Hay que Invertir en Capital Humano

El Estado gasta poco, y mal, en las que deberían ser las prioridades de sus políticas púbicas: atención primaria en salud, nutrición infantil, educación primaria. Mucho del presupuesto gubernamental de gastos se desperdicia en objetivos secundarios y superfluos. Urge corregir y re-priorizar el presupuesto; y los partidos políticos deberían tener tal cosa como una oferta central de su campaña electoral

A los economistas nos gusta hacer el símil entre el capital físico (equipo, planta, maquinaria e infraestructura) de un país y su capital humano (es decir, la cantidad, calidad, grado de formación y productividad de las personas involucradas en un proceso productivo). Formalmente, el concepto de capital humano fue desarrollado por Theodore Schultz y Gary Becker, quienes lo consideraron como cualquier otro tipo de capital, que si se invierte en él puede traer múltiples beneficios para la sociedad. En efecto, el crecimiento económico de los países se puede explicar considerando el capital humano como un factor clave de la producción, pues invirtiendo en él se puede aumentar la productividad sistémica, impulsar el progreso tecnológico y, además, obtener múltiples beneficios en otras áreas como el progreso cultural y el bienestar y la paz social.

Lo que no ha sido tan fácil es medirlo. Por eso es bienvenida la medición del Índice de Capital Humano -ICH- que el Banco Mundial publicó a finales del año pasado para 157 países y que mide la cantidad de capital humano que un niño nacido hoy puede esperar acumular a los 18 años. El ICH compuesto por cinco indicadores: la probabilidad de supervivencia hasta los cinco años, los años de escolaridad esperados de un niño, los puntajes de las pruebas estandarizadas (calidad del aprendizaje), la tasa de supervivencia de adultos (jóvenes que sobrevivirán hasta los 60 años), y la proporción de niños no atrofiados (por desnutrición).

La calificación de Guatemala, como en tantos otros índices, es desalentadora. Con cifras para 2017, nuestro país se ubica -con un puntaje de 0.46 sobre 1- en el puesto 104 (de 157 países) y ocupa el penúltimo lugar del continente americano (solo detrás, claro está, de Haití). Todos nuestros vecinos ocupan mejores posiciones: Honduras en el puesto 103, El Salvador en el 97 y México en el 64. El ICH de Guatemala no solo es inferior al promedio de Latinoamérica, sino también al del grupo de países de similar nivel de ingresos. Lo que es peor, entre 2012 y 2017 el valor de nuestro ICH apenas aumentó de 0.44 a 0.46.

Si el país lograra duplicar su calificación en el ICH podría, en el largo plazo, duplicar su PIB per cápita. Por ende, la mejora del capital humano debería ser una prioridad en las políticas del gobierno y ocupar un lugar central en los planes de gobierno que los partidos políticos presentarán en la campaña electoral. Por desgracia, es poco probable que tal cosa ocurra debido a que la inversión en capital humano (con todo y lo esencial que es para el desarrollo del país) es una política que tarda mucho tiempo en producir frutos, lo que la hace políticamente poco atractiva a corto plazo.

Quizá la vergüenza de vernos tan mal calificados en el ICH pueda, aunque sea por orgullo nacional, ayudar a crear conciencia y aumentar la presión para que se adopten políticas públicas de mejora del capital humano, lo cual implica un esfuerzo de priorizar el gasto público hacia los rubros que aumenten las inversiones en las personas (educación de calidad, atención primaria en salud, combate a la desnutrición) en vez de desperdiciarlo en gastos superfluos e ineficientes.

Incertidumbre, Desconfianza e Inversión

Sin certeza y confianza no hay inversión posible. 

La inversión (definida como aquella parte del ingreso nacional que se destina a la construcción de infraestructura física o a la adquisición de maquinaria y equipo) es un factor esencial para el crecimiento económico y para mejorar los niveles de vida de la población. En Guatemala, la inversión es dramáticamente baja: el año pasado, la formación de capital (inversión) representó menos del 15 por ciento del PIB, muy inferior a lo que en promedio se invierte, por ejemplo, en Latinoamérica (22 por ciento) o en las economías emergentes (33 por ciento).

Lo que es peor, la inversión en nuestro país muestra una tendencia claramente descendente: hace veinte años representaba más del 20 por ciento del PIB. En ese periodo, la inversión pública (carreteras, hospitales, escuelas) se ha desplomado, aunque también lo ha hecho la inversión privada; la proporción de la inversión extranjera directa dentro del PIB es a penas de un 4 por ciento y con tendencia a disminuir. Así, las posibilidades de crecimiento y generación de empleos se reducen enormemente.

Los expertos vienen señalando desde hace tiempo que el bajo nivel de confianza de los inversionistas en el país, junto con los cuellos de botella institucionales y la incertidumbre, explican los bajos niveles de inversión en el país. Y los indicadores de confianza continúan deteriorándose: el Índice de Confianza de la Actividad Económica que calcula el Banco de Guatemala mostró en febrero una nueva caída y sigue estando por debajo del 50 por ciento desde hace casi dos años. Y los índices de gobernanza y de clima de negocios continúan siendo muy bajos comparados con los de otros países.

Es extensa la literatura que subraya cuán importantes son las expectativas para determinar las decisiones de inversión. El año pasado, un estudio del Fondo Monetario Internacional para Guatemala indicaba que la falta de confianza de los inversionistas y la incertidumbre eran, junto con las condiciones económicas internacionales, las principales razones de la baja inversión. Curiosamente, esos factores resultan en nuestro país mucho más decisivos para las decisiones de inversión que el nivel de las tasas de interés o el costo de la mano de obra.

De ahí la importancia que tiene la existencia de un estado de derecho, con instituciones eficientes y creíbles que brinden la certeza jurídica indispensable para un adecuado clima de negocios. En el largo plazo, esto implica ineludiblemente una reforma institucional profunda del Estado, con todo lo que ello implica. En el corto plazo, el proceso electoral de 2019 plantea un escenario en el que no se vislumbra una reducción en la desconfianza ni en la incertidumbre; no al menos durante la campaña electoral que se adivina turbulenta y polarizada. Ojalá los partidos en contienda y, especialmente, el Tribunal Supremo Electoral se den cuenta de la enorme responsabilidad que tienen en sus manos y que, finalizada la campaña electoral, logren llevar el barco de la democracia a buen puerto. De ello dependerán las decisiones económicas que determinarán el bienestar futuro de los guatemaltecos.

La Trampa del Crecimiento Mediocre

La economía guatemalteca va ahí, creciendo siempre, pero despacio. Demasiado despacio...

Si algo caracteriza a la economía guatemalteca es su resiliencia (o sea, su capacidad de absorber y sobreponerse a las perturbaciones sin alterar significativamente su estructura y funcionalidad): la crisis mundial de 2008 (que ocasionó severas recesiones en la mayoría de países) solo provocó una rápida desaceleración de la producción nacional que pronto se revirtió, para luego registrar en los nueve años posteriores tasas de crecimiento que han alcanzado, en promedio, un 3.5% anual, todo ello en un ambiente de notable estabilidad de las variables macroeconómicas (inflación, tipo de cambio, tasas de interés, etcétera), que contrasta con la inestabilidad de la mayoría de las economías latinoamericanas.

Esta positiva realidad puede resultar peligrosamente engañosa y conducirnos a la complacencia, creyendo que esa resiliencia y esa estabilidad significan que nuestra economía está bien, que estamos progresando satisfactoriamente y que podemos estar satisfechos con los niveles de bienestar material generados por nuestro aparato productivo. Nada más lejos de la realidad.

Es verdad que debido a ese crecimiento económico resiliente y a los avances tecnológicos de la vida moderna, la calidad de vida del guatemalteco promedio hoy es muy superior a la de hace cincuenta años. También es cierto que los indicadores oficiales de pobreza del país –que señalan que no ha habido avances significativos en la reducción de la pobreza en la última década- son puestos en duda por muchas personas que creen que las cifras son técnicamente inconsistentes e institucionalmente poco confiables. Pero es igualmente cierto que otras cifras más confiables y estándar (de producción y crecimiento poblacional) arrojan resultados muy alarmantes: la economía guatemalteca está creciendo año con año, pero a una velocidad tan lenta que se está quedando muy rezagada en comparación con el resto de las economías latinoamericanas y, aún más, respecto de las economías de Asia.

Al comparar la evolución de nuestro PIB por habitante (medido según la paridad de su poder adquisitivo) con la de otros países, nos encontramos con la desagradable realidad de que entre 1980 y 2018 somos el segundo país con más lento crecimiento en toda Latinoamérica (el más lento ¡oh, sorpresa! es Venezuela). En esos 38 años el PIB per cápita en Guatemala creció acumulativamente un 211 por ciento, mientras que, por ejemplo, en Chile lo hizo en 653 y en Panamá, 623 (los dos más dinámicos); en Honduras lo hizo en 303 y en Costa Rica, 395; incluso los países más propensos a crisis como Argentina, Brasil y México crecieron más rápido de Guatemala. Y eso sin mencionar a países fuera de la Región que en ese mismo periodo crecieron en porcentajes vertiginosos (Indonesia y Vietnam lo hicieron a 952 y 1,616, respectivamente).

Venezuela, víctima de la destrucción sistemática y arrasadora de sus instituciones republicanas y de sus instituciones económicas, es el país latinoamericano que menos ha crecido (apenas 40 por ciento en 38 años). Los guatemaltecos deberíamos preguntarnos seriamente si la debilidad de nuestras instituciones republicanas y económicas no ha sido también el factor detrás de nuestro mediocre crecimiento.

PIB Per Cápita en algunos países
En Dólares (ppp)*  y  % de Crecimiento
Años 1980 - 2018
	1980	2018	Crecimiento
Panamá	3,704	26,794	623%
Chile	3,440	25,891	653%
Uruguay	4,253	23,266	447%
México	5,835	20,644	254%
Argentina	6,337	20,609	225%
Tailandia	1,609	19,126	1089%
Rep. Dominic.	2,372	18,323	672%
Costa Rica	3,561	17,644	395%
Brasil	4,899	16,111	229%
Colombia	2,761	15,021	444%
Perú	3,151	14,252	352%
Paraguay	3,376	13,471	299%
Indonesia	1,254	13,176	951%
Ecuador	3,255	11,732	260%
Venezuela	7,861	10,968	40%
Guatemala	2,701	8,413	211%
El Salvador	2,156	8,388	289%
Bolivia	2,096	7,943	279%
Vietnam	436	7,482	1616%
Honduras	1,445	5,817	303%
Nicaragua	1,240	5,683	358%
*/  Dólares de paridad de poder adquisitivo.
**/  El dato de 1980 se obtuvo de Google ya que los datos del WEO para Nicaragua inician en 1994.
Fuente: WEO - FMI. Octubre de 2018.

Desempleo, Subempelo... y el INE

No contar con datos de empleo de forma periódica, técnica y confiable es condenar a la política económica del país a navegar sin brújula

La más reciente Encuesta de Empleo e Ingresos –ENEI- publicada por el Instituto Nacional de Estadística –INE-, correspondiente a diciembre de 2018 y da cuenta de que la tasa de desempleo de Guatemala es de un 2.8% de la Población Económicamente Activa –PEA-, nivel ligeramente superior al de 2.7% registrado en 2017, con un mayor nivel de incidencia en el Área Metropolitana del país.

Esta tasa de desempleo resulta baja si se le compara con la de la mayoría de países; sin embargo, su bajo nivel esconde un problema más grave: el subempleo. En Guatemala el subempleo (una de las manifestaciones de la economía informal) hace las funciones de lo que sería un seguro de desempleo para aquellos que carecen de acceso a puestos de trabajo en el mercado formal. De manera que un indicador más realista de la situación estructural del mercado laboral en Guatemala sería la tasa de subempleo visible, también publicada en la ENEI, que en 2018 ascendió a 10.0%. Si sumamos ambas tasas, el desempleo tácito en nuestro país sería de un 12.8% (más análogo al de otros países).

La tasa de desempleo es, en los países civilizados, uno de los indicadores más claros de cómo se está comportando la economía. El aumento del desempleo es un signo de una economía débil, con un crecimiento lento y poco gasto, que podría provocar la acción del gobierno con medidas fiscales que busquen reducir el desempleo e impulsar la economía. Por el contrario, si el empleo está aumentando y la economía está creciendo, eso podría causar temores de inflación y el banco central, con un mandato de controlar la inflación, podría elevar las tasas de interés para desacelerar una economía sobrecalentada. Por ejemplo, el año pasado el PIB de Guatemala creció muy poco, lo cual habría impedido incrementar significativamente la capacidad de absorción de la fuerza de trabajo que se agrega cada año al mercado; si tuviésemos un indicador confiable de desempleo, se podrían haber tomado decisiones oportunas de política económica.

El problema es que no tenemos ese indicador. La ENEI es la única información oficial respecto del empleo a nivel nacional, y no es confiable. En los países avanzados los datos de desempleo se publican mensualmente. En Guatemala, el INE no calcula ni publica la ENEI de manera periódica, por lo que los datos más recientes no son comparables con los de periodos previos. Lo que es peor, antes la ENEI se hacía dos veces al año y ahora, por falta de fondos, solo se realiza una vez al año.

No contar con datos de empleo de forma periódica, técnica y confiable es condenar a la política económica del país a navegar sin brújula. Es preciso dotar al INE de la fortaleza institucional que se le daría en cualquier Estado digno. Un primer paso inicial para reformar el INE es darle la autonomía funcional y financiera necesaria para su eficaz funcionamiento -y para que deje de distraer sus recursos (por presiones políticas) en temas secundarios y se centre en los temas prioritarios (como la ENEI)-, tal como está previsto en una iniciativa de ley (la número 5329) que hasta ahora está durmiendo el sueño de los justos en el Congreso.

No Es (Solo) la Ley de Contrataciones

En los países avanzados, las leyes de adquisiciones y contrataciones públicas están en constante adaptación a un entorno cambiante. Para que funcionen, se apoyan en un buen servicio civil y en un eficiente sistema de control y fiscalización del gasto público.

Recientemente el Ministro de Finanzas Públicas compareció ante la Comisión de Finanzas del Congreso, donde anunció que sus planes para el presente año incluyen trabajar en una nueva reforma a la ley de contrataciones del Estado. Ciertamente, una buena ley de contrataciones es muy importante para hacer eficientes y más transparentes los procesos de adquisición de bienes y servicios por parte de las entidades gubernamentales.

Sin embargo, no existe en el mundo una ley de contrataciones que sea perfecta ni permanente, pues este tipo de marco legal es -por su propia naturaleza- muy cambiante, ya que debe adaptarse constantemente a la evolución de las prácticas y de la tecnología en la provisión de servicios públicos, a la vez que debe evolucionar permanentemente en la medida en que los mañosos y aprovechados van encontrando cómo hacer trampas a la legislación. Es más, la existencia de una buena ley de contrataciones no es, por sí misma, el elemento más importante para mejorar la calidad del gasto público ni para eliminar las prácticas de clientelismo y corrupción que plagan las compras gubernamentales. Lo verdaderamente importante es elevar la calidad y el cumplimiento de la ley en todas las etapas del proceso de adquisiciones y de gestión del gasto público.

Estas etapas incluyen, primero, la de planificación y presupuestación del gasto, para cuya efectividad es esencial, por un lado, el cumplimiento del marco legal correspondiente, es decir, la Ley Orgánica del Presupuesto y el presupuesto anual (incluyendo sus normas presupuestarias) y, por otro, el establecimiento de prioridades del gasto en función de los objetivos de política pública del gobierno. La segunda etapa es la de la ejecución propiamente dicha de las compras y contrataciones, la cual requiere de la participación de funcionarios estatales capaces. Y la tercera etapa es la de la auditoría, control y evaluación de la calidad del gasto público por parte de las instituciones fiscalizadoras. Es en estas tres etapas donde deben centrarse las reformas.

Dedicar demasiado esfuerzo a una enésima reforma al marco de adquisiciones públicas puede ser contraproducente si, a causa de ello, se distrae la atención de las reformas verdaderamente importantes para mejorar la transparencia, eficiencia y calidad del gasto público. El proceso de planificación y presupuestación del gasto estatal es ineficiente porque no se cumplen las leyes y los reglamentos. Y estos no se cumplen porque, por un lado, el funcionariado público carece de las habilidades y calidades necesarios para priorizar y planificar y, por el otro, porque las entidades de control (unidades de auditoría interna y Contraloría General de Cuentas) incumplen con sus mandatos de vigilar y fiscalizar el gasto público.

Está bien que la ley de contrataciones se reforme y adecue periódicamente. Pero los cambios de fondo deben darse en el sistema del servicio civil y en las instituciones de control del gasto. Solo así mejorará la calidad, eficiencia y transparencia de las compras y contrataciones del Estado.

Sombras en la Economía Mundial

La economía mundial se está desacelerando... y hay otros nubarrones en el horizonte. La política macroeconómica nacional debe plantearse acciones para responder a los desafíos que se vienen

Las perspectivas de la economía mundial son menos dinámicas de lo previsto. Según el Fondo Monetario Internacional, el crecimiento mundial en 2019 será menor (3.5% anual) al ya desacelerado ritmo del año pasado y menor también a las proyecciones que se tenían hace unos meses. Este pronóstico menos optimista refleja los efectos negativos de las disputas comerciales entre los Estados Unidos y China, así como a la previsiblemente accidentada salida de Gran Bretaña de la Unión Europea (Brexit), que se viene a sumar a la desaceleración que vienen registrando economías como la alemana y la italiana, donde se registra un debilitamiento en la demanda interna y en los niveles de confianza.

El efecto negativo de este entorno se traslada a los mercados emergentes a través de un menor ritmo del comercio mundial. La incertidumbre de la política comercial -y las preocupaciones sobre las represalias comerciales- afectan la inversión empresarial y merman la productividad y la confianza de los mercados financieros. Otros factores que agregan un riesgo a la baja en las perspectivas de inversión y crecimiento globales incluyen la incertidumbre que generan los cambios políticos previstos en varios países, así como las tensiones bipartidistas que afectan el funcionamiento del gobierno federal estadounidense, amén de los recurrentes conflictos geopolíticos en el Oriente Medio y Asia Oriental.

En este panorama sombrío, la buena noticia para Guatemala es que la economía de los Estados Unidos --nuestro principal socio comercial y generador de remesas familiares- mantendrá su ritmo de crecimiento en un 2.5% anual en 2019, por encima de su tasa de crecimiento potencial, apoyado en el crecimiento de la demanda interna, lo que favorecería nuestras exportaciones hacia ese país. Además, recientemente la Reserva Federal (banco central estadounidense) ha detenido -al menos temporalmente- su proceso de restricción monetaria, al tiempo que los niveles de confianza del consumidor y las tasas de desempleo confirman las expectativas positivas. Sin embargo, lo anterior, aunado a las bajas tasas de interés que prevalecen en Europa, contribuirá a que el dólar estadounidense continúe apreciándose, lo cual nos deja con menor competitividad en mercados distintos al estadounidense

Es por eso que la política macroeconómica de Guatemala debe actuar oportunamente para moderar los impactos del entorno internacional en nuestro país, especialmente en un año de por sí complejo a causa del proceso electoral. Con la inflación doméstica muy baja (el año pasado terminó por debajo de la meta establecida por el Banco de Guatemala) y con un presupuesto público con recursos ampliados para invertir en infraestructura, cae de su peso que, por un lado, la política monetaria debería relajarse cuidadosamente (hasta, incluso, permitir una leve depreciación del quetzal, como el año pasado) y, por otro lado, la política fiscal debería permitir un incremento controlado del gasto público enfocado en la imperiosa inversión en carreteras. Resulta esencial que, cuanto antes, la política fiscal y la monetaria se alineen coordinadamente en torno a esos objetivos.

ESTADO DÉBIL, ECONOMÍA DÉBIL

La modernización económica y el progreso del país pasan necesariamente por reformar sus instituciones: sistema de justicia, servicio civil, sistema electoral, calidad del gasto

El factor clave que explica el escaso desarrollo económico y el lento crecimiento de la producción nacional es la baja productividad sistémica de nuestro aparato productivo. Y la principal causa de esa escasa productividad es la debilidad del Estado y la disfuncionalidad de sus instituciones, que imponen costos elevados al funcionamiento de las empresas y obstaculizan tanto el emprendimiento, como el sano intercambio de bienes y servicios. Un Estado débil -y más que eso, un Estado ausente o, peor aún, un Estado fallido- perjudica la eficiencia de todas las empresas, sean estas grandes o pequeñas, formales o informales.  

Los tribunales son tan lentos (y muchas veces corruptos) que el cumplimiento de los contratos se dificulta y se impide la resolución de conflictos mercantiles. Esto hace que las empresas y, especialmente, los bancos prefieran circunscribirse a hacer negocios solo con aquellas empresas a quienes conocen y comprenden bien, lo cual restringe el acceso al crédito a una miríada de nuevos (pero desconocidos) emprendedores. La escasa y deteriorada infraestructura obliga frecuentemente a las compañías a incurrir en costos para construir sus propias vías de comunicación. Las cadenas de suministro son escabrosas, la tramitología burocrática es siniestra y los mercados de mano de obra, bienes y servicios no son confiables.

En un clima así, debido a la ausencia del Estado se genera una enorme falta de confianza social, donde es simplemente racional que los ciudadanos prefieran hacer las cosas confiando solo en sí mismos, por lo que la abrumadora mayoría de las empresas (pequeñas y grandes, formales e informales) son familiares (es decir, cerradas a los inversionistas que no forman parte del núcleo familiar), lo cual inhibe el desarrollo del mercado accionario y el acceso a la propiedad para los pequeños inversionistas. También es normal que en tal entorno de falta de certeza los grandes conglomerados sean los únicos que tengan el músculo para incursionar en nuevas áreas de negocios, muchas veces en perjuicio de nuevos emprendimientos. Así, aunque existen muchos bolsones de eficiencia e innovación en nuestra economía, el funcionamiento global de la misma es ineficiente y la productividad sistémica, muy baja.

La falta de confianza generalizada -debido a que no imperan la ley ni las instituciones- es corrosiva para la economía. Si el Estado no es capaz de hacer cumplir la ley y los contratos comerciales, si no puede proveer los servicios públicos básicos (seguridad, salud y educación primarias, infraestructura) que hagan que valga la pena pagar impuestos, y si no puede ofrecer un sistema político que sirva a los intereses nacionales, la única institución en la que puede confiar la gente -como en cualquier sociedad primitiva- es la familia. Por ello, la modernización y el progreso del país pasan necesariamente por reformar el sistema de justicia, el gasto público, el servicio civil y el sistema electoral y de partidos políticos. Esas reformas no darán resultados instantáneos, pero si no se emprenden pronto, y con perseverancia, estaremos condenados a un eterno atraso.