POLÍTICA, PRODUCTIVIDAD Y CRECIMIENTO

EL DESEMPEÑO ECONÓMICO, A MEDIANO PLAZO, ESTÁ DETERMINADO POR LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS

La producción nacional experimentó un rápido rebote en 2021 y crecerá encima del 4 por ciento en 2022; sin embargo, se estima que a partir del próximo año el crecimiento económico retornará a su habitual ritmo tendencial (de 3.5 por ciento anual) y, según el FMI, lo más probable es que ese mediocre ritmo se mantenga así y hasta pueda declinar en los próximos años, por diversas razones. Una de esas razones es la política: la insuficiente generación de empleos y de mejores ingresos puede causar desesperación en la población, aumentar el apoyo electoral a populistas y demagogos, e inducir a una combinación de malas políticas que socavarían el crecimiento económico futuro. El año electoral 2023 será más relevante que nunca.

Desde una perspectiva histórica, la economía guatemalteca creció fuertemente en las décadas de 1960 y 70, pero colapsó en la década siguiente; el crecimiento se recuperó después de 1990, pero volvió a reducirse a partir de 2010. Cuando el crecimiento se descompone según los factores que lo impulsan, los datos sugieren que la contribución de la productividad al crecimiento ha sido nula durante las últimas décadas. En otras palabras, el bajo crecimiento de la productividad -más que la acumulación insuficiente de otros factores (trabajo o capital)- es la causa central del bajo crecimiento: Guatemala tiene un serio problema de baja productividad.

Además del uso de tecnología, la productividad refleja -principalmente- la eficiencia general con la que se asignan los factores de producción en la economía. La deficiente provisión de los bienes públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación) y las distorsiones económicas desatendidas (o causadas) por las políticas públicas conducen a una mala asignación de los factores de producción en la economía y generan poca productividad. Es esencial abordar las causas fundamentales de la baja productividad, pues esta es la razón del mediocre crecimiento económico y de la escasa movilidad social.

El riesgo es que los votantes, en estas condiciones, son proclives a aceptar (incluso a demandar) políticas públicas que, a la postre, perjudican el crecimiento económico, como los impuestos expropiatorios o las restricciones a la empresa privada, al libre comercio y a la migración. Si el escenario democrático no es suficiente para sentirse representados, los ciudadanos podrían optar por la salida populista que -según lo visto en otros lares- conduce al caos social y político e impide aún más la asignación eficiente de los recursos necesarios para el crecimiento. Para eludir ese riesgo se requiere, en primer lugar, una gestión macroeconómica adecuada, que es una condición necesaria para el crecimiento económico, pero no suficiente. El crecimiento tiene otros determinantes clave que tienen que ver con la eficiencia de las instituciones del Estado, la provisión de bienes públicos, la estabilidad política, la gobernabilidad democrática y el imperio de la ley. Los problemas económicos no están divorciados del entorno político: las instituciones políticas juegan un papel central en la configuración de los incentivos para promover la productividad, el crecimiento económico y el bienestar de la población.

UN SEGURO PÚBLICO DE DESEMPLEO

EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DEBE INCLUIR UN NUEVO PILAR PARA APOYAR A LOS TRABAJAORES Y A LA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Entre las lecciones que ha dejado la pandemia -comentábamos la semana pasada- destaca la importancia de contar con un seguro público contra el desempleo. Este tipo de seguros, al igual que otros estabilizadores automáticos, sirve para estimular automáticamente la demanda agregada de la economía cuando -como en el caso del gran confinamiento anti-pandemia en 2020- se reduce el consumo privado (el seguro de desempleo reemplaza temporalmente algunos salarios perdidos de los trabajadores desempleados). Durante los primeros meses de la crisis generada por el Covid-19, los países que contaban con este tipo de seguros pudieron otorgar un apoyo económico a los trabajadores que perdieron temporalmente sus empleos y, con ello, proporcionaron un impulso a sus alicaídas economías.

El seguro de desempleo puede brindar un apoyo fundamental durante las recesiones económicas, con beneficios en efectivo que refuerzan tanto los ingresos de los trabajadores que han perdido sus empleos como a la macroeconomía en su conjunto. Estos seguros existen en los países desarrollados desde la Gran Depresión y han servido históricamente como una de las primeras líneas de respuesta ante las recesiones, brindando un alivio financiero inmediato a los hogares cuyo gasto ayuda a estabilizar la economía al impulsar el consumo en toda la economía. Una de sus ventajas es que se trata de una política que se activa de forma automática, en vez de ser discrecional, lo cual demostró ser muy útil durante la recesión pandémica.

En ausencia de este tipo de estabilizadores automáticos, las decisiones de política económica están más sujetas a la politización y se toman menos oportunamente. Además, en un mundo que está en rápida evolución tecnológica, un seguro de desempleo puede alentar a los trabajadores a encontrar nuevos trabajos más rápidamente, porque los pagos del seguro están limitados (a dos años, en promedio) y se activan solo cuando el trabajador encuentra un nuevo empleo. Otro de los beneficios de este seguro es que, una vez que estén adecuadamente asegurados, los trabajadores estarán mejor dispuestos a aceptar los cambios tecnológicos y menos inclinados a oponerse al libre comercio internacional.

En Guatemala no contamos con un seguro de desempleo, por lo que en la crisis generada por la pandemia de Covid-19 fue necesario improvisar sobre la marcha algunos programas de apoyo a los desempleados que, a la postre, fueron positivos para sostener la demanda agregada y reducir los efectos recesivos del gran confinamiento de 2020. Pero la necesidad de contar con un seguro de ese tipo sigue siendo evidente. Actualmente el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social se asienta en dos pilares fundamentales: el seguro de enfermedad y accidentes, por un lado, y el seguro de invalidez, vejez y sobrevivencia, por el otro. Es tiempo de que el IGSS, al mismo tiempo que amplía la cobertura de esos seguros, empiece a contemplar la implementación de un tercer pilar, el seguro de desempleo, que podría convertirse en un aporte importante no solo a la flexibilidad y productividad del mercado laboral, sino también a la estabilidad macroeconómica del país.

RECUPERACIÓN POST-PANDEMIA

LA IMPORTANCIA DE APRENDER LAS LECCIONES PARA QUE LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA SEA MÁS SÓLIDA

Ahora que los recuerdos del caos económico que el Covid-19 causó en 2020 empiezan a desvanecerse, me resultó muy ilustrativo participar la semana pasada como panelista en un foro donde repasamos las medidas de política económica aplicadas durante la crisis y las lecciones a extraer para orientar las políticas públicas de cara a la inminente desescalada de las medidas de restricción aún vigentes y a consolidar la recuperación económica.

La economía guatemalteca fue, en 2020, la más resiliente de Centroamérica y la que, en 2021, más pronto retornó a los niveles de producción pre-pandemia. Eso se debió, en gran medida, a la estabilidad macroeconómica prevaleciente (fruto políticas fiscal y monetaria tradicionalmente prudentes), a la reconocida adaptabilidad de las empresas y trabajadores guatemaltecos y, a la oportuna aplicación -al inicio de la pandemia- de medidas económicas para afrontar el gran confinamiento, cuando la política monetaria proveyó de suficiente liquidez y suavizó las condiciones financieras, mientras que el fisco se armó de abundantes recursos (adquiriendo deuda en buenas condiciones financieras) para respaldar los diez programas gubernamentales de soporte a las familias y a las empresas.

La ejecución de tales programas tuvo falencias, pero su pertinente diseño y su pronto lanzamiento fueron fundamentales para mantener funcionando la economía, lo cual sirvió de base para que en 2021 el PIB creciera dinámicamente, el sistema financiero se mantuviera muy saludable y el déficit fiscal retornara rápidamente a niveles sostenibles. La crisis constató, pues, lo importante que es la estabilidad macroeconómica, pero también nos enseñó que pudimos haberlo hecho aún mejor si hubiésemos contado con un sistema de salud pública con mejores capacidades (para vacunar con más celeridad, por ejemplo), si tuviéramos un seguro de desempleo, o si contáramos con un mejor sistema estadístico nacional para guiar las decisiones gubernamentales y empresariales.

El desafío ahora es aprovechar las oportunidades que presenta 2022 -pese a la guerra en Ucrania-. Ahora confluyen factores como la recuperación del comercio mundial, los avances de la vacunación en todo el mundo (y una variante del virus mucho menos letal, que nos acerca a la inmunidad de rebaño), la solidez macroeconómica del país (con abundantes recursos fiscales en caja), y el proceso de nearshoring que comentamos la semana pasada (con abundantes oportunidades de inversión). Esa confluencia aconseja focalizar los esfuerzos de política económica en el desarrollo de infraestructura (blindando para ese fin los recursos fiscales disponibles), en la profundización de la digitalización, en la capacitación de la fuerza laboral y en la construcción de zonas empresariales que apoyen las cadenas de suministro. Pero también aconsejan preservar a toda costa la disciplina macroeconómica y, simultáneamente, impulsar las reformas político-institucionales que coadyuven a generar un ecosistema para mejorar la eficiencia del aparato productivo, con certeza jurídica y paz social.

UNA NUEVA OPORTUNIDAD

 LAS ECONOMÍAS DE PANAMÁ Y COSTA RICA ESTÁN APROVECHANDO EL “NEARSHORING”. GUATEMALA DEBERÍA APURARSE

Durante décadas, las empresas de los países industrializados favorecieron el offshoring (o deslocalización) para subcontratar muchos de sus procesos de negocios en otros países (principalmente de Asia) para reducir sus costos de operación y mano de obra. Hace un lustro, diversas amenazas geoestratégicas empezaron a manifestarse -agravadas ahora por la pandemia de Covid-19 y la guerra en Ucrania- y han persuadido a empresas y gobiernos de esos países a implementar estrategias de continuidad comercial y gestión de riesgos de la cadena de suministro con socios regionales, geográficamente más cercanos, en una estrategia conocida como nearshoring. La administración Biden emitió en 2021 una orden ejecutiva sobre “cadenas de suministro resilientes” y el BID estima que el nearshoring traerá a Latinoamérica unos 70 millardos de dólares.

Esto abre grandes oportunidades de inversión y crecimiento que ya están siendo aprovechadas por países como Costa Rica, Panamá y la República Dominicana, que han firmado la alianza del Triángulo Democrático para afinar los mecanismos de nearshoring y atracción de inversiones, que fomenta los sectores de zonas francas, servicios y tecnología. Panamá ha reconfigurado las cadenas globales de suministro: solo en 2021 autorizó 18 nuevas licencias para empresas multinacionales extranjeras y, en total, el Ministerio de Comercio cuenta ya con más de 175 licencias activas de empresas multinacionales. Costa Rica, por su parte, está aprovechando no solo su ubicación, sino también su política de libre comercio exterior, seguridad jurídica, apertura a los mercados y trato especial a empresas en zonas francas, la que han significado en los últimos meses grandes inversiones como las de Intel, Terumo, SAE-A Spinning y Bayer (que suman un millardo de dólares).

Diversos empresarios y analistas coinciden en que Costa Rica y Panamá tienen ventajas competitivas respecto de otros países de la Región: calidad del capital humano, capacidad de innovación, trayectoria histórica de apertura comercial, tradiciones democráticas, relativamente baja conflictividad y, sobre todo, seguridad jurídica en ambos países. Guatemala (y el resto de países de la Región) debería centrarse en esos factores para no desperdiciar esta ventana de oportunidad.

El actual entorno de apremiantes intereses geopolíticos, intercambios económicos inciertos, olas de migración ilegal y remesas familiares abundantes, hace que los destinos de Estados Unidos y Guatemala estén muy entrelazados. Aprovechar el nearshoring y atraer inversiones a nuestro país requiere de un esfuerzo propio y del apoyo estadounidense -con mucha imaginación y voluntad política- para avanzar en áreas como el desarrollo de infraestructura, la profundización de la digitalización, la capacitación de la fuerza laboral, y la construcción de zonas empresariales que apoyen las cadenas de suministro globales. En particular, la creación de un ecosistema integral para mejorar la eficiencia del aparato productivo requiere de una mejora continua del marco institucional y regulatorio, de la certeza jurídica y de la paz social. De lo contrario, Costa Rica y Panamá nos seguirán dejando a la zaga.

REFRENAR EL GASTO PÚBLICO

SE LE HA PERDIDO EL RESPETO AL DÉFICIT FISCAL. LAS CONSECUENCIAS PUEDEN SER CATASTRÓFICAS

El impacto fiscal de dos leyes recién aprobadas en el Congreso (la ley de apoyo a los consumidores de combustibles y la ley de infraestructura estratégica) es inmenso. El presupuesto de gastos aprobado en noviembre -que ye era históricamente elevado- se verá aumentado de Q101.4 millardos a Q105.4 millardos, con lo que el déficit fiscal previsto para 2022 aumentará de un preocupante nivel superior al 2.9% del PIB a un francamente alarmante 3.4% del PIB. Los analistas e instituciones financieras internacionales han advertido que cualquier porcentaje superior al 2% es, para Guatemala, una amenaza para la sostenibilidad fiscal y la estabilidad de nuestra economía.

A raíz de la pandemia, los políticos alrededor del mundo (y en Guatemala también) parecen haberle perdido el miedo a los desequilibrios fiscales, olvidando las lecciones de la historia. Es de simple sentido común y de elemental prudencia que se le pongan límites a esta aparentemente irrefrenable tendencia a gastar más de lo que los ingresos fiscales aconsejan. Una forma de evitar que la sostenida expansión del gasto fiscal provoque desequilibrios macroeconómicos -que ha probado ser exitosa en muchos países- es el uso de las llamadas reglas de responsabilidad fiscal (o reglas macrofiscales), que establece límites cuantitativos a ciertas variables para dar seguimiento y limitar los indicadores fiscales.

El más importante es el indicador del déficit fiscal. Un déficit superior al 2% del PIB sólo podría justificarse ante demandas ingentes de carácter estructural o social (como el caso de alguna necesidad impostergable de invertir -transparentemente- en infraestructura o atención social que, en todo caso, debería ser un incremento temporal, en tanto se ponen en marcha los esfuerzos para incrementar la recaudación fiscal. Otro límite clave es el del ahorro corriente (ingresos corrientes menos gastos corrientes). Entre las reglas fiscales que se utilizan en distintos países también destacan las reglas de gasto, que ponen límites razonables al gasto primario o al gasto corriente en términos absolutos, a sus tasas de crecimiento o a sus tasas como porcentaje del PIB; y, por otro lado, las reglas de ingreso que se vinculan a la determinación de techos o pisos a los ingresos fiscales

Dada la predisposición de la clase política a gastar a manos llenas, es conveniente empezar a aplicar este tipo de reglas, dándoles una naturaleza legislativa que limite, por ejemplo, la diferencia entre ingresos y gastos corrientes, de manera que su resultado (superávit de la cuenta corriente) no sea menor al equivalente al 3% del PIB (como se contempló en los principios del Pacto Fiscal de 2001). Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo  subraya que las reglas fiscales han contribuido a reducir la probabilidad de crisis fiscales y su prociclicalidad, siempre que su aplicación no perjudique la inversión pública. Sería una gran muestra de madurez política y visión de Estado que el Congreso empezara a considerar la adopción de este tipo de reglas de autocontrol, para compensar los potenciales perjuicios de la juerga de gastos que nos heredó la pandemia.

IMPACTO ECONÓMICO DE LA GUERRA

ANTE LA INEVITABLE CRISIS, HABRÁ QUE ACTUAR CON PRUDENCIA Y MESURA

La invasión rusa a Ucrania está (y seguirá) teniendo serias repercusiones económicas. Para el país invadido, las consecuencias son catastróficas no solo por la destrucción de su aparato productivo, sino por la disrupción profunda de todo su tejido socioeconómico, cuyo impacto será permanente. Para el invasor, al elevadísimo costo fiscal de su aventura bélica, se suman los golpes devastadores de las sanciones internacionales que ya están provocando efectos recesivos duraderos.

En el resto del mundo, los efectos de la crisis se están dejando sentir a través de varios canales. El más evidente es el de los precios, particularmente de la energía la generada por petróleo y gas natural. Otro es el de los precios de los granos básicos (siendo Rusia y Ucrania importantes proveedores mundiales). El canal financiero también se ha expresado con perspectivas de tasas de interés más elevadas y volatilidad en las bolsas de valores y en los mercados cambiarios. Otro canal, el del comercio, está afectado por el entorpecimiento de las cadenas de suministro. Y la profundización de la desglobalización (con la conformación de diversos bloques de países atrincherados en sus fronteras), repercutirá obstaculizando a largo plazo los flujos comerciales y financieros.

Todos los países, incluyendo Guatemala, se verán afectados. Aunque el volumen de comercio con Rusia y Ucrania es muy pequeño (menos del 0.65% de nuestras exportaciones), el efecto de esta guerra se sentirá -como en la mayoría de países- en las principales variables. En primer lugar, la inflación (si está bien medida) aumentará en los próximos meses por los altos precios de los combustibles y de los granos básicos. En segundo lugar, el menor flujo de bienes y capitales afectará el comercio y las inversiones. En consecuencia, el crecimiento económico será menor al que se preveía antes de la guerra. Diversas proyecciones apuntan a que hasta las economías menos afectadas por el conflicto (como Estados Unidos o México) crecerán en 2022 alrededor de un 0.3% menos que lo previsto antes del conflicto: algo similar habría que esperar, como mínimo, para el caso guatemalteco.

El panorama es aún muy incierto, por lo que la respuesta de políticas públicas ante la incipiente -pero inevitable- crisis debe ser muy cauta y mesurada, tomando en cuenta la probabilidad de que el impacto descrito sea temporal y relativamente leve, además de que estamos aún en plena recuperación de la crisis pandémica. En ese entorno, la política monetaria deberá monitorear cuidadosamente el contagio de la inflación internacional a la doméstica, para calibrar bien las respuestas (quizá, por ejemplo, permitiendo algo de apreciación cambiaria para moderar el impacto, sin tener que elevar las tasas de interés innecesariamente). La política fiscal, por su parte, deberá apoyar a las familias más vulnerables para compensar el aumento del costo de vida. Y, en general, el gobierno deberá apoyar a las empresas a adaptarse a un entorno de costos más elevados (facilitando trámites, por ejemplo). Lo que hay que evitar es precipitarse con medidas populistas que puedan dañar la estabilidad macro, que ha sido, por años, el principal baluarte de nuestra economía.

BLINDAR LOS AHORROS FISCALES

QUE LOS PROYECTOS SEAN BIEN FOCALIZADOS, BIEN EJECUTADOS Y BIEN FISCALIZADOS

El desempeño de las finanzas públicas en 2021 fue sobresaliente.  Los ingresos aumentaron casi un 30 por ciento, mientras que los gastos, que se habían disparado en 2020, se redujeron casi un 4 por ciento. Ello permitió que el déficit (que en 2020 se había elevado a un nivel insostenible, equivalente a casi un 5 por ciento del PIB) retornara rápidamente a niveles sostenibles. En un año aún lleno de incertidumbres, el Ministerio de Finanzas actuó precautoriamente y emitió deuda pública a lo largo del año para cubrir un déficit cuyo saldo -hasta las últimas semanas- era incierto; de manera que, aprovechando las condiciones aún favorables en los mercados financieros, se emitieron bonos por un monto que, al final de cuentas, resultó muy superior al déficit mismo. Esto implicó una acumulación de recursos en caja por más de Q6 millardos.

Algunos ven esos recursos extraordinarios, que fueron obtenidos en condiciones financieras favorables (que hoy ya no existen), como un ahorro innecesario; pero también pueden ser vistos como una oportunidad histórica, considerando especialmente la ingente necesidad de amentar la inversión en infraestructura pública como elemento indispensable para el desarrollo económico. Los recursos extraordinarios en la caja del gobierno pueden ser claves para aumentar la extensión y calidad de la precaria red vial del país.

Pero para que esta inversión sea efectiva, esos recursos deben estar blindados con mecanismos de control adecuados e, idealmente, una gobernanza especial para su gestión. Sería un auténtico pecado desperdiciar esta oportunidad tirando el dinero al disfuncional sistema que hoy tiene a su cargo la infraestructura en el gobierno central u otorgándoselo a los gobiernos locales para que hagan “recapeos” sin control. Se necesita, por el contrario, focalizar la inversión en proyectos rentables e implementar procesos de licitación transparentes y asegurar procesos robustos de gestión de contratos para la ejecución de los proyectos.

Ya existe una serie de proyectos debidamente evaluados y con estudios de respaldo en los que debería focalizarse este esfuerzo, que se enmarcan en una visión de largo plazo que busca la conectividad de frontera a frontera (México-El Salvador) y de puerto a puerto (Barrios-Quetzal), y que incluyen las ampliaciones al Anillo C-50 (Nor-oriente) y la autopista CA-9 (Zacapa); también algunos proyectos del Programa de Oportunidades Económicas de la USAID (como la el tramo RN-05 de San Juan Sacatepéquez a Chinautla o la CITO 180 de Retalhuleu a Quetzaltenango), o algún proyecto clave ya evaluado para mejorar la movilidad a través de la capital (como el Puente Belice II). Se sabe que en el Congreso se está analizando una iniciativa dirigida precisamente a usar los ahorros del gobierno para destinarlos a infraestructura. Los congresistas tienen en sus manos esta oportunidad: ojalá la aprovechen para aprobar una ley que blinde esos ahorros extraordinarios, dirigiéndolos a proyectos bien focalizados, bien ejecutados y bien fiscalizados.