la capacidad de adaptación de las empresas y consumidores guatemaltecos, permitieron que la recesión del año pasado fuera menos drástica acá que en la mayoría de países del Hemisferio, y que la recuperación de este año fuese más rápida. Es menester valorar que, de nuevo, la economía nacional, aunque no sea de las más dinámicas, sí es una de las más resilientes del mundo.

Esa resilencia es un activo que debemos preservar pero, al mismo tiempo, tenemos que ver, como país, qué debemos hacer para no seguir basando el crecimiento económico casi exclusivamente en el consumo de los hogares (y en las remesas familiares que, en buena medida, lo sustentan). De manera que los desafíos que para 2022 debe afrontar la política económica tienen que ver, en primer lugar, con recobrar y mantener los equilibrios macroeconómicos que apuntalan esa resilencia y estabilidad que caracterizan a Guatemala y que son bien apreciadas en los mercados financieros; y, en segundo lugar, con crear y fomentar un clima favorable para la inversión y los intercambios económicos que propicie una mayor productividad sistémica. A esos desafíos espero referirme en las próximas columnas.

¿IGNORANCIA O IRRESPONSABILIDAD?

LA IMPRUDENTE PROPUESTA DE REGALAR MILES DE MILLONES DE QUETZALES DEL ERARIO

Hace pocos días, se presentó en el Congreso una iniciativa de Ley Bono de la Esperanza para entregar transferencias de dinero a familias en pobreza y pobreza extrema. Para el efecto, se propone un Bono Salud de Q200 mensuales para todos los alumnos de preprimaria, primaria y básicos; otro Bono Educación de Q200 a esos mismos alumnos; y, un Bono de Nutrición de Q400 mensuales a los menores de cinco años en pobreza. Incluso si las intenciones de la iniciativa fueran nobles, tiene tres defectos fundamentales.

El primero es el gigantesco daño que causaría a las finanzas públicas. Los recursos para dichas transferencias provendrían del presupuesto del Estado por un monto no menor al 7.5 por ciento de los ingresos corrientes. Eso, como mínimo, significaría un Q5 millardos de gasto adicional. Pero si tomamos en cuenta el número de alumnos inscritos en preprimaria, primaria y básicos (2.9 millones) y todos los niños de cero a cinco años en situación de pobreza (unos 1.33 millones), el gasto mensual por tales bonos sería de Q1.7 millardos, cifra que aumentará cada año -junto con la población-. Eso sumaría casi Q18 millardos anuales, cifra equivalente al 17 por ciento del total del presupuesto del Estado aprobado para 2022. El déficit fiscal que esto generaría, aunado al ya previsto en el presupuesto, haría que el desequilibrio de las finanzas públicas superara el 5.4 por ciento del PIB, creando un desajuste que podría generar una crisis macroeconómica que, al final de cuentas, dañaría mucho más a las familias pobres que -supuestamente- son a las que se quiere ayudar con esas transferencias.

El segundo defecto es que este tipo de leyes que asignan un fin específico a los ingresos estatales le agregaría aún más rigidez al presupuesto, del cual ya el 83 por ciento está comprometido (por mandatos constitucionales y legales) para gastos específicos. Si el tal Bono se aprobase, el monto a gastar el año próximo sería superior a los presupuestos de todos los ministerios, de forma individual, con excepción del Ministerio de Educación. El tercer defecto es que el Estado no ha sido capaz de asegurar que las transferencias de efectivo estén bien gastadas y cumplan con los objetivos que supuestamente persiguen: no existe información estadística y líneas basales que permitan evaluar este tipo de gasto (ni siquiera se cuenta con bases de datos auditables de sus beneficiarios). Impulsar esa ley en estas condiciones equivale a un despilfarro de recursos que solo generará una mayor pérdida de confianza de la ciudadanía en el Estado que, de nuevo, dañará más a los más pobres.

El único beneficio posible de este tipo de iniciativas son las efímeras simpatías electorales que generan entre algunos sectores de la población necesitada (populismo, que le dicen). Por lo demás, sus efectos económicos y políticos son tan perversos que ni siquiera deberían de considerarse para una discusión seria en el Congreso. Lo que realmente preocupa es que existan personas que, sea por ignorancia o por irresponsabilidad, aún crean en la viabilidad de tales propuestas.

¿QUÉ PAÍS QUEREMOS?

ELEMENTOS PARA UN EVENTUAL DIÁLOGO NACIONAL SOBRE LAS ACCIONES QUE EL PAÍS REQUIERE

La semana pasada el Consejo Económico y Social -CES- hizo público su informe “Guatemala: ¿Qué país queremos?”, que es el resultado de un ejercicio de diálogo social que, durante varios meses, logró identificar una serie de propuestas (planteadas desde la perspectiva de los objetivos de desarrollo sostenible) cuya intención última es nutrir con elementos que estructuren un eventual diálogo nacional amplio sobre las acciones de política pública que el país requiere.

Esos elementos se concretan en acciones ordenadas en cuatro ámbitos fundamentales. El primero se refiere a las reformas institucionales del Estado que propicien certeza jurídica en un verdadero estado de derecho. El segundo es el ámbito económico, en el que se esbozan acciones para aumentar la productividad sistémica y el ritmo de crecimiento de la producción, a fin de generar mayores niveles de prosperidad y bienestar. El tercero trata sobre los aspectos ambientales y urbanos (incluyendo los flujos de personas y mercancías) que permitan la sostenibilidad del desarrollo. Y el cuarto es el ámbito social, donde se plantean acciones para fortalecer el tejido social, tomando en cuenta aspectos socioculturales que construyan una cultura de paz.

El impulso de estas acciones, evidentemente, no es tarea sencilla y requiere de un diálogo efectivo y profundo. Eso quedó claro en el panel de comentaristas que, con la participación de José Alejandro Arévalo y Richard Aitkenhead (dos destacados vecinos de estas páginas de elPeriódico), resaltó los hallazgos y desafíos derivados del informe. Los panelistas valoraron positivamente que en el ejercicio de diálogo que produjo el informe se hayan identificado y acordado los principales aspectos en los que Guatemala necesita mejorar y que, sobre eso, se hayan estructurado propuestas en los cuatro ámbitos identificados. Señalaron, sin embargo, que los desafíos para implementarlas son enormes e incluyen, por un lado, lograr una perseverancia que, por desgracia, no caracteriza a las políticas públicas en el país y, por otro, vencer la resistencia al cambio que tiende a prevalecer en el país.

Cualquier diálogo en torno a esta agenda debe también priorizar las medidas más importantes, como podrían ser la necesaria restructuración del sistema electoral y de partidos políticos -cuya desnaturalización se asocia a la ineficiencia en el uso de los recursos fiscales- o combate a la desnutrición -que es un fenómeno multidimensional cuyas raíces yacen en la falta de oportunidades de educación, de empleo y de inversión-. El esfuerzo del CES es loable, pero el ejercicio de diálogo que implica debe ser armonizado con otros esfuerzos en marcha, como el programa Guatemala No Se Detiene, o el propio ejercicio de diálogo al que convocó hace poco la Presidencia de la República. El reto no es sencillo, pero no puede posponerse. El tiempo para un diálogo en torno a una agenda de nación se agota en la medida en que nos quedemos cada día más rezagados respecto a otros países que, no hace mucho, solían tener los mismos indicadores de bienestar y progreso que nosotros.

PACTOS COLECTIVOS

ES NECESARIO REGLAMENTAR LOS PROCESOS DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL GOBIERNO

La negociación colectiva es una institución noble que, mediante el diálogo, busca que empleadores y sindicatos acuerden condiciones de trabajo adecuadas, incluyendo salarios, horarios, capacitación, seguridad y salud ocupacional, e igualdad de trato. Esas condiciones se plasman en pactos colectivo que propician que imperen condiciones armoniosas y productivas de beneficio tanto para trabajadores como para patronos. Por desgracia, desde hace años, estos nobles propósitos se han tergiversado y desnaturalizado en los pactos colectivos firmados entre el gobierno guatemalteco y sus sindicatos.

Los pactos, negociados de forma desordenada y desinstitucionalizada, aunados a la anarquía con la que funciona el servicio civil, están generando un grave problema para las finanzas públicas. La masa salarial del Estado ha estado creciendo incontrolablemente, sin que exista mejora alguna en la calidad de los servicios públicos. Esto se debe en buena medida a los pactos colectivos: entre 1998 y 2019, la participación del Ministerio de Educación en la masa salarial del gobierno pasó de un 29.7 por ciento, a un 44.5. Esos pactos se han suscrito sin contar con las fuentes de financiamiento para cubrir los gastos que generan. Para 2022, el presupuesto del Ministerio de Educación tendrá un incremento de Q2.4 millardos respecto a 2021, y su principal destino será el pago de salarios, con la aberración adicional de que una parte del gasto será financiado con deuda. Este problema no es exclusivo del Ministerio de Educación, ya que en otros ministerios (como el de Salud) sucede algo similar.

Es necesario detener la sangría financiera y el desorden institucional que están causando los pactos colectivos en el gobierno y evitar que los mismos se utilicen como freno a la movilidad laboral o para modificar las normas generales de administración del recurso humano al margen de una carrera en el servicio civil. La negociación colectiva debe hacerse respetando la capacidad financiera del Estado y no según la disponibilidad de cada ministerio que comprometa las finanzas futuras.  Debe hacerse entre los sindicatos y el Estado, representado por el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Trabajo y la ONSEC. Los sindicatos deben disponer de la información sobre la disponibilidad real de recursos financieros para este fin a nivel nacional, para ajustar el conjunto de sus solicitudes. Además, las condiciones en los pactos deben incluir incentivos que respondan a criterios medibles de desempeño, a fin de alinear los presupuestos a un enfoque por resultados.

Para incorporar estas correcciones a la negociación colectiva en el Estado no es necesario modificar ninguna ley: es suficiente con que se emita un acuerdo gubernativo que regule tales disposiciones e imponga orden y cordura en la administración pública. Si no se corrigen pronto, las crecientes distorsiones que los pactos colectivos están causando seguirán constituyendo un creciente riesgo para la sostenibilidad de las finanzas pública y el Estado seguirá convirtiéndose en un rehén de los poderosos sindicatos estatales y de sus irrealizables demandas.

PRESUPUESTO 2022: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO

EL PRESUPUESTO ES, CADA VEZ, UNA HERRAMIENTA MENOS ÚTIL PARA IMPULSAR EL DESARROLLO DEL PAÍS

El Congreso aprobó el Presupuesto del Estado para 2022, luego de una discusión parlamentaria muy superficial y centrada en repartir clientelarmente el erario. Lo bueno es que, por fin, luego de tres años sin presupuesto, el año próximo al menos tendremos un presupuesto contra el cual se pueda contrastar y fiscalizar el desempeño financiero del Estado, el gobierno podrá contar con una guía para operar con más transparencia la ejecución del gasto, y los mercados tendrán más certeza. En sí mismo, eso es ya un avance.

Lo malo es que, lejos de corregir los errores de la iniciativa que le envió el Ejecutivo, el Congreso le agregó más defectos. Así, el déficit fiscal aprobado para 2022 será significativamente superior al que se registrará este año, aspecto que envía un pésimo mensaje a los mercados financieros, ya preocupados por el innecesariamente creciente endeudamiento público del país. La Comisión de Finanzas Públicas del Congreso, excusándose en un aumento de los ingresos tributarios del que no especificó las fuentes, incluyó aumentos injustificados -como el aumento de sueldos para el magisterio o para el dudoso programa de seguro médico escolar-, elevó sin mayor vergüenza el presupuesto del propio Congreso, y no solo avaló, sino que exacerbó la pésima práctica de regalarle dinero a dedo a muchas ONGs para que hagan caridad privada con el dinero de los contribuyentes.

Encima de esto, varias normas de ejecución incluidas en el presupuesto aprobado tergiversan e, incluso, violan otras leyes -especialmente la Ley Orgánica del Presupuesto- con disposiciones tan inapropiadas y peligrosas como las que explícitamente permiten que el gobierno se endeude para financiar gastos de funcionamiento, o las que fomentan la opacidad y el despilfarro al eximir a ciertas entidades la obligación de reintegrar los recursos no ejecutados al fondo común.

Lo feo es que, incluso si se hubiesen corregido estos errores, los presupuestos gubernamentales (no solo el recién aprobado) exhiben serios problemas estructurales de muy difícil solución y que, paulatinamente, hacen que el Estado sea cada vez menos capaz de proveer los servicios públicos esenciales. El gasto de funcionamiento -particularmente la masa salarial- crece incansablemente en detrimento de la inversión pública. Los situados para las municipalidades y Consejos de Desarrollo no solo siguen aumentando, sino que son cada vez más opacos y menos alineados con las políticas públicas de largo plazo. Se normaliza la incapacidad del Estado al delegarle a ONGs la provisión de servicios que deberían ser proveídos o contratados por el gobierno. Los agujeros negros de las clases pasivas o de la deuda con el IGSS, siguen aumentando a pasos agigantados. Además, persiste una desconexión absoluta entre los objetivos de desarrollo de largo plazo y la asignación de los recursos fiscales

Si a todo lo anterior le agregamos la perenne inoperancia de la Contraloría de Cuentas, nos encontramos con un escenario en el que el presupuesto gubernamental se convierte, año con año, en una herramienta cada vez menos útil.

Débil Institucionalidad Fiscal en el Congreso

SE NECESITA UN ENTE TÉCNICO E IDEPENDIENTE QUE ANALICE PERMANENTEMENTE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DEL PAÍS

El Presupuesto del Estado es la herramienta más importante de la política económica y el Congreso juega un rol fundamental no solo en su aprobación, sino también en su seguimiento y fiscalización. El Congreso debería vigilar permanentemente que el presupuesto no sobreestime los ingresos tributarios, que el déficit fiscal no ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica, que no se financie gasto corriente con deuda, que se cuente con información fidedigna y sistemática del número de empleados públicos y del gasto de las municipalidades y de otras entidades.

El Congreso debería vigilar que la Contraloría de Cuentas ejerza eficientemente sus funciones y, al mismo tiempo, también cumplir con sus propias obligaciones de analizar y aprobar (o improbar) el informe anual de liquidación presupuestaria que le presenta el Ejecutivo, velando porque el mismo cumpla con las especificaciones de ley. Además, el Congreso debería evaluar el impacto que sobre la sostenibilidad fiscal tenga cualquier iniciativa de ley que implique el uso de recursos públicos. Para cumplir con estas responsabilidades, el Congreso únicamente descansa en el trabajo de la Comisión de Finanzas Públicas que, evidentemente, se ve desbordada con la complejidad de tales tareas. En la práctica, el respaldo técnico de la referida Comisión es casi nulo.

Para corregir las evidentes debilidades del Congreso en materia fiscal, es necesario que cuente con una institucionalidad capaz de realizar los análisis y emitir las recomendaciones para que las decisiones legislativas no pongan en riesgo las finanzas el Estado. Para el efecto, valdría la pena replicar el establecimiento en Guatemala de una entidad similar, por ejemplo, a la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos. Este tipo de entes técnicos -común en muchos parlamentos- se encarga de proporcionar la información, análisis y estimaciones objetivas, no partidistas y oportunas, relacionadas con las decisiones que el Legislativo debe tomar en materia fiscal. En los Estados Unidos, dicha oficina está establecida por la ley del presupuesto como la entidad independiente encargada de asesorar a las comisiones de trabajo del Congreso en materia fiscal y de producir sistemáticamente estimaciones y cálculos sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.

El establecimiento en Guatemala de una oficina como esa requeriría de un delicado diseño institucional que la preserve del -inevitable- riesgo de que los partidos políticos le resten independencia y tecnicidad, pero su creación, por muy complicada que resulte políticamente, significaría un enorme avance en materia de diseño y ejecución del presupuesto (y de toda la política fiscal), que contrastaría con las precarias y artesanales formas con que actualmente el Congreso desempeña sus funciones presupuestarias. Si no se moderniza y tecnifica la forma en que analiza, aprueba y fiscaliza el Presupuesto del Estado, continuaremos presenciando el reparto desordenado y arbitrario que, año con año, se escenifica en el Congreso con los escasos recursos del erario nacional.