¿SOMOS UNA ECONOMÍA EN DESARROLLO?

MÁS QUE EL “MODELO DE DESARROLLO”, LO QUE IMPORTA SON LAS CONDICIONES INSTITUCIONALES Y DE GOBERNANZA

Las “economías en vías de desarrollo” o “emergentes” son muy disímiles unas de otras. Las definiciones existentes para categorizar estos países, basadas principalmente en el nivel de ingreso per cápita, no reflejan esas complejas diferencias: Guatemala está, según el Banco Mundial, en la misma categoría -de ingresos medios- que economías tan diferentes a la nuestra como las de Moldavia o Jamaica. Ante ello ha surgido recientemente un enfoque que busca clasificar las economías emergentes en tres categorías, en función del modelo de desarrollo que adoptan.

La primera incluye a las economías enfocadas principalmente a la exportación de manufacturas y -eventualmente- productos tecnológicos, tal el caso de los Tigres Asiáticos y, también ahora, de otros países como Bangladesh y Vietnam. Una segunda categoría incluiría aquellas economías que descansan principalmente en los servicios como base de su crecimiento: por ejemplo, India, Indonesia y Kenia. Y un tercer grupo incluiría las economías que crecen principalmente con base en sus exportaciones de productos primarios: Rusia, Chile y Sudáfrica caen en esta categoría.

Guatemala encaja muy fácilmente en la segunda categoría. No podría pertenecer a la tercera categoría porque las exportaciones de productos primarios representan menos de la cuarta parte del total exportado por el país. De hecho, nuestras exportaciones pesan muy poco en proporción al tamaño de la economía (menos de la quinta parte del PIB) como para poder calificar como una economía exportadora. El principal motor de nuestro crecimiento es el consumo de los hogares (85 por ciento del PIB), alimentado en gran medida con el abundante combustible de las remesas familiares que envían nuestros compatriotas desde el exterior. Nuestra economía está basada, claramente, en el sector terciario (comercio y servicios) que representa alrededor del 68 por ciento del PIB.

¿Es malo este modelo de crecimiento basado en los servicios? No necesariamente. En cada una de las tres categorías pueden encontrase casos de países que han crecido rápidamente y se han desarrollado exitosamente. Eso sí, en la primera categoría suelen haber más casos de éxito, y por eso es que en la opinión pública parece prevalecer la noción de que ese es el modelo a imitar; sin embargo, muchos países subdesarrollados han tenido durante mucho tiempo la esperanza de impulsar las exportaciones para acelerar su crecimiento, pero se han visto frustrados por una mala formulación y una pobre ejecución de sus políticas económicas. De aquí que una lección a extraer es que el tipo de “modelo” de crecimiento que se adopte es menos importante que la adecuada aplicación de las políticas correctas para impulsarlo, y para ello -según lo demuestran los casos de éxito- es indispensable contar con el ambiente adecuado de certeza jurídica, paz social, políticas de largo plazo e instituciones sólidas que garanticen la provisión de servicios públicos esenciales (justicia, seguridad, educación, salud e infraestructura básicas). Esa es la (elusiva) clave del éxito.

Colapso en Cámara Lenta

MÁS QUE DINERO ADICIONAL, LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA NECESITA UNA PROFUNDA REFORMA INSTITUCIONAL

Recientemente Guatemala cayó al puesto 132 (entre 141 países) en el índice que mide la calidad de sus carreteras, evidenciando el colapso en cámara lenta que, desde hace años, está sufriendo el sistema de infraestructura pública y que lo está convirtiendo en uno de los obstáculos más graves que impide el crecimiento económico del país. Las carreteras que no existen y debieron construirse hace mucho tiempo, y las que se han construido pero colapsan a los pocos meses, imponen una carga pesada de ineficiencia productiva y subdesarrollo económico.

Este deterioro ha sido sostenido: en 1997 el gobierno destinabas un 34.5 por ciento de su presupuesto a obras de infraestructura; en contraste, el porcentaje correspondiente en el proyecto de presupuesto para 2022 es apenas de 17.6; es decir, que la proporción del gasto público que se destina a inversión es hoy la mitad que hace veinticinco años. Pero el problema no es solo de la cantidad de recursos que se destinan a infraestructura, sino del deficiente, opaco y disfuncional sistema de inversión pública en el país. No se trata de echar más dinero en una caja negra que simplemente no funciona, pues hacerlo seguiría dando como resultado una infraestructura cara y de mala calidad con beneficios limitados para las personas y la economía, especialmente porque se trata de proyectos que son grandes, de largo plazo y complejos, que configuran un terreno fértil para la corrupción, la ineficiencia y los sobrecostos.

Lo que en realidad se necesita es una sólida gobernanza de la infraestructura pública para reducir todo ese desperdicio: el gobierno debe gastar el dinero de los contribuyentes sabiamente en los proyectos correctos, para lo cual se necesitan, por encima de todo, instituciones y marcos sólidos para planificar, asignar e implementar una infraestructura pública de calidad. Una institucionalidad sólida es indispensable para controlar la corrupción en los proyectos de infraestructura, para mitigar y gestionar los riesgos fiscales asociados, para integrar la planificación y la presupuestación, y para adoptar prácticas sólidas en todo el ciclo de inversión pública, incluyendo las etapas de evaluación y selección de proyectos.

Por desgracia, la reforma institucional del sistema de infraestructura pública tiene poca viabilidad política, pues un sistema con sólida gobernanza significaría el final de los negocios turbios que sustentan el modo de vida de muchos de los involucrados. Pero, aunque se trata de una reforma difícil, no es imposible. Existen casos exitosos (como Chile y Corea del Sur) que lograron desarrollar sistemas de infraestructura con una gobernanza efectiva y transparente. El colapso en cámara lenta de nuestra infraestructura vial nos va a llevar, tarde o temprano, a plantearnos como país la ingente necesidad de reformas el sistema sabiendo que, si se hace correctamente, la inversión pública puede convertirse en la clave para impulsar un crecimiento económico más sostenido, mejorar la vida de los guatemaltecos, conectar mercados y mejorar la resiliencia del país ante desastres naturales y pandemias futuras.

Una Ley Engañosa

LA RECIENTE REFORMA A LA LEY DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR ES ENGAÑOSA Y -POTENCIALMENTE- PERVERSA

La semana pasada el Congreso logró aprobar las reformas a la Ley de Alimentación Escolar, una de las muy pocas leyes aprobadas este año. El evento fue celebrado con gran autobombo por bancadas de diferente signo ideológico como un gran logro legislativo en pro del combate a la desnutrición y el fomento a la escolaridad. También lo celebraron diversos analistas y ONGs entusiasmados con los loables objetivos de la reforma. Lamento decepcionarlos, pero creo que se fueron con la finta: la ley aprobada no combate la desnutrición, difícilmente fomente la educación y probablemente tenga consecuencias perversas. Me explico.

La ley aprobada simplemente aumenta la cantidad de recursos fiscales que debe destinarse a comprar alimentos para ser repartidos a los alumnos y amplía la cobertura de dicho reparto a alumnos de secundaria, lo cual no asegura que se cumpla ninguno de los objetivos que justificaron su aprobación. En primer lugar, la ley no contribuirá a combatir la desnutrición crónica infantil porque es conocido que las intervenciones más importantes en materia de nutrición deben realizarse antes de la edad en la que los niños se integran al sistema educativo, amén de que hasta ahora los actuales programas de alimentación escolar nunca han formado parte de una política integral de combate a la desnutrición.

En segundo lugar, dado que la reforma se aprobó sin que se hayan conocido los resultados del informe anual de la Comisión Interinstitucional que debe evaluar el impacto de la alimentación escolar, y estando en medio de una pandemia que mantiene a los niños alejados de los centros educativos, resulta imposible saber si el reparto de alimentos -de la forma en que se ha estado haciendo hasta ahora- tiene algún efecto en la asistencia de los alumnos y en su desempeño escolar. En tercer lugar, es sabido que el reparto de alimentos en las escuelas ha sido utilizado como herramienta de proselitismo político y, en el peor de los casos, como fuente de negocios oscuros en la adquisición de los mismos.

En cuarto lugar, la ley fue aprobada con un desdén imperdonable respecto de sus consecuencias fiscales, como si el reparto de los escasos recursos financieros del Estado se tratara de organizar una piñata. Las reformas aprobadas implicarán un aumento en el gasto gubernamental de entre quinientos y mil millones de quetzales cada año, sin que nada asegure que tales recursos se gastarán eficiente y transparentemente. La ley se aprobó también sin especificar la fuente financiera de los recursos y, presumiblemente, violando el principio de Unidad Presupuestaria consagrado en el artículo 237 constitucional. De buenas intenciones está empedrado el camino al infierno, y la recientemente aprobada reforma a la Ley de Alimentación Escolar es un ejemplo de ello pues resulta engañosa y potencialmente perversa, por muy aplaudida y mayoritariamente bien acogida que haya sido su aprobación. Como dijo Jean Cocteau: no debe confundirse la verdad, con la opinión de la mayoría.

¿PODREMOS SALIR ADELANTE?

 O NOS PONEMOS DE ACUERDO EN UNA AGENDA MÍNIMA, O CORREMOS EL RIESGO DE PERDER NUESTRA FRÁGIL DEMOCRACIA

La semana pasada tuve el honor de participar en un par de foros en los que, en el marco de la conmemoración del bicentenario de la independencia nacional, se discutieron las posibilidades y conveniencia de impulsar ciertas reformas clave para lograr que Guatemala genere mayores niveles de prosperidad y bienestar para sus ciudadanos. Sobresale entre ellas la necesidad de reformar el disfuncional y desnaturalizado sistema electoral y de partidos políticos.

En ese contexto, resulta clave lograr que los habitantes del país se conviertan en ciudadanos del mismo: que se hagan partícipes de la vida política, social, económica y cultural de la comunidad y que se sientan representados por -y les exijan cuentas a- los funcionarios públicos electos. Ese sentido de ciudadanía está ausente, entre otras razones, porque el Estado está -a su vez- ausente de la vida ciudadana, incapaz de proveer los servicios básicos (seguridad, justicia, infraestructura, educación y salud) que cualquier Estado mínimo está llamado a prestar a sus habitantes. Esta ausencia mutua ha creado un creciente abismo entre la ciudadanía y el sistema político que se acrecienta a medida que dicho sistema se corrompe y se distorsiona.

La necesaria reforma del sistema político está, paradójicamente, en manos de la clase política que se beneficia de que nada cambie. Pero esa reforma también está en manos de la sociedad y de la presión que esta debe ejercer sobre el estamento político. Por desgracia, el clima de crispación, desconfianza y radicalización que ha contaminado en años recientes las relaciones entre los distintos liderazgos sociales, impide que los políticos se sientan presionados y conminados a reformar el sistema. Si queremos que se produzcan reformas tan importantes (no solo la del sistema electoral, sino también otras como la del servicio civil, la del sector justicia o la del control del gasto público) es imprescindible que los distintos liderazgos sociales dejen de lado la desconfianza y descalificación mutua y logren identificar los puntos (que son muchos) en los que existen consensos mínimos y que pueden ser la base de una agenda mínima de reformas que el país reclama con urgencia.

Aunque lograr esos consensos parece difícil ahora, vale la pena recordar que en el pasado reciente los guatemaltecos hemos sido capaces de dejar nuestras diferencias de lado y ponernos de acuerdo en temas trascendentales para el futuro del país (como lo atestiguan las experiencias del retorno a la democracia constitucional en los años ochenta del siglo pasado, o la firma de los Acuerdos de Paz una década después). El deterioro de las instituciones republicanas y democráticas (que se está dando no solo en Guatemala, sino en muchos países alrededor del mundo) se está convirtiendo en un obstáculo al progreso y en una amenaza a la sobrevivencia de nuestra frágil democracia. Mientras no seamos capaces como sociedad de acordar una agenda mínima para reformar las instituciones que se están deteriorando y, al mismo tiempo, preservar aquellas pocas que aún están funcionando bien, esa amenaza tendrá más chance de convertirse en una trágica realidad.

RECOBRAR LA DISCIPLINA

CUANTO MÁS GRITEN LOS CORIFEOS DE “EL DÉFICIT NO IMPORTA”, MÁS HABRÁ QUE INSISTIR EN RECOBRAR LA DISCIPLINA FISCAL

Alrededor del mundo los déficits fiscales se dispararon el año pasado; para hacer frente al impacto económico de la pandemia, los gobiernos expandieron el gasto público para apoyar los ingresos de las familias y de las empresas afectadas, al tiempo que la recaudación de impuestos se cayó al reducirse la actividad económica. Eso exactamente fue lo que sucedió en Guatemala.

En la medida en que la producción empezó a recuperarse desde el último trimestre de 2020, la situación fiscal ha mejorado sustancialmente: los ingresos tributarios están creciendo a gran velocidad, mientras que los gastos se han estancado a raíz de que los programas de estímulo anti pandemia han ido expirando. Sin embargo, es muy probable que esta recuperación fiscal sea de corta duración, ya que, por un lado, se trata de un rebote inercial luego de la recesión del año anterior y, por otro, la recuperación económica puede verse ralentizada por los riesgos asociados a la severa ola de contagios que nos afecta desde hace meses, así como al retraso inicial del (aún muy frágil) programa de vacunación y a la incertidumbre generada por muestro disfuncional sistema político. Además, en el orden externo, los riesgos causados por la disrupción del comercio mundial y los conflictos geopolíticos amenazan con frenar el ritmo de la recuperación.

En ese entorno conviene no perder de vista que los indicadores fiscales de Guatemala (que antes eran motivo de elogio en los mercados financieros nacionales e internacionales) se deterioraron muy rápidamente el año pasado: la deuda pública creció un 20 por ciento; su proporción en relación al PIB pasó de un 26 a un 32 por ciento; y, en relación a los ingresos tributarios creció de 250 a un preocupante 315 por ciento. La calificación de riesgo soberano, sin duda, se ve afectada por este deterioro y agrega riesgos a la sostenibilidad fiscal del país. De ahí que revertir el aumento del déficit fiscal y de la consecuente deuda pública debe ser una prioridad de la política fiscal. En eso -la necesidad de asegurar la sostenibilidad fiscal- hizo hincapié el Directorio del FMI al revisar su informe sobre Guatemala este año, cuando aconsejó fortalecer los controles tributarios (lo que, aparentemente, se está logrando), combatir el contrabando y reducir la burocracia y la corrupción; en particular, enfatizó la importancia de mejorar la transparencia, la calidad de los servicios públicos y la efectividad de las compras y contrataciones.

Hace mucho tiempo que la virtud de la austeridad empezó a perderse en las finanzas públicas guatemaltecas, y los programas anti pandemia solo vinieron a agravar el relajamiento de la disciplina fiscal. Quizá la discusión del presupuesto del Estado para 2022 sea un buen momento para recobrar la disciplina. El déficit fiscal y su evolución son importantes porque determinan la sostenibilidad a mediano plazo de la deuda pública. El déficit fiscal es muy importante, a pesar de lo que digan los ignaros corifeos de “el déficit no importa”; y, mientras más vociferen, más habrá que insistir en la importancia de recobrar la disciplina perdida.

PRESUPUESTO DEL ESTADO Y DÉFICIT FISCAL

EL DÉFICIT FISCAL QUE SE APRUEBE EN EL PRESUUESTO 2022 DEBE SER MENOR QUE EL DÉFICIT PREVISTO PARA 2021

Es sorprendente constatar que algunos funcionarios de alto nivel del Ministerio de Finanzas Públicas, pese a tener varios lustros laborando para la institución, aún conservan la creencia de que el proceso presupuestario consisten simplemente en definir un techo de gasto y repartirlo en función de la conveniencia política del momento. Ignoran estos funcionarios que el presupuesto del Estado es mucho más que eso: es una herramienta clave de gobierno, pues constituye la declaración explícita de hacia dónde se orienta la política fiscal y refleja sus intenciones frente a los problemas económicos del país.

Las señales que el presupuesto del Estado envía a los mercados -domésticos e internacionales- tienen un efecto trascendental sobre las condiciones que el país enfrenta para obtener recursos frescos para financiar la actividad del sector público y del sector privado. Entre esas señales, la cifra más importante es la del déficit fiscal (no la del techo de gasto). El tamaño y evolución del déficit es parte esencial de los signos vitales de la macroeconomía: cualquier anormalidad es una señal de alerta sobre posibles crisis.

En 2020 el déficit fiscal guatemalteco -a causa de la pandemia de Covid-19- se expandió a una velocidad nunca vista, hasta alcanzar el equivalente al 4.5% del PIB (el más alto en cuarenta años), nivel que los analistas locales e internacionales estiman peligroso y, por ende, debe ser reducido lo antes posible. Este año, el gobierno ha tenido un desempeño doblemente bueno. Por un lado, la recaudación de impuestos está subiendo muy rápidamente, de la mano de la recuperación de la producción nacional. Y, por otro, el nivel de gastos está muy contenido debido no solo a las dificultades que enfrenta el gobierno para ejecutar un presupuesto que no corresponde al año en curso (recordemos que quedó vigente el presupuesto de 2020), sino también a que los programas de emergencia (de apoyo a los afectados por la pandemia) que inflaron el gasto el año pasado, ya no se gastaron este año.

De seguir con ese buen desempeño, el gobierno estima que el déficit fiscal de 2021 cerrará en un monto equivalente al 2.5% del PIB. Eso sería un enorme logro de cara a la necesidad de reducir esa cifra en los próximos años. Sin embargo, al mismo tiempo, esa mejora esperada este año plantea un desafío de cara al presupuesto del Estado para 2022: el proyecto recién presentado por el Ejecutivo al Congreso plantea que el déficit fiscal el año próximo alcance un 2.8% del PIB; es decir, si el Congreso aprueba el presupuesto tal como le fue presentado, se estaría retrocediendo en el esfuerzo de reducir el desequilibrio fiscal. Por ello, es menester que el Congreso ajuste el techo presupuestario del presupuesto de 2022 a fin de que el déficit fiscal no sea mayor al que se prevé para 2021. Hay que actuar con sentido común y hacer lo prudente y lo recomendable técnicamente. Pero ya se sabe: el sentido común es el menos común de los sentidos; aún más, si cabe, en ese laberinto de intereses que es la negociación del presupuesto en el Congreso.

Los Riesgos del Toque de Queda

LA MAYOR PARTE DE LAS MEDIDAS ANTI PANDEMIA NO NECESITAN DE NINGÚN DECRETO

La lógica detrás de los confinamientos obligatorios (parciales o totales) era muy válida hace un año y medio, cuando no se conocían muchas particularidades del SARS-CoV-2, ni existían protocolos médicos para tratar la enfermedad, ni había vacunas. Sin negar que los confinamientos estrictos pueden reducir la velocidad de los contagios, debemos estar conscientes de que en el mundo académico y político existe un debate abierto respecto a si, en el balance, los beneficios del confinamiento son mayores a sus costos.

Luego de diecisiete meses de pandemia, la relación y actitud de la población guatemalteca hacia la enfermedad ha ido evolucionando y -como en cualquier pandemia en la historia humana- el público se ha habituado a ella. En los países ricos esa evolución ha sido más rápida porque, en la medida en que la población se vacuna y se aplican nuevos y más eficaces tratamientos médicos, la letalidad del Covid-19 se ha reducido dramáticamente: la tasa de mortalidad de quienes se infectan en el Reino Unido es ahora de 0.1 porciento, similar a la de la influenza. Eso da un claro indicio de cuáles debieron haber sido -desde el principio- las prioridades de política pública para combatir la pandemia: fortalecimiento del sistema de salud y vacunación masiva.

Independientemente de su efectividad en términos sanitarios, los confinamientos forzosos pueden tener costos importantes. Para el PIB de Guatemala, un toque de queda de ocho horas durante un mes podría significar una pérdida de más de tres millardos de quetzales (suponiendo un efecto proporcional al del confinamiento del año pasado); y, en términos de empleo, la pérdida podría equivaler a más de veinte mil puestos de trabajo. También tendría costos potenciales en términos de gobernabilidad, si el gobierno no es capaz (como hasta ahora) de efectuar compras de insumos médicos y contrataciones de personal sanitario de forma eficiente y trasparente. Tendría, además, costos sociales asociados no solo a la pérdida de libertades individuales ante un creciente poder del Estado, sino también en términos del mensaje de miedo y pesimismo que abatiría el espíritu ciudadano y, con él, los intercambios económicos, sociales y culturales.

Quizá el principal riesgo es que el toque de queda distrae la atención y los esfuerzos de las medidas que sí se necesitan para abatir la pandemia. Algunas pueden requerir de un estado de excepción: un mecanismo -focalizado, transparente y temporal- para la compra de insumos médicos y para la contratación de personal sanitario, o la prohibición de aglomeraciones. Pero muchas otras medidas pueden aplicarse sin más trámite: una campaña masiva y efectiva de vacunación; una mejora sustancial de la capacidad hospitalaria (incluyendo hospitales de campaña); una mejora de la calidad -y de la remuneración- del personal sanitario; restricción de aforos; fomento al teletrabajo; y, las medidas estándar que han probado su efectividad a nivel mundial, como el uso de mascarillas y la sana distancia social. Estas medidas no requieren de un decreto, sino de voluntad y capacidad política para hacer que se cumplan.