¿Por Qué Tan Poca Infraestructura?

Resulta esencial y urgente incrementar la inversión en infraestructura a fin de evitar el espectro de la inestabilidad social

Hace algunos días el Banco Mundial publicó su primer “ADN Económico de Guatemala (Análisis para el Diálogo Nacional)”. Este nuevo documento de diagnóstico y análisis (otro más de la larga lista de estudios similares disponibles para el caso guatemalteco) tiene la utilidad de recordarnos tres de los temas clave para el desarrollo del país que tanto nos empeñamos en olvidar. Primero, que a pesar de contar con una estabilidad macroeconómica ejemplar, la economía nacional crece muy lentamente y ello impide reducir los elevados indicadores de pobreza. Segundo, que la principal razón estructural de ello es la baja productividad de los factores que intervienen en el proceso (tierra, trabajo y capital). Y tercero, que en gran medida la escasa productividad se debe al bajo nivel de inversión en capital físico y humano.

El tema del bajo nivel de inversión se enfatiza a lo largo del documento del Banco Mundial, donde se señala en general su escaso dinamismo y, en particular y asociado al bajo crecimiento de la inversión, el pobre desempeño del sector de la construcción en Guatemala.

En efecto, la actividad de construcción en nuestro país en los últimos 13 años representa un porcentaje del PIB muy bajo (3.5%) que contrasta con el de otros países (como Honduras con 6% o Panamá con 29%). Y no sólo es un sector muy pequeño, sino que es uno de los menos dinámicos: mientras que desde 2001 el PIB ha crecido en promedio a una (ya de por sí insatisfactoria) tasa anual de 3.5%, el sector construcción lo ha hecho a una aún más raquítica tasa que ni siquiera alcanza el 1% anual, tal como se aprecia en la tabla siguiente, en la que también resulta evidente que el sector de la construcción manifiesta una volatilidad mucho mayor que la del PIB.

PRODUCTO INTERNO BRUTO
Período:  2001 - 2013
Millones de quetzales constantes, a precios de 2001
Año	Valor Agregado Construcción	Participación Construcción/PIB	% crecimiento Construcción	Producto Interno Bruto	% crecimiento del PIB
2001	5,797.6	3.9%		146,977.8	2.4%
2002	6,692.7	4.4%	15.4%	152,660.9	3.9%
2003	6,446.0	4.1%	-3.7%	156,524.5	2.5%
2004	5,870.9	3.6%	-8.9%	161,458.2	3.2%
2005	6,133.7	3.7%	4.5%	166,722.0	3.3%
2006	6,936.9	3.9%	13.1%	175,691.2	5.4%
2007	7,548.4	4.0%	8.8%	186,766.9	6.3%
2008	7,512.7	3.9%	-0.5%	192,894.9	3.3%
2009	6,704.2	3.5%	-10.8%	193,909.6	0.5%
2010	5,932.1	3.0%	-11.5%	199,473.8	2.9%
2011	6,074.0	2.9%	2.4%	207,776.0	4.2%
2012	6,120.8	2.9%	0.8%	213,946.6	3.0%
2013	6,223.5	2.8%	1.7%	221,837.9	3.7%
promedio 2001-2013	6,461.0	3.6%	0.9%	182,818.5	3.5%
FUENTE: Banco de Guatemala

Al interior del sector, es la construcción pública la que ha venido reduciendo consistentemente su participación desde hace más de veinte años. Lo anterior resulta más evidente cuando se ven las cifras de la inversión (o Formación Bruta de Capital Fijo, según las cuentas nacionales oficiales), en las que la participación de la inversión pública dentro del total de la inversión física nacional se ha venido reduciendo consistentemente en los últimos años. En la década de los ochenta del siglo pasado la inversión pública era más de la mitad del total; ya para 2002 la inversión pública sólo representaba un 22% del total y, lo que es peor, ese porcentaje se continuó reduciendo hasta un magro 10% en 2013 como se ve en la gráfica siguiente.

FUENTE: Banco de Guatemala

Lo más preocupante es que esa cada vez menor participación de la inversión pública dentro del total ocurre al mismo tiempo que se produce una caída en la inversión total como porcentaje del PIB: en los últimos doce años, la inversión total apenas ha crecido en promedio un 1.8% anual, tal como se aprecia en el cuadro siguiente. Lo peor es que la inversión pública, en el mismo periodo, ¡ha decrecido a una tasa promedio anual de -2.5%! Todo ello pese a que varios estudios han identificado a la precaria infraestructura física del país como uno de los principales obstáculos a su crecimiento. También las calificadoras de riesgo apuntan su preocupación a los bajos indicadores de desarrollo de nuestra infraestructura básica.

FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO
Período:  2001 - 2013
Millones de quetzales constantes a precios de 2001
	Participación FBKF en PIB			Variación interanual FBKF
Año	Pública	Privada	TOTAL	Pública	Privada	TOTAL
2001	3.9%	14.4%	18.3%
2002	4.3%	15.0%	19.3%	12.6%	8.4%	9.3%
2003	3.5%	14.7%	18.2%	-16.2%	0.7%	-3.1%
2004	2.3%	15.2%	17.4%	-31.5%	6.5%	-1.2%
2005	2.4%	15.3%	17.6%	7.7%	3.7%	4.3%
2006	2.7%	16.8%	19.3%	16.2%	15.6%	15.7%
2007	3.1%	16.0%	19.1%	23.6%	1.6%	5.0%
2008	2.6%	14.8%	17.4%	-11.9%	-4.5%	-5.8%
2009	3.2%	11.7%	15.0%	22.9%	-20.8%	-13.1%
2010	2.6%	11.6%	14.3%	-15.9%	2.5%	-2.1%
2011	2.3%	12.5%	14.7%	-11.2%	12.0%	7.1%
2012	1.5%	13.5%	14.8%	-29.5%	10.9%	3.6%
2013	1.5%	13.2%	14.6%	2.8%	1.7%	1.9%
Promedio 2001-2013	2.8%	14.2%	16.9%	-2.5%	3.2%	1.8%

¿Por qué el país invierte tan poco cuando su progreso social y su expansión económica dependen en gran medida del nivel de desarrollo de su infraestructura? En parte porque el tamaño del Estado guatemalteco es pequeño pero, más importante aún, porque los escasos recursos estatales no se emplean con eficiencia y priorización. El gasto en infraestructura es uno de los pocos rubros para cuyo financiamiento se justifica plenamente que el gobierno se endeude: endeudarse para pagar salarios o para regalar cheques es un despropósito financiero, pero hacerlo para construir infraestructura duradera es una decisión sensata.

La ampliación y modernización de la infraestructura en Guatemala requiere, empero, de un financiamiento sustancial y sostenible. Es menester, entonces, pensar en formas innovadoras para mejorar la efectividad de dicha inversión. Ello pasa por incentivar una mayor participación del sector privado en la construcción de infraestructura pública. Un primer buen paso que ya dimos en Guatemala es contar con el marco legal e institucional que regula las alianzas público-privadas.

Pero hace falta más. A pesar del apetito que pueda existir por parte de empresas internacionales especializadas en este tipo de proyectos y el alto potencial de nuestro país, no existen suficientes proyectos debidamente identificados y estructurados alrededor de los cuales pueda organizarse un esfuerzo de financiamiento y ejecución de clase mundial. Por ello es bienvenido el esfuerzo que se encuentra en marcha para activar una estructuradora de proyectos que haga viables las inversiones en infraestructura.

Otro tema crucial es el de la mejora en la transparencia y eficiencia de la inversión pública. Muchas de las últimas grandes obras de infraestructura datan de finales de los años setenta del siglo pasado, cuando el desgobierno de Lucas ejecutó varios proyectos con tal grado de corrupción que dejó cicatrices que aún hoy causan escozor y provocan que muchas empresas, a nivel nacional e internacional, permanezcan reacias a participar en este tipo de inversiones. Para incentivar una mayor participación privada de alta calidad en la ejecución de infraestructura pública, es menester fortalecer las instituciones que aseguren transparencia y eficiencia en ese tipo de inversiones, incluyendo una adecuada puesta al día del marco regulatorio de las contrataciones.

Guatemala no puede darse el lujo de fracasar en acelerar su crecimiento económico si desea continuar siendo la economía más grande de la región y, a la vez, mejorar las condiciones de vida del gran porcentaje de compatriotas que viven en la pobreza. En la medida en que vemos como aumenta rápidamente la urbanización del país, se hace cada vez más esencial y urgente incrementar la inversión en infraestructura para evitar el espectro de la inestabilidad social.