¿Por Qué Tan Poca Infraestructura?

Resulta esencial y urgente incrementar la inversión en infraestructura a fin de evitar el espectro de la inestabilidad social

Hace algunos días el Banco Mundial publicó su primer “ADN Económico de Guatemala (Análisis para el Diálogo Nacional)”. Este nuevo documento de diagnóstico y análisis (otro más de la larga lista de estudios similares disponibles para el caso guatemalteco) tiene la utilidad de recordarnos tres de los temas clave para el desarrollo del país que tanto nos empeñamos en olvidar. Primero, que a pesar de contar con una estabilidad macroeconómica ejemplar, la economía nacional crece muy lentamente y ello impide reducir los elevados indicadores de pobreza. Segundo, que la principal razón estructural de ello es la baja productividad de los factores que intervienen en el proceso (tierra, trabajo y capital). Y tercero, que en gran medida la escasa productividad se debe al bajo nivel de inversión en capital físico y humano.

El tema del bajo nivel de inversión se enfatiza a lo largo del documento del Banco Mundial, donde se señala en general su escaso dinamismo y, en particular y asociado al bajo crecimiento de la inversión, el pobre desempeño del sector de la construcción en Guatemala.

En efecto, la actividad de construcción en nuestro país en los últimos 13 años representa un porcentaje del PIB muy bajo (3.5%) que contrasta con el de otros países (como Honduras con 6% o Panamá con 29%). Y no sólo es un sector muy pequeño, sino que es uno de los menos dinámicos: mientras que desde 2001 el PIB ha crecido en promedio a una (ya de por sí insatisfactoria) tasa anual de 3.5%, el sector construcción lo ha hecho a una aún más raquítica tasa que ni siquiera alcanza el 1% anual, tal como se aprecia en la tabla siguiente, en la que también resulta evidente que el sector de la construcción manifiesta una volatilidad mucho mayor que la del PIB.

PRODUCTO INTERNO BRUTO
Período:  2001 - 2013
Millones de quetzales constantes, a precios de 2001
Año	Valor Agregado Construcción	Participación Construcción/PIB	% crecimiento Construcción	Producto Interno Bruto	% crecimiento del PIB
2001	5,797.6	3.9%		146,977.8	2.4%
2002	6,692.7	4.4%	15.4%	152,660.9	3.9%
2003	6,446.0	4.1%	-3.7%	156,524.5	2.5%
2004	5,870.9	3.6%	-8.9%	161,458.2	3.2%
2005	6,133.7	3.7%	4.5%	166,722.0	3.3%
2006	6,936.9	3.9%	13.1%	175,691.2	5.4%
2007	7,548.4	4.0%	8.8%	186,766.9	6.3%
2008	7,512.7	3.9%	-0.5%	192,894.9	3.3%
2009	6,704.2	3.5%	-10.8%	193,909.6	0.5%
2010	5,932.1	3.0%	-11.5%	199,473.8	2.9%
2011	6,074.0	2.9%	2.4%	207,776.0	4.2%
2012	6,120.8	2.9%	0.8%	213,946.6	3.0%
2013	6,223.5	2.8%	1.7%	221,837.9	3.7%
promedio 2001-2013	6,461.0	3.6%	0.9%	182,818.5	3.5%
FUENTE: Banco de Guatemala

Al interior del sector, es la construcción pública la que ha venido reduciendo consistentemente su participación desde hace más de veinte años. Lo anterior resulta más evidente cuando se ven las cifras de la inversión (o Formación Bruta de Capital Fijo, según las cuentas nacionales oficiales), en las que la participación de la inversión pública dentro del total de la inversión física nacional se ha venido reduciendo consistentemente en los últimos años. En la década de los ochenta del siglo pasado la inversión pública era más de la mitad del total; ya para 2002 la inversión pública sólo representaba un 22% del total y, lo que es peor, ese porcentaje se continuó reduciendo hasta un magro 10% en 2013 como se ve en la gráfica siguiente.

FUENTE: Banco de Guatemala

Lo más preocupante es que esa cada vez menor participación de la inversión pública dentro del total ocurre al mismo tiempo que se produce una caída en la inversión total como porcentaje del PIB: en los últimos doce años, la inversión total apenas ha crecido en promedio un 1.8% anual, tal como se aprecia en el cuadro siguiente. Lo peor es que la inversión pública, en el mismo periodo, ¡ha decrecido a una tasa promedio anual de -2.5%! Todo ello pese a que varios estudios han identificado a la precaria infraestructura física del país como uno de los principales obstáculos a su crecimiento. También las calificadoras de riesgo apuntan su preocupación a los bajos indicadores de desarrollo de nuestra infraestructura básica.

FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO
Período:  2001 - 2013
Millones de quetzales constantes a precios de 2001
	Participación FBKF en PIB			Variación interanual FBKF
Año	Pública	Privada	TOTAL	Pública	Privada	TOTAL
2001	3.9%	14.4%	18.3%
2002	4.3%	15.0%	19.3%	12.6%	8.4%	9.3%
2003	3.5%	14.7%	18.2%	-16.2%	0.7%	-3.1%
2004	2.3%	15.2%	17.4%	-31.5%	6.5%	-1.2%
2005	2.4%	15.3%	17.6%	7.7%	3.7%	4.3%
2006	2.7%	16.8%	19.3%	16.2%	15.6%	15.7%
2007	3.1%	16.0%	19.1%	23.6%	1.6%	5.0%
2008	2.6%	14.8%	17.4%	-11.9%	-4.5%	-5.8%
2009	3.2%	11.7%	15.0%	22.9%	-20.8%	-13.1%
2010	2.6%	11.6%	14.3%	-15.9%	2.5%	-2.1%
2011	2.3%	12.5%	14.7%	-11.2%	12.0%	7.1%
2012	1.5%	13.5%	14.8%	-29.5%	10.9%	3.6%
2013	1.5%	13.2%	14.6%	2.8%	1.7%	1.9%
Promedio 2001-2013	2.8%	14.2%	16.9%	-2.5%	3.2%	1.8%

¿Por qué el país invierte tan poco cuando su progreso social y su expansión económica dependen en gran medida del nivel de desarrollo de su infraestructura? En parte porque el tamaño del Estado guatemalteco es pequeño pero, más importante aún, porque los escasos recursos estatales no se emplean con eficiencia y priorización. El gasto en infraestructura es uno de los pocos rubros para cuyo financiamiento se justifica plenamente que el gobierno se endeude: endeudarse para pagar salarios o para regalar cheques es un despropósito financiero, pero hacerlo para construir infraestructura duradera es una decisión sensata.

La ampliación y modernización de la infraestructura en Guatemala requiere, empero, de un financiamiento sustancial y sostenible. Es menester, entonces, pensar en formas innovadoras para mejorar la efectividad de dicha inversión. Ello pasa por incentivar una mayor participación del sector privado en la construcción de infraestructura pública. Un primer buen paso que ya dimos en Guatemala es contar con el marco legal e institucional que regula las alianzas público-privadas.

Pero hace falta más. A pesar del apetito que pueda existir por parte de empresas internacionales especializadas en este tipo de proyectos y el alto potencial de nuestro país, no existen suficientes proyectos debidamente identificados y estructurados alrededor de los cuales pueda organizarse un esfuerzo de financiamiento y ejecución de clase mundial. Por ello es bienvenido el esfuerzo que se encuentra en marcha para activar una estructuradora de proyectos que haga viables las inversiones en infraestructura.

Otro tema crucial es el de la mejora en la transparencia y eficiencia de la inversión pública. Muchas de las últimas grandes obras de infraestructura datan de finales de los años setenta del siglo pasado, cuando el desgobierno de Lucas ejecutó varios proyectos con tal grado de corrupción que dejó cicatrices que aún hoy causan escozor y provocan que muchas empresas, a nivel nacional e internacional, permanezcan reacias a participar en este tipo de inversiones. Para incentivar una mayor participación privada de alta calidad en la ejecución de infraestructura pública, es menester fortalecer las instituciones que aseguren transparencia y eficiencia en ese tipo de inversiones, incluyendo una adecuada puesta al día del marco regulatorio de las contrataciones.

Guatemala no puede darse el lujo de fracasar en acelerar su crecimiento económico si desea continuar siendo la economía más grande de la región y, a la vez, mejorar las condiciones de vida del gran porcentaje de compatriotas que viven en la pobreza. En la medida en que vemos como aumenta rápidamente la urbanización del país, se hace cada vez más esencial y urgente incrementar la inversión en infraestructura para evitar el espectro de la inestabilidad social.

Los Admirables Migrantes Guatemaltecos

Tres características distinguen a los guatemaltecos de otros grupos nacionales que han migrado hacia los Estados Unidos: son  muy dinámicos, sumamente productivos y extraordinariamente solidarios

Las remesas familiares continúan viniendo a raudales. De enero a junio del presente año han crecido casi en 10% (hasta alcanzar los US$ 3.2 millardos) respecto del mismo periodo del año previo. Ya los US$ 5.1 millardos que ingresaron en todo 2013 representaron más del 9.5% del Producto Interno Bruto –PIB-. Lo más probable es que el flujo de remesas continúe creciendo en los próximos años, pese a las adversidades que enfrentan los migrantes en el marco de una poco meditada y desordenada política anti-migratoria del gobierno estadounidense.

Si bien las remesas sólo son la manifestación más visible de lo que nuestros compatriotas en el exterior son capaces de ser y hacer, es escasa la información sistemática y confiable que nos permita comprender al conglomerado de guatemaltecos en el exterior. Por eso resulta oportuno y refrescante el “Perfil de la población de origen guatemalteco en Estados Unidos”, elaborado por Jesús Cervantes y publicado en junio pasado por el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos y el Banco Interamericano de Desarrollo.

El referido perfil contiene cifras de encuestas realizadas en 2012 que proporcionan información valiosa sobre nuestros connacionales en el Norte. Más del 87% de los guatemaltecos residentes en el exterior están en los Estados Unidos. Los 859 mil chapines nativos que vivían en ese país en 2012, junto con los 383 mil guatemalteco-estadounidenses de primera generación, hacían que la población de origen guatemalteco superara los 1.2 millones, el décimo país con más habitantes en el gigante del Norte. El 46% de esos guatemaltecos se concentraba en cinco áreas metropolitanas: Los Ángeles, Nueva York, Distrito de Columbia, Miami y San Francisco.

Las cifras publicadas muestran que los migrantes guatemaltecos comparten una serie de características particulares, entre las que pueden resaltarse su enorme dinamismo, su asombrosa productividad y su impresionante solidaridad.

Entre 1990 y 2012 el número de emigrantes guatemaltecos aumentó a una tasa de 6.3% anual, más del doble que el crecimiento poblacional en Guatemala. El ritmo de migración se aceleró entre 2000 y 2007 (con más de 42 mil migrantes anuales), pero se desaceleró luego de la crisis económica mundial (con cerca de 23 mil anuales). Aún así, el flujo de guatemaltecos creció en este período a una velocidad superior a la de la mayoría de los otros principales grupos de inmigrantes a Estados Unidos.

Pero el grupo de migrantes chapines no sólo es muy dinámico, sino también es muy productivo. Los migrantes guatemaltecos –que se emplean principalmente en la construcción, las manufacturas y ciertos servicios- generaron en 2012 ingresos por unos US$15.5 millardos, cifra que equivale al 31% del PIB de Guatemala.

A pesar del bajo nivel de escolaridad del migrante guatemalteco (sólo el 22% de los guatemaltecos migrantes había estudiado después de la secundaria, contra un 47% del total de inmigrantes a Estados Unidos), en promedio cada guatemalteco en Estados Unidos percibió unos US$18 mil anuales, cinco veces más que el ingreso promedio de los que permanecemos en Guatemala, lo que sugiere que el ambiente económico estadounidense en mucho más propicio para que los guatemaltecos desarrollen su potencial productivo. Si a esto agregamos que sólo un 25% de los chapines en Estados Unidos están por debajo de la línea de la pobreza (contra el 50% en Guatemala), entendemos por qué el incentivo para migrar –en términos de ingreso y bienestar- es más grande que los riesgos que entraña la travesía hacia el Norte.

Otra característica de los migrantes guatemaltecos es su solidaridad. Los hogares de migrantes guatemaltecos incluyen un porcentaje (19%) de no-familiares mucho más elevado que el de otros grupos de migrantes, lo que es indicativo de las redes de solidaridad que se suelen generar entre los chapines en el Norte. Pero, sobre todo, los migrantes guatemaltecos son extraordinariamente solidarios con sus compatriotas que se quedaron en casa: el 30% de los ingresos de un migrante promedio son enviados como remesas de vuelta a Guatemala. En contraste, un inmigrante turco (valga el ejemplo) enviaba a casa menos del 0.5% de sus ingresos. Dinámicos, productivos y solidarios, eso –y no delincuentes- son los admirables migrantes guatemaltecos.

Fregados, pero Contentos

Guatemala con un 83% de los encuestados manifestando un alto grado de "satisfacción vital" está, como no podía ser de otra manera, entre los cinco países más felices del mundo

Aunque incomprendido y criticado, el Producto Interno Bruto –PIB- continúa siendo la estadística económica primordial de cualquier país y una variable fundamental para las decisiones de política económica. Sin embargo, el reproche más común que se le hace al PIB se basa en la obviedad de que la vida y el bienestar de las personas abarcan mucho más que la economía y los bienes materiales.

Incluso como medida de la producción de bienes y servicios, el PIB presenta muchas limitaciones: sólo mide los flujos (y no el stock) de los bienes materiales; no toma en cuenta el deterioro ambiental; sólo mide lo que se produce dentro de las fronteras del país; y, claro, no nos dice cuán felices somos o cuán satisfactoria es nuestra vida.

Esas críticas pueden ser válidas, pero están fuera de foco. De mismo modo que no debe esperarse que una radiografía o tomografía nos diga cuán confortable se siente un paciente, tampoco puede pedirse que el PIB nos diga más allá de aquello para lo que fue diseñado. El PIB mide el desempeño productivo de la economía; la efectividad con la que ese potencial productivo se utiliza es un tema importante, pero diferente.

Ciertamente el PIB per cápita es un indicador muy limitado para medir el bienestar, y es precisamente por ello que existe toda una paleta de indicadores del desarrollo social. Entre ellos destaca el Índice de Desarrollo Humano –IDH- que, además del ingreso per cápita, clasifica a los países según su esperanza de vida y su nivel educativo. El último IDH del 24 de julio pasado colocó (de nuevo) a Noruega en primer lugar y a Estados Unidos en el quinto. Guatemala está en el puesto 125, mientras que Níger y el Congo ocupan los últimos lugares (186 y 187).

Pero el IDH tampoco es una medida infalible del bienestar de las personas. Por eso han surgido otros índices basados en encuestas que, subjetivamente, preguntan cómo se sienten las personas respecto de su bienestar y su felicidad. En los años setenta del siglo pasado, el economista Richard Easterling comparó el nivel de ingresos con el nivel de satisfacción personal para un gran número de países. Su hallazgo (que se conoció como la Paradoja Easterling) fue que, al interior de los países, mientras más alto era el nivel de ingreso, más elevada resultaba la satisfacción de las persona; pero eso no ocurría al comparar a los países entre sí: los de menor nivel de ingresos podían mostrar niveles de satisfacción más elevados que los países más ricos.

Dicha paradoja continuó teniendo vigencia con el World Values Survey (1999-2002), una encuesta realizada en más de 80 países en la que los encuestados calificaban su grado de "satisfacción vital" y su "sentimiento de felicidad". Al comparar la tasa de satisfacción de cada país con su renta per cápita, se comprueba que en general a más renta más satisfacción, pero con enormes variaciones: con una similar renta per cápita, hubo tasas de satisfacción (de 1 a 10) muy divergentes entre el 6.5 de Japón y el 8.3 de Dinamarca, o entre Turquía con 5.5 y México con 8.

Hace unos días The Economist publicó una comparación similar entre el más reciente IDH contra datos de una encuesta de Gallup a nivel mundial que preguntaba si el día anterior las personas habían reído o sonreído, y si se sentían descansadas y respetadas. Con este indicador, Paraguay resulta ser el lugar más feliz del planeta con un porcentaje de “emociones positivas” de 87%. Chad es el más infeliz con 52%. Guatemala con 83% está, como no podía ser de otra manera, entre los cinco países más felices del mundo.

Y la paradoja Easterling sigue presente: hay poca correlación entre el ingreso monetario y el indicador de felicidad. Por ejemplo, Lituania tiene una puntuación de felicidad de un 53%, pero su nivel de ingreso debería haberla ubicado cerca del 70%. En contraste, otros países como Mali, Nicaragua o, por supuesto, Guatemala, son mucho más felices de lo que sus niveles de ingreso sugieren.

Quizá también el sentirse feliz tenga que ver con aspectos culturales: los europeos orientales o los asiáticos centrales se siente menos positivos a pesar de tener niveles de vida razonables, mientras que los de América Latina, con menos nivel de ingreso, tienden a ser alegres. Los cinco países más felices (incluyendo Guatemala) son latinoamericanos. Por algo será.

Inversión, Empleo y Desidia

Guatemala contó con tiempo suficiente para tener este debate sin las prisas que ahora lo obscurecen y dificultan

El debate que se ha generado en torno a la denominada ley de promoción de la inversión y el empleo, aunque sano como todo debate que busque el bien de país, revela en el fondo las enormes debilidades institucionales, la escasez de datos fidedignos y la falta de previsión con la que el país tiende a resolver este tipo de desafíos.

Resulta crucial, en primer lugar, tener muy claro que la promoción de un ambiente favorable para los negocios se alcanza, principalmente, por medio del establecimiento de un marco jurídico e institucional que garantice la suficiente seguridad y certeza jurídica para el resguardo de las inversiones, la libre competencia del mercado, una política económica ordenada y predecible, y un capital físico (infraestructura) y humano (salud y educación) adecuados. Estos deberían ser los aspectos prioritarios de cualquier política pública de promoción de la inversión y el empleo.

En ese sentido, las propias autoridades promotoras de la iniciativa 4644 han reconocido que esta ley sólo toca una pequeña parte del andamiaje para la construcción de un ambiente propicio para la inversión y que no es la panacea milagrosa que por sí sola resolverá los evidentes rezagos de Guatemala.

Cabe recordar que el Organismo Ejecutivo presentó la iniciativa de ley en enero de 2013, con el fin de “incentivar las inversiones, incrementar el empleo y mejorar la competitividad para promover el desarrollo de las zonas desfavorecidas del país”. En la práctica, persigue dos propósitos: por un lado, debido a que la Organización Mundial del Comercio –OMC- prohíbe cierto tipo de subvenciones que el Estado Guatemalteco aún otorga con base en los decretos 29-89 y 65-89 (leyes de maquilas y de zonas francas), el gobierno considera necesario impulsar un marco legal que los sustituya; y, por otro, aprovechando la coyuntura, se busca crear otros incentivos “de nueva generación” que sean compatibles con la normativa de la OMC que Guatemala está obligada a cumplir.

Si bien es cierto que, desde el punto de vista teórico, este tipo de incentivos –que a fin de cuentas son simples privilegios fiscales- no debería ser el ideal para generar inversiones, también lo es que, en la práctica, hoy día más de 130 países (miembros de la OMC) tiene en vigencia alguno de ellos y que en Guatemala han servido para crear al menos 150 mil puestos de trabajo directos.

El debate sobre los costos (pérdidas fiscales) y beneficios (empleos generados) de los incentivos es sano. El tema de fondo es que tales incentivos deben ser, por naturaleza, temporales y que Guatemala tuvo tiempo más que suficiente para tener este debate sin las prisas que ahora lo obscurecen y dificultan.

Guatemala es miembro de la OMC desde 1995 y todo el mundo sabía que, conforme a las reglas de dicho organismo en pro del libre comercio, debían eliminarse los privilegios (subsidios) a las exportaciones a partir de 2002. Antes de que se venciera el plazo hace doce años, junto con otros países en desarrollo logró que le la OMC les diera una prórroga de cinco años, hasta 2007, para desmantelar los subsidios. Al finalizar este plazo, de nuevo, un grupo pequeño de países –Guatemala entre ellos- que no habían hecho su tarea, rogó a la OMC y logró de ésta una última e improrrogable extensión del plazo, que concluye a finales de 2015.

En cada una de esas oportunidades, y durante todos esos años, se hizo muy poco –casi nada- para que el país cumpliera sus compromisos con la OMC y se adaptara a la nueva realidad del comercio y la competitividad internacional. La desidia imperó en todos los estamentos que debieron preocuparse y ocuparse de tomar las medidas oportunas y no tener que estar a última hora, como estamos hoy, improvisando las soluciones.

Somos muchos quienes tenemos algún grado de responsabilidad por esa dejadez de los diez años anteriores: ministros y funcionarios a cargo de las políticas tributarias, de comercio y competitividad; dirigentes gremiales y empresariales; tanques de pensamiento, analistas y formadores de opinión; dirigentes políticos y líderes sociales. Lo sensato ahora sería dejar de lado los reproches y las descalificaciones, cesar en la búsqueda de ventajas y de tratos especiales, y en vez de ello centrarse en buscar una salida pragmática y pronta de este agujero en que nos dejamos caer.