Modificar el Presupuesto

 ES NECESARIO SALVAGUARDAR LA SOSTENIBILIDAD FISCAL Y EVITAR EL DESPERDICIO DE RECURSOS

 El Congreso decidió no enviar, para su sanción, el Presupuesto del Estado que había aprobado la semana previa. Incluso si ese archivo (que algunos califican de anómalo) no se hubiese producido (o si se revirtiera), el Ejecutivo posiblemente lo vetaría, por lo que cuando se inicie el ejercicio fiscal 2021 quedará vigente el presupuesto del año previo. Dado que este último tuvo un carácter extraordinario -debido a la pandemia- resulta imprescindible readecuarlo, para cuyo efecto el Ejecutivo deberá enviar un proyecto de ley que incluya modificaciones en al menos tres áreas.

 Modificaciones para salvaguardar la sostenibilidad fiscal y evitar que la creciente deuda pública provoque una crisis. Es necesario reducir el techo de gasto en función de los ingresos esperados, a efecto de que el déficit fiscal en 2021 no exceda de un 4% del PIB; esto cual no debería ser muy complicado si se toma en cuenta que los Q11 millardos que, de forma extraordinaria, le prestó el banco central al gobierno en 2020 para atender la crisis, ya n pueden existir en 2021. Además, es importante incluir en las reformas la obligación de reducir gradualmente el déficit a un máximo del 2% del PIB en un plazo de 3 años.

 Modificaciones para mejorar la calidad de gasto y minimizar el desperdicio de recursos. Esto requiere blindar los fondos destinados a la reactivación económica (creando, por ejemplo, fondos específicos para nutrición, salud, riego e infraestructura, con una gobernanza y reglas específicas, creando fondos de garantía y prohibiendo las transferencias de tales partidas a otros fines). Además, que los proyectos de infraestructura vial, previo a recibir desembolsos, cuenten con estudios de factibilidad y de impacto socio-económico. Asimismo, revisar los posibles excesos de los pactos colectivos firmados con sindicatos de empleados públicos y regular la futura firma de los mismos sujetándolos a la opinión del Ministerio de Finanzas respecto de su viabilidad financiera. Asimismo, prohibir tajantemente que se utilicen recursos obtenidos de la deuda púbica para financiar gastos corrientes.

 Y modificaciones para mejorar la transparencia y domar la desbocada corrupción. Entre estas, deben limitarse al mínimo legal los recursos destinados a los Codedes, y que estos, las municipalidades y demás entidades autónomas que reciben fondos públicos se sometan a los mecanismos de control y rendición de cuentas (el SIAF y el SICOIN). También retomar los candados para las transferencias de efectivo y obligar a que se verifiquen las bases de datos de los programas sociales. Asimismo, eliminar recursos destinados a ONGs que no los hayan recibido en años anteriores.

 Estas modificaciones serían las mínimas para adecuar de una mejor manera el presupuesto para 2021, pero no resuelven los problemas estructurales de rigidez y opacidad. Para ello, será necesario emprender reformas institucionales cruciales, tales como las del Servicio Civil y del sistema de control del gasto (que incluye a la Contraloría de Cuentas). Este es el reto de largo plazo.

Agujeros Negros

 LA CLAVE ESTÁ EN LA DEBILIDAD DE LA CONTRALORÍA Y DEL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS

 El presupuesto del Estado -que ha estado en el centro del descontento popular en la última semana- tiene múltiples problemas, muchos de los cuales son estructurales, es decir, no son problemas exclusivos del presupuesto para 2021, sino que vienen arrastrándose -y agravándose- año con año. Uno de los más severos es la existencia de oscuros agujeros de gasto como, por ejemplo, las transferencias a las municipalidades (que se llevarán más de Q6.8 millardos en 2021), las transferencias a los Consejos de Desarrollo (más de Q3.8 millardos), los pagos a las clases civiles del Estado (Q5.7 millardos) o la transferencia a la universidad estatal (Q2.1 millardos)

 Un primer y serio inconveniente con estos agujeros negros, que sumados absorben la quinta parte del total del presupuesto anual del Estado, es que se trata de gastos cuyo destino no está alineado con (y, a veces, hasta es contrario a) los lineamientos de desarrollo del Estado, por lo que su efectividad, en términos de aporte a los objetivos prioritarios de desarrollo del país, es muy limitada. En particular, los millonarios aportes a las municipalidades y a los Consejos de Desarrollo implican inevitablemente que recursos fiscales que debiesen orientarse a combatir a la desnutrición, fortalecer la salud pública, mejorar la educación primaria o a modernizar la infraestructura vial, se desvían a gastos superfluos, mal planificados y de bajo impacto socioeconómico.

 Un segundo y también serio inconveniente es que dichos agujeros negros suelen ejecutarse con escasa rendición de cuentas y mucho menor trasparencia que la que se observa en los gastos del gobierno central, lo que los hace más proclives a la corrupción. Es bien sabido que la ejecución de estos recursos en muchas municipalidades se presta compras y contrataciones viciadas para favorecer a empresas vinculadas con las autoridades ediles. También se sabe que las asignaciones presupuestarias para los Consejos de Desarrollo suelen negociarse mediante tráfico de influencias que involucra a gobernadores departamentales y diputados distritales interesados en participar de las compras y contrataciones que de ellas se derivan.

 Así, no es de extrañar que una de las modificaciones más grandes que la Comisión de Finanzas del Congreso realizó al proyecto de presupuesto que envió el Ejecutivo fue la de incrementar por varios cientos de millones la partida destinada a los Consejos Departamentales de Desarrollo, a los cuales, además, liberó de ciertos candados y controles que permitían un mínimo control de tales gastos. En alguna medida, la manera precipitada, imprudente y temeraria en que se dictaminó, discutió y aprobó el Presupuesto del Estado para 2021 la semana pasada, está asociada con la forma en que se presupuestan estos multimillonarios agujeros negros de gasto por parte de las municipalidades y Consejos de Desarrollo.

 Sería equivocado culpar de esta situación al sistema de descentralización que nos rige (que sigue siendo una buena idea, aunque con el tiempo haya sido desnaturalizado y corrompido); tampoco tienen la culpa las reglas que rigen la formulación del presupuesto (la Ley Orgánica del Presupuesto es buena, aunque se viole constantemente). Los principales culpables son otros: por un lado, un sistema de control del gasto público en el que la Contraloría de Cuentas destaca por su incompetencia y que ha permitido el continuo deterioro de la calidad y transparencia del gasto público; y, por otro -y en el centro de todos los problemas-, un sistema político autodiseñado para medrar con el erario público. En materia de combate a la corrupción la principal reforma no es la del presupuesto, sino la de los órganos de control y la del sistema de partidos políticos.

LA TAREA DE FONDO

 LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA NO PODRÁ SOSTENERSE SIN INSTITUCIONES ESTATALES MÁS SÓLIDAS

 Estos tiempos de pandemia son excepcionales, y requieren de respuestas excepcionales de política pública. El gobierno y el Congreso actuaron pronta y contundentemente al inicio de la pandemia movilizando ampliaciones presupuestarias por más de Q20 mil millones para atender la emergencia. Desde entonces, y en la medida en que el país busca encarrilarse hacia la recuperación económica, se ha puesto en evidencia que el Estado carece de suficientes capacidades y de adecuadas instituciones para ejecutar los recursos e implementar políticas que potencien al crecimiento a mediano y largo plazo.

 El desafío más inmediato es cómo ejecutar el enorme presupuesto estatal disponible para este año (y el propuesto para el siguiente) para impulsar la reactivación, pero sin poner en peligro la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica. Pero los objetivos deberían ser más ambiciosos: las grandes crisis plantean grandes oportunidades para corregir las enormes debilidades estructurales del Estado que han lastrado el progreso del país en los últimos años.

 La tarea de fondo es priorizar las acciones gubernamentales hacia la provisión de los servicios públicos calves para el crecimiento económico y social: salud, nutrición, seguridad, justicia e infraestructura. Y para ello se necesitan instituciones económicas fuertes y capacidades técnicas en el aparato público que puedan diseñar y ejecutar las referidas acciones. No se trata de asignar cada vez más presupuesto a un aparato estatal ineficiente. Se trata de que el Estado procure un ambiente propicio para que florezcan las oportunidades, los emprendimientos y los intercambios entre los ciudadanos.

 Por ello, más allá de las políticas de expansión del gasto público, y simultáneamente a las medidas de reactivación económica, es crucial que se emprendan las reformas institucionales que permitan fortalecer la impartición de justicia, que cimenten la seguridad jurídica y ciudadana, que reduzcan el escandaloso desperdicio de recursos fiscales, que aumenten la calidad de los servicios públicos de educación y de salud, que faciliten el transporte y las comunicaciones, y que permitan a los ciudadanos participar en la vida pública y saberse representados por los funcionarios electos.

 Un ejemplo manifiesto de la necesidad de reformar las institucionales está en el área de la infraestructura. Si se siguen echando recursos financieros a un engranaje ineficaz, torcido y opaco, el desperdicio de recursos será lamentable. Nuestro país necesita más y mejor infraestructura de carreteras, cuyo impacto en el crecimiento económico puede ser enorme. Pero si no cambian los procesos, prácticas y gobernanza para diseñar, financiar, ejecutar y administrar esa infraestructura, los recursos presupuestados para ese fin seguirán yéndose, en un gran porcentaje, a la alcantarilla de la corrupción.

 En la actual coyuntura, cuando apremia la necesidad de encontrar un camino confiable que nos saque de esta crisis -la peor recesión de los últimos ochenta años-, conviene que veamos la oportunidad única de sentar las bases para un futuro mejor para Guatemala; esta oportunidad histórica podemos perderla si no empezamos desde ya a reformar nuestras instituciones, tarea que no es fácil, pero sí ineludible.

TIEMPO DE REGLAS FISCALES

ES CRUCIAL RETOMAR PRONTO LA SENDA DE LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

 Alrededor del mundo -y Guatemala no es la excepción- la pandemia de COVID-19 ha dado lugar a una respuesta de política fiscal expansiva sin precedentes. Ante la aguda caída de la producción en el segundo y tercer trimestres del año, el gasto gubernamental se hizo necesario para apoyar al sistema de salud pública, así como para ayudar a las familias afectadas por el confinamiento y para ayudar a las empresas a evitar la quiebra. Por ello, las ampliaciones presupuestarias extraordinarias que el Congreso le autorizó al gobierno este año superaron los veinte millardos de quetzales, elevando el déficit fiscal a un nivel histórico equivalente al 6 por ciento del PIB.

 Además, las acciones de política fiscal expansiva -para apoyar la demanda agregada de la economía- continuarán el año próximo: el presupuesto del Estado para 2021 propuesto por el Ejecutivo implicará un déficit fiscal aún elevado (para los estándares históricamente bajos de nuestro país). Aunque la necesidad de los estímulos fiscales ante la actual crisis esté justificada, es prudente reflexionar sobre la necesidad de evitar que dichos estímulos no descarrilen la sostenibilidad de las finanzas públicas, que es un activo sumamente apreciado por la comunidad financiera internacional.

 Aunque la deuda pública de Guatemala, medida como proporción del PIB, aún pareciera muy moderada y sostenible, cuando se le mide como porcentaje de los ingresos tributarios ya no lo parece tanto. Antes de la pandemia, ese porcentaje ya había alcanzado la frontera del 250% (que los analistas financieros internacionales estiman como el máximo nivel tolerable para una economía como la guatemalteca), después de las ampliaciones presupuestarias de este año se disparó hasta un 300% y el próximo año superará el 350%. Lo que es peor, solo el pago de intereses presupuestados para 2021 equivaldría a un 2% del PIB (una quinta parte de los ingresos tributarios) y con una tendencia creciente; en otras palabras, ya comienza a materializarse la insostenibilidad fiscal en el drenaje que año con año se percibe por el pago de los intereses de la cada vez mayor deuda pública.

 Aunque las condiciones financieras -nacionales e internacionales- permiten por ahora que los déficits fiscales se financien con relativo poco estrés para la economía, es necesario ser extremadamente precavidos. Para el gobierno, los costos de endeudarse pueden elevarse rápidamente en algún momento del futuro cercano, desencadenando una crisis fiscal. Es menester asegurar una consolidación gradual de las finanzas públicas para evitar ese escenario. El gobierno necesitará plantear un plan creíble de mediano plazo, idealmente surgido de un proceso de diálogo, que incluya no solo medidas para mejorar la movilización de ingresos tributarios, sino que también discuta las profundas taras, ineficiencias y corruptelas que empuercan el gasto público.

 Un reciente estudio de la Universidad Rafael Landívar y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales -ASÍES- sobre la sostenibilidad de la deuda pública guatemalteca, revela los grandes riesgos macroeconómicos si no se consolidan las finanzas públicas. Una de las medidas que se hace cada vez más evidente y necesaria, es el establecimiento de reglas fiscales que obliguen al fisco a cumplir ciertos parámetros numéricos en materia de endeudamiento y déficit fiscales. Muchos países han plasmado tales reglas en leyes llamadas “de responsabilidad fiscal”. Quizá sea tiempo de empezar a discutir una ley como esa para nuestro país, de forma técnica, previsora y responsable, antes de que la crisis fiscal nos reviente en la cara, de la forma terrible en que, por ejemplo, les reventó a nuestros vecinos de El Salvador y Costa Rica.

Para Atraer Inversiones

ES CRUCIAL QUE EXISTA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y UN BUEN ENTORNO POLÍTICO-INSTITUCIONAL

 Para que la economía guatemalteca se reactive -luego de esta crisis, que es la peor que hemos sufrido en ochenta años- se necesita que se reactive el consumo de las familias, cosa que, afortunadamente, está ocurriendo gradualmente a medida que las remesas familiares fluyen y la actividad comercial retorna a su nueva normalidad. Sin embargo, para que dicha reactivación sea sostenible y vigorosa, es necesario que la inversión (en infraestructura, maquinaria y equipo) aumente rápidamente.

 Desde hace años, nuestro país tiene un notorio rezago -comparado con los demás países de la Región- en cuanto a generar inversión local y atraer inversión extranjera, lo cual plantea un enorme desafío en una etapa post pandemia hambrienta de nuevas fuentes de producción y empleos. En particular, la inversión extranjera no solo puede tener un impacto macroeconómico importante (en términos de generar crecimiento), sino que a nivel microeconómico tiene el potencial de aumentar la productividad, generar innovación, abrir rutas comerciales con el exterior y mejorar la calidad del mercado de trabajo.

 En ese contexto es bienvenido el esfuerzo público-privado anunciado en días recientes de impulsar un programa de atracción de inversiones, basado en un estudio de la renombrada consultora McKinsey. Para que el programa tenga éxito, las autoridades a cargo deberán tener presente que no todas las inversiones dependen de los mismos factores. Algunos inversionistas buscarán los recursos naturales o humanos que el país pueda ofrecer en condiciones competitivas respecto de sus vecinos, otros buscarán explotar el potencial del mercado doméstico y otros buscarán aprovechar las ventajas estratégicas y de eficiencia que Guatemala les pueda significar. Pero independientemente de su motivación, el inversionista necesita contar con ciertas condiciones que lo convenzan de arriesgarse a incursionar en nuestro país.

 Esas condiciones -además de los incentivos específicos que el programa ofrezca para cada sector o actividad específica- implican, fundamentalmente, un entorno macroeconómico y un ambiente político-institucional propicios para la inversión. Entre las condiciones económicas más relevantes, Guatemala ofrece una reconocida reputación de estabilidad (ahora amenazada por los crecientes desequilibrios fiscales), un buen tamaño y potencial de crecimiento del mercado interno, y abundantes recursos naturales. Sin embargo, el país carece de una oferta laboral con variados niveles de calificación y de polos urbanos de desarrollo; además, carece también de la necesaria infraestructura (transporte y comunicaciones) y de capacidades tecnológico-innovadoras a nivel local.

 En cuanto a las condiciones político institucionales, la inversión extranjera no solo requiere que el país esté abierto al comercio internacional -como sí lo está Guatemala-, sino que principalmente demanda que exista estabilidad en las reglas de juego, que se protejan los derechos del inversionista, que exista un sistema jurídico confiable para resolver disputas mercantiles, y que los trámites y relaciones con el Estado se realicen con fluidez y eficiencia. Es evidente que en estos últimos aspectos nuestro país dista mucho de ser un destino atractivo para los inversionistas. Es por ello que, independientemente de las estrategias focalizadas que contenga el reciente plan de atracción de inversiones, la inversión (local y extranjera) solo va a producirse al ritmo deseado si esas estrategias van acompañadas simultáneamente de un retorno a la disciplina fiscal (para evitar que se pierda la preciada estabilidad macroeconómica) y de las reformas institucionales profundas que requiere un Estado funcional.

Reactivación: Pensar Fuera de la Caja

ES NECESARIO DESENCADENAR LOS FLUJOS FINANCIEROS, AFECTADOS POR LA INCERTIDUMBRE QUE GENERA LA PANDEMIA

 La pandemia ha generado una crisis sin precedentes, manifestada en una de las recesiones más profundas de nuestra historia. La crisis conlleva un enorme aumento de la incertidumbre, lo cual provoca que los agentes económicos reduzcan y pospongan sus decisiones de consumo y de inversión, al tiempo que aumentan -por razones de precaución- sus tenencias de dinero en efectivo o en sus cuentas bancarias. Esta situación se está danto en muchos países y Guatemala no es la excepción: mientras que el crédito bancario está en franca desaceleración, los depósitos bancarios se están incrementando.

 La incertidumbre generada por la crisis conduce a un aumento en el riesgo de otorgar préstamos, razón por la cual los bancos son mucho más precavidos que lo habitual y prefieren acumular liquidez antes que perjudicar la sanidad de su cartera crediticia. En crisis como la actual, el sistema bancario empieza a acumular grandes excedentes de liquidez que no encuentran la ruta para convertirse en créditos productivos. Y sin un flujo eficiente de financiamiento, será imposible lograr la ansiada reactivación económica, ya que esta depende casi exclusivamente del consumo y de la inversión privadas, y no del gasto gubernamental -por mucho que el gobierno se empeñe en aumentarlo-.

 Eso sí, las políticas públicas pueden (y deben) ayudar a que la reactivación económica se produzca y sea sostenible. Si esas políticas ayudan a que los trabajadores conserven sus empleos, a que las empresas aumenten su producción y a que las redes de intercambios comerciales se preserven, la recuperación se producirá antes y con más fuerza. En particular, es fundamental que las políticas públicas protejan y fomenten los flujos financieros, esenciales para lubricar los engranajes del aparato productivo. Una manera de hacerlo es mediante el establecimiento de fondos de garantía.

 Los fondos de garantía surgieron en Europa a fines del siglo XIX y hoy funcionan exitosamente en más de cien países. Esos fondos brindan garantías para que quienes no tengan acceso al crédito puedan cubrir una parte del riesgo de incumplimiento del préstamo; en caso de incumplimiento, el prestamista recupera el valor de la garantía. Los esquemas de garantía pública suelen implicar subvenciones estatales, sobre todo inicialmente y, por lo general, son administrados por una organización descentralizada o, incluso, privada. Una ventaja de estos esquemas es que, en caso de incumplimiento del préstamo, la garantía se paga con cargo al presupuesto del gobierno, lo cual le da una mayor credibilidad dentro del sector bancario.

 Más que insistir fútilmente en reactivar la economía a fuerza de gasto público, debería pensarse en políticas alternativas de reactivación -como los referidos esquemas de garantía- que potencien la actividad privada con la ayuda subsidiaria de fondos públicos. Los fondos de garantía de crédito pueden reducir el riesgo asociado a los préstamos en tiempos de incertidumbre y hacer productivos los excedentes de liquidez que hoy abundan en el mercado financiero, mejorando las condiciones de los préstamos y facilitando el acceso al crédito formal para las pequeñas empresas. Ahora que el Congreso está analizando el presupuesto estatal para 2021, valdría la pena pensar “fuera de la caja” y -en vez de destinar gastos a destinos ineficientes y proclives a la corrupción- presupuestar recursos para establecer fondos de garantía debidamente estructurados, con un sólido marco de gobernanza y rendición de cuentas, que permitan desencadenar el crédito (especialmente para la micro, pequeña y mediana empresa) que hoy está estancado en el pantano de incertidumbre.

¿Gasto Público para Reactivar la Economía?

 EXISTE UN RIESGO REAL DE QUE LOS RECURSOS PRESUPUESTADOS PARA REACTIVACIÓN SE PIERDAN EN LA INEFICIENCIA Y LA CORRUPCIÓN

 Aunque se espera una recuperación de la actividad económica en 2021, esta será gradual. Por ello, el gobierno seguirá buscando apoyar la reactivación mediante la expansión del gasto público, lo cual inevitablemente agravará el enorme déficit fiscal incurrido durante la pandemia y elevará la deuda pública a niveles alarmantes. En el proyecto de presupuesto para 2021 se contempla un apartado específico de reactivación económica que incluye recursos extraordinarios por más de Q4.5 millardos, la mayoría para infraestructura pública.

 Si bien se trata de un monto significativo, su magnitud no supera el 0.7% del PIB, lo cual evidencia claramente que la reactivación económica no es la que ocasiona el elevado déficit fiscal previsto para 2021, cercano al 5% del PIB (de hecho, los recursos para reactivación son menores que los Q3.9 millardos que se propone de aumento a los salarios de los burócratas). Lo que preocupa de lo presupuestado para reactivación no es el monto propuesto, sino el altísimo riesgo de que esos recursos terminen diluyéndose en el desperdicio que suelen ocasionar la sempiterna ineficiencia y la generalizada corrupción en el gasto gubernamental.

 Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional estima que, en los países en desarrollo, alrededor de un 40 por ciento de los fondos destinados a inversión pública se pierden en la maraña de procesos burocráticos del aparato estatal -y, casi seguramente, ese porcentaje es aún más elevado en Guatemala-. Mientras no se reforme la gobernanza y los procesos de la obra pública en nuestro país (empezando porque el Congreso apruebe la ley que regula la infraestructura vial), existe una elevada probabilidad de que se pierda la mitad de los Q4.5 millardos presupuestados para la reactivación económica en 2021.

 Por lo tanto, resulta muy recomendable que esos recursos extraordinarios se blinden. Una vía de blindaje podría ser la creación de vehículos financieros de propósito especial enfocados a gastos prioritarios de inversión, que podrían tomar la forma de fondos específicos, diseñados con una gobernanza transparente y efectiva. El destino de esos fondos blindados debería estar orientado a la salud pública (tomando en cuenta que el combate a la pandemia continuará demandado más y mejores servicios sanitarios), la nutrición infantil (que es una justificadísima inversión de largo plazo en el capital humano del país) y la infraestructura (incluyendo el capital semilla de una nueva institucionalidad que debe crearse para la construcción de infraestructura vial).

 Sin embargo, a fin de cuentas, no es el gasto gubernamental el que va a reactivar la economía de forma sostenible: es mucho más importante que la inversión privada y el consumo de los hogares recuperen su rol central como motores del crecimiento. Una forma en que el Estado puede coadyuvar a esa recuperación es mediante el establecimiento de fondos de garantía que hagan fluir el financiamiento hacia el sector productivo. Actualmente existen abundantes recursos líquidos en el sistema financiero, que permanecen retenidos debido a la incertidumbre y los riesgos inherentes a la recesión prevaleciente. Los fondos de garantía han sido exitosos alrededor del mundo para desencadenar el crédito en circunstancias como las actuales. Más que pretender empujar la economía a puro gasto gubernamental (con las ineficiencia y peligros que ello entraña) el Estado debe implementar soluciones más efectivas para apoyar los emprendimientos e intercambios privados. Ahora que está por aprobarse el presupuesto para 2021, el Congreso tiene una oportunidad de hacerlo.