TRUMP Y NUESTRA ECONOMÍA

 El cambio de rumbo en el Norte tendrá implicaciones que demandan acciones de política pública en Guatemala

Lo que ocurra con las políticas de gobierno en Estados Unidos a raíz de un cambio de administración es de gran relevancia para una economía como la de Guatemala, que puede verse impactada por diversos canales. Las remesas familiares, las exportaciones, la inversión privada y la asistencia gubernamental son los canales de transmisión directos. Pero también las políticas que buscan impulsar en crecimiento de la economía estadounidense o reformar su gobierno pueden afectarnos indirectamente.

Ahora bien, no todas las promesas de campaña van a cumplirse ni rápida ni completamente. Por ejemplo, la tarea de desregular y reducir el Estado se vislumbra llena de obstáculos y, si logran tener éxito, solo podrá dar frutos positivos -aumentos de la productividad y del crecimiento- a mediano plazo. Lo mismo puede decirse de la apuesta de fomentar el crecimiento económico mediante una masiva reducción de impuestos. De manera que los efectos indirectos sobre la economía guatemalteca derivados de las políticas fiscales o de reforma del gobierno en los Estados Unidos no serán demasiado relevantes, al menos a corto plazo.

En cambio, son otras dos políticas -que el presidente Trump sí podrá ejecutar desde el día de toma de posesión- las que tendrán un impacto inmediato sobre nuestra economía. En primer lugar, la política de combate a la migración ilegal impactará el flujo de remesas familiares hacia Guatemala, uno de los países más dependientes de estos flujos, que constituyen aproximadamente el 20% del PIB del país. Si el gobierno de Trump implementa políticas migratorias más estrictas o dificulta la permanencia de los migrantes, esto podría afectar una fuente de ingresos (las remesas) fundamental para el consumo y el ahorro de millones de familias guatemaltecas. En el corto plazo, sin embargo, podría producirse (como ya ha ocurrido en el pasado) un aumento repentino de los flujos de remesas hacia el país, incluso antes de la toma de posesión de Trump, como una reacción precautoria de los migrantes chapines ante el riesgo creciente de su eventual deportación.

En segundo lugar, la política de protección a la industria estadounidense mediante la aplicación de aranceles y otras barreras al comercio puede afectar nuestra economía. Estados Unidos es el principal socio comercial de Guatemala y cualquier cambio en las políticas comerciales (aranceles, tratados comerciales o restricciones de mercado) podría afectar el acceso de los productos guatemaltecos a ese mercado y, en consecuencia, impactar en el empleo y crecimiento de sectores clave en nuestro país. Sin embargo, si Trump concentra su guerra comercial en sus rivales relevantes (China, Europa o México), podría terminar favoreciendo (al menos a corto plazo) a nuestro sector exportador.

Los efectos de las políticas del nuevo gobierno de Trump dependerán de cuán agresiva sea su aplicación, lo cual es incierto. Lo que es sí es cierto es que debemos empezar a prepararnos desde ya. Como es de esperarse un retorno masivo de migrantes, hay que pensar en nuevos programas que fomenten el empleo y favorezcan a los pequeños empresarios, además de un programa de atención a los migrantes (tanto a los repatriados como a quienes queden retenidos allá). Habrá también que fortalecer las políticas de comercio exterior y de atracción de inversiones, así como la capacidad del país para negociar en esos frentes. Y habrá que mejorar la coordinación entre la política monetarias y la fiscal ante una previsible mayor fluctuación del tipo de cambio y de la demanda doméstica. Lo que no podemos hacer es quedarnos de brazos cruzados.

¿Y CUÁNTA GENTE TRABAJA AQUÍ?

 Es necesario contar con información fidedigna sobre el número de los empleados que laboran en el Estado

Aunque existe un consenso generalizado respecto a la necesidad de reformar el sistema de servicio civil en Guatemala, lo que no existe es una idea clara respecto de cuántos empleados laboran en el Estado, ni bajo qué renglón se encuentran nominalmente, ni en qué entidad prestan sus servicios físicamente, ni si existen plazas fantasmas dentro del aparato estatal: ninguna entidad ni funcionario parecen saber a ciencia cierta estos datos, que resultan esenciales para emprender cualquier reforma al sistema.

Dado que ni siquiera el presidente de la República sabe cuántos funcionarios existen, durante el gobierno de Jimmy Morales tuvieron la ocurrencia de encomendarle al INE hacer un “Censo Nacional del Recurso Humano 2017-2018”, en el que se estableció que entonces había 292,753 servidores públicos; sin embargo, el entonces presidente desaprobó ese “censo” porque dejó gran cantidad de funcionarios sin censar. En cualquier caso, dicho “censo” era un sinsentido: un censo solo proporciona información correspondiente a un momento determinado, cuando lo correcto y conveniente sería mantener actualizada dicha información de manera permanente (imaginemos lo absurdo que sería, por ejemplo, que el presidente de la General Motors tuviera que hacer un censo de sus empleados para saber el número y características del recurso humano a su cargo).

Resulta injustificable, pues, que ningún gobierno haya tenido la curiosidad -ya no digamos la capacidad- de saber cuántos burócratas hay y a qué se dedican, pese a que es uno de los rubros que más costos financieros representan para el fisco. En el proyecto de presupuesto del Estado para 2025, que se discute en estos días en el Congreso, el costo del recurso humano representa más de la cuarta parte del total del gasto gubernamental previsto para el próximo año (hablamos de ¡más de Q40 mil millones!). El gasto en salarios del gobierno ha mostrado, además, una tendencia creciente durante años, lo cual genera presión sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Los ministerios que más han impulsado el gasto salarial son los de educación y salud, merced a los incrementos acordados en los opacos pactos colectivos que se siguen negociando.

El recurso humano representa más de la cuarta partedel total del gasto gubernamental

La solución de esta injustificable situación no pasa por hacer “censos” de empleados públicos, sino por poner en marcha sistemas modernos de control del recurso humano en el Estado. El Ministerio de Finanzas -que es el que termina pagando la cuenta- tiene a su disposición la información financiera necesaria para empezar a poner orden. Además, se debería establecer la obligatoriedad de que todas las entidades del sector público utilicen el sistema GUATENOMINAS para procesar su nómina y que dicho sistema sea de acceso público en formato de datos abiertos. También los entes de control (unidades de auditoría interna, Contraloría y Congreso) deberían exigir que todas las entidades estatales tengan sistemas actualizados con la información de sus empleados, salarios y honorarios.

Cuenta la anécdota que, en cierta ocasión, le preguntaron al primer ministro británico Winston Churchill cuántos empleados públicos trabajaban en su gobierno, a lo que respondió -con su característico humor mordaz-: "la mitad de ellos". Si hoy le preguntasen lo mismo al presidente Arévalo, quizá tendría que responder en términos similares. Pero si se decide a impulsar sistemas modernos para registrar y controlar la plantilla de empleados públicos, quizá al final de su mandato logre dar una respuesta más concreta y, además, dejar como legado una gestión más eficiente de los recursos humanos del gobierno.

ELECCIÓN DE CORTES: SABOR A POCO

 El sistema de comisiones postuladoras muestra que el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones

El desarrollo del país no solo depende de políticas económicas acertadas, inversiones extranjeras o infraestructuras modernas. Un pilar fundamental para el progreso es un sistema de justicia eficiente, compuesto por jueces probos, calificados e independientes que garantice la seguridad jurídica, clave para atraer inversiones y fomentar el emprendimiento. Las empresas y los inversionistas necesitan saber que sus derechos serán respetados, que los contratos se cumplirán y que, en caso de conflicto, podrán recurrir a un tribunal justo. En ausencia de jueces independientes, el temor a decisiones arbitrarias o corruptas ahuyenta el capital y limita el crecimiento económico. Un país donde los contratos no se respetan o la corrupción prevalece no puede sostener una economía robusta y sostenible.

En ese sentido, el recientemente concluido proceso de elección de magistrados de las cortes Suprema y de apelaciones ha dejado una sensación extraña, en la que se mezcla un cierto alivio con una profunda insatisfacción. Alivio, porque esta vez, al menos, se logró cumplir con el mandato de renovar las cortes en los plazos constitucionales y evitar el fiasco de hace cinco años cuando se produjo una aberrante e ilegal prórroga del mandato de los magistrados. Insatisfacción, porque el sistema de elección, basado en las cada vez más fallidas comisiones de postulación, dejó sembradas muchas dudas sobre la capacidad, probidad e independencia de los jueces electos.

Quizá sea momento de reflexionar sobre el error de origen del sistema de comisiones de postulación: la elección de magistrados no puede dejar de ser un proceso eminentemente político. Los redactores de la Constitución Política, al contrario, creyeron que se podía “despolitizar” dicha elección y se inventaron al sistema de comisiones postuladoras. Aunque al principio pareció funcionar, el resultado ha ido de mal a peor a lo largo de los años. En vez de despolitizar la elección, se politizaron y contaminaron profundamente la academia y el gremio. La proliferación de universidades y de egresados es proporcional a la caída en su calidad. Los mejores abogados del foro nacional ni siquiera se plantean postularse. Muchos de quienes resultan electos son representantes de grupos de interés (algunos muy oscuros) y hasta se incluyen parientes de políticos influyentes. Y, lo peor de todo, nadie rinde cuentas a la sociedad de los resultados de tan tortuosa elección.

La solución pasa por una reforma desde lo político

Reconozcamos que en cualquier democracia liberal la elección de magistrados es un acto político que debe estar a cargo de los políticos electos por el pueblo, a quien deben rendir cuenta de sus decisiones. La solución a nuestro disfuncional sistema de comisiones de postulación pasa por una reforma desde lo político que debe incluir como mínimo: que los magistrados no sean electos “en masa”, sino uno por uno, escalonadamente en el tiempo, de manera que el foco y escrutinio de la opinión pública no se disipe como ahora; que se devuelva a los políticos electos por el pueblo la responsabilidad de elegir con consciencia y transparencia a los magistrados; que el plazo de las magistraturas sea más amplio (y también escalonado en el tiempo) para afianzar su independencia respecto de sus electores; que el mandato de los altos magistrados sea eminentemente jurisdiccional y no administrativo para evitar “tentaciones” indebidas. Sin esas reformas jamás tendremos un sistema judicial independiente, que no es solo un requisito para el correcto funcionamiento de la democracia, sino una condición indispensable para el desarrollo económico y social de la nación.

LAS PRIORIDADES DEL GOBIERNO EN 2025

 Es difícil mejorar la calidad del gasto público con los actuales mecanismos de ejecución y control´

El presupuesto de ingresos y gastos del Estado es, en cualquier país, una guía central para la implementación de políticas públicas y la gestión de la política económica. En Guatemala, el proyecto de presupuesto para 2025 que el Ejecutivo envió al Congreso para su aprobación es, además, una verdadera declaración de intenciones. Siendo el proyecto con el incremento  más grande de los últimos 15 años -respecto al presupuesto del año previo- y planteando un déficit fiscal sin precedente en décadas, indica la convicción del gobierno de contar con un enorme espacio para aumentar su gasto y su fe en que va a poder ejecutarlo de forma transparente y eficiente, a pesar de que los ineficaces sistemas institucionales (administrativos, de control, de servicio civil o de compras y contrataciones) permanecen incólumes (y deteriorándose) desde hace lustros.

Aunque el gobierno solo dispone del 18% de sus ingresos para impulsar políticas públicas (ya que el resto ya está comprometido para gastos rígidos, como salarios y transferencias), es posible inferir -de los destinos institucionales solicitados en el proyecto de presupuesto- cuáles son las prioridades de política pública del gobierno para el año próximo. Así, está claro que el Ministerio de Educación es el que se lleva la mayor tajada del gasto, en su mayoría para el pago de salarios, incluyendo los que se deriven del muy opaco pacto colectivo que se está negociando con el sindicato ministerial, por lo que se colige que no solo la educación per se, sino también el apaciguamiento de su relación con el líder magisterial Joviel Acevedo son una clara prioridad del gobierno.

Asimismo, si vemos el crecimiento respecto del año anterior, se revela como prioridad el monto asignado al Ministerio de Comunicaciones, lo cual es una muy buena noticia luego de cuatro gobiernos en los que la infraestructura pública estuvo relegada. Pero si vemos los crecimientos relativos respecto del presupuesto 2024, el que se revela como mayor prioridad es el Ministerio de Economía, donde se incluyó un millonario programa de asistencia crediticia a través del CHN, que tiene grandes probabilidades de resultar en un despilfarro tan lastimoso como los vistos en programas similares que se aplicaron durante la pandemia.

Además de las prioridades, el proyecto de presupuesto también permite vislumbrar cuáles son los asuntos que revisten poca importancia para el gobierno: los aportes que por mandato legal debe hacer el Estado a la seguridad social o al apoyo a la política monetaria brillan por su ausencia, así como tampoco se aprecian cambios significativos en las normas presupuestarias orientadas a mejorar la transparencia del gasto o a respetar la sana práctica (también mandato legal) de no financiar gasto corriente con deuda pública. Extraña, en particular, que el proyecto de presupuesto no se haya hecho acompañar de la correspondiente opinión técnica (también mandato legal) de la Junta Monetaria.

Eso sí, el rubro a donde va a parar la mayor parte del presupuesto (más de la tercera parte del techo solicitado) es el de Obligaciones de Tesoro, que incluye conspicuamente los aportes a las municipalidades y consejos de desarrollo: es imposible no sospechar que -independientemente de las buenas intenciones del gobierno en cuanto a elevar la inversión física y social- la real intención del presupuesto planteado es la de comprar gobernabilidad y paz política manteniendo contentos a los alcaldes y diputados distritales que se habrán de beneficiar políticamente del enorme bolsón de recursos presupuestarios que se les asigna.

REGALAR DINERO PÚBLICO: EL RECURSO FÁCIL

 Es peligrosa la proliferación de iniciativas sin un análisis de su impacto financiero y macroeconómico

Bien sea por escasez de propuestas de política pública, o bien por falta de voluntad política para impulsar las pocas iniciativas que al respecto existen, han proliferado una serie de propuestas legislativas que pueden calificarse de populistas.  La iniciativa de condonar la deuda de las empresas municipales con el INDE, por ejemplo, no solo distorsionaría las señales e incentivos del mercado eléctrico, sino que le costaría al Estado más de Q3 millardos. O la iniciativa de derogar el Impuesto de Solidaridad, que implicaría una merma de ingresos fiscales de más de Q7 millardos anuales. Y qué decir del aumento a las pensiones de los jubilados del Estado, aprobado recientemente entre el regocijo de los diputados, que no repararon demasiado en el hecho de que el fisco tendrá que erogar unos Q6 millardos anuales adicionales por dicho aumento.

La característica común de esas iniciativas es que los dictámenes que las respaldan no incluyeron ningún estudio de su impacto sobre las finanzas públicas y sobre la macroeconomía del país. Ese tipo de estudios, que debería ser obligatorio para cualquier iniciativa que afecte el erario, es una práctica parlamentaria común en otros países más desarrollados, pero no es habitual en Guatemala.

Las políticas que se basan en regalar comida, herramientas o dinero a los ciudadanos, tienden a ser insostenibles y a causar problemas económicos e institucionales: generalmente implican un aumento significativo en el gasto sin un incremento proporcional en los ingresos, lo que acrecienta el déficit fiscal; pueden causar distorsiones en los mercados financieros, en las tasas de interés y, eventualmente, en la estabilidad de precios; generan desincentivos al trabajo y al emprendimiento; y, casi siempre, producen distorsiones en el mecanismo de precios y un debilitamiento institucional. Las políticas de regalar bienes o dinero sin condiciones y sin un marco de sostenibilidad o mejora de las condiciones productivas, pueden generar una dependencia que perpetúa la pobreza y la desigualdad, a la vez que se merma la capacidad del Estado para implementar políticas estructurales que promuevan el desarrollo económico y social. Aunque pueden tener efectos positivos inmediatos en términos de popularidad o bienestar, a mediano plazo suelen ser perjudiciales para la estabilidad económica e institucional.

La reciente proliferación de este tipo de iniciativas tiene qué ver con la creencia (entre un número creciente de diputados y, cada vez más, en la opinión pública) de que el gobierno cuenta con amplios y abundantes recursos que pueden (y hasta deben) gastarse sin mayores contemplaciones. Pero los más de Q25 millardos que hoy tiene el gobierno “guardados” en su caja fiscal no son ahorros (como erróneamente se cree), sino deuda que el gobierno ha adquirido y que tarde o temprano gastará. Pero debe hacerlo con sabiduría y visión de largo plazo, no con base en ocurrencias populistas.

Ciertamente es inevitable que en el estamento político se prefieran las políticas de gasto fácil que, aunque insostenibles a mediano plazo, dan réditos electoreros en el corto plazo. Una forma de refrenar esa natural tendencia de los políticos de turno es mediante reglas y procedimientos, de observancia obligatoria en el proceso legislativo, que obliguen a acompañar cualquier dictamen de ley que genere gasto público de un análisis de su viabilidad fiscal y de su impacto macroeconómico. De lo contrario, la política fiscal seguirá siendo conducida por las ocurrencias parlamentarias del momento y no por una visión de estado que debería emanar del Ejecutivo.

AMPLIACIÓN PRESUPUESTARIA: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO

RAZONABLE EN LO MACROECONÓMICO; CUESTIONABLE EN CUANTO A LA TRANSPARENCIA; FALIBLE EN LO POLÍTICO

La ampliación al presupuesto del Estado aprobada recientemente (¡hasta en dos ocasiones!) por el Congreso ha suscitado una serie de reacciones y elucubraciones que invitan a hacer una reflexión serena sobre sus efectos reales (unos buenos y otros malos).

Los aspectos positivos de la ampliación están referidos, en su mayoría, al campo de la macroeconomía, donde puede afirmarse que el nuevo presupuesto resultante para 2024 muestra cifras razonables y prudentes. En efecto, la ampliación se justifica porque el presupuesto con el que se estaba trabajando era el de 2023. Dado que los ingresos fiscales del presente año serán mayores a los del año previo, cae de su peso que era menester readecuar el presupuesto (lo que debió hacerse desde hace meses) a esa nueva realidad para darle mayor certeza y transparencia a las finanzas gubernamentales. Dado que la mayor parte del gasto ampliado será cubierta con ingresos corrientes, el déficit fiscal resultante resulta razonable (y, en la práctica, muy probablemente será menor al aprobado por el Congreso, ya que el Gobierno no podrá, de aquí a fin de año, ejecutar todo el presupuesto), al tiempo que la deuda pública permanece en niveles muy confortables. Esas son buenas noticias, tal como reconoció la propia agencia calificadora Moody’s al resaltar los buenos fundamentos macroeconómicos del país y el hecho de que la ampliación da un mayor marco de certeza y orden fiscal para 2024.

Sin embargo, diversos aspectos de la ampliación pueden calificarse de inconvenientes, particularmente en materia de transparencia y calidad del gasto público. Por ejemplo, se incluyó un incremento extraordinario de casi Q2 millardos para los Consejos de Desarrollo, sin explicación y ni justificación técnica; no hay que olvidar que el sistema de consejos ha sido tachado, desde hace años, de ser un mecanismo opaco e ineficiente de gasto público, y no hay razones para pensar que eso va a ser distinto ahora. Otro ejemplo son los incrementos asignados al Ministerio de Agricultura: Q500 millones para adquirir fertilizantes, semillas y aperos, exonerando la obligación de usar procedimientos de adquisición pública transparentes y competitivos; y, Q500 millones para un fondo de crédito campesino que carece de reglas claras para la entrega de tales recursos. Está claro que en varios rubros de la ampliación faltó incluir mecanismos de rendición de cuentas, amén de que no se ve ninguna priorización estratégica del gasto público.

Finalmente, lo feo (y preocupante) de la ampliación recae en el ámbito político: la forma apresurada en que se aprobó (sin siquiera basarse en un dictamen favorable) ha dado lugar a amparos judiciales por parte de grupos opositores que, en tanto se resuelvan, restan certeza y confiabilidad a la política fiscal. Si bien es cierto que en la aprobación se lograron consensos políticos (sanos en cualquier democracia), también lo es que el proceso causó serias escisiones en varias bancadas (las únicas bancadas que votaron unificadas fueron las que cuentan con un solo diputado). Se ve que, cuando se trata de repartir dineros, las ideologías importan poco y que en nuestro sistema político casi no existen líneas partidarias ni prioridades programáticas. La forma en que se lograron las mayorías parlamentarias no solo siembra dudas sobre la solidez de los consensos obtenidos y sobre el espacio de gobernabilidad que se logró, sino que en nada contribuye a posicionar al presupuesto gubernamental como lo que debería ser: el instrumento en que se plasman las prioridades de política pública y una visión de Estado de largo plazo.

UNA AGENDA LEGISLATIVA PARA EL DESARROLLO

 EXISTE UNA HOJA DE RUTA QUE DEBERÍA SER TOMADA EN CUENTA, INDEPENDIENTEMENTE DE IDEOLOGÍAS

Los acontecimientos recientes que culminaron en la aprobación por el Congreso de una multimillonaria ampliación del Presupuesto del Estado para 2024, demuestran que no solo es posible alcanzar mayorías parlamentarias -incluso en un legislativo profundamente fragmentado-, sino también que es necesario que el Ejecutivo se involucre en lograr los acuerdos parlamentarios imprescindibles para viabilizar tanto la agenda de gobierno como la gobernabilidad misma del país. En ese contexto, se presenta la ocasión para que en ambos organismos del Estado se impulse una agenda legislativa con visión de largo plazo, que trascienda los modestos alcances del tipo de leyes que se han venido aprobando en las últimas legislaturas: insustanciales y cosméticas -en el mejor de los casos- o peligrosamente populistas e irresponsables -en muchos otros- en cuanto al manejo sostenible de los recursos del erario.

¿Por dónde empezar a diseñar una agenda legislativa para el desarrollo del país? El último reporte del Fondo Monetario Internacional -FMI- sobre la economía nacional, publicado hace pocos días, da luces sobre cómo avanzar en una serie de reformas pro-crecimiento que incluye la aprobación de una legislación sólida en varias áreas, entre las que sobresalen, además de la ley de competencia, varias regulaciones que propicien la inversión, tanto estatal como privada: una ley de infraestructura vial, una de regulación de puertos, otra que permita la modernización de los aeropuertos (especialmente La Aurora), una que viabilice las Alianzas Público-Privadas y otra que modernice las Zonas Francas, aspectos todos esenciales para el crecimiento económico.Asimismo, el FMI recomienda mejorar la seguridad jurídica, en línea con los mejores estándares internacionales, lo que implica cambiar las prácticas internas y las estructuras del proceso legislativo -reformando la Ley Orgánica del Congreso-, así como mejorar la competitividad mediante regulaciones y políticas a favor del mercado laboral formal. El FMI también sugiere mejorar la eficiencia y la transparentar del gobierno, lo que implican reformar el Servicio Civil, así como los procesos de compras y contrataciones. Asimismo, recomienda fortalecer la gobernanza mediante un plan nacional anticorrupción y una estrategia para combatir la impunidad, aspectos que deberían incluir reformas profundas al sistema de control del gasto público -incluyendo la hasta hoy anodina Contraloría de Cuentas-.

Además de las recomendaciones del FMI, el Congreso debería incorporar en su agenda económica la creación de vehículos financieros que blinden los ingentes recursos financieros que, inevitablemente luego de la ampliación presupuestaria recientemente aprobada, quedarán como “ahorros” en la caja de gobierno al final del año, los cuales podrían tomar la forma de fondos específicos -manejados de forma eficiente y con absoluta transparencia- destinados a combatir la desnutrición, expandir la infraestructura vial o modernizar el sistema aeroportuario.

El diseño y aprobación de una agenda como esta puede parecer una tarea técnicamente compleja y políticamente espinosa. Pero hay por dónde empezar: existen diversas propuestas al respecto que están durmiendo el sueño de los justos en las comisiones legislativas, o que están esperando su oportunidad en los programas de distintos tanques de pensamiento y organizaciones de la sociedad civil. Queda en manos del estamento político demostrar que es posible alcanzar acuerdos sobre temas estratégicos y no solo sobre asuntos coyunturales que conllevan el reparto de los escasos fondos públicos.