EL DESBOCADO COSTO DE LA BUROCRACIA

ES DIFÍCIL POLÍTICAMENTE, PERO EN COSTA RICA SE LOGRÓ -INCLUSO BAJO PRESIÓN- UNA REFORMA EFECTIVA

El costo fiscal de los salarios pagados a los trabajadores públicos en Guatemala es cada año más oneroso. Para 2022, el porcentaje del presupuesto destinado a remuneraciones supera el 38 por ciento. Buena parte del incesante aumento de la masa salarial se debe a incrementos de sueldo que no tienen relación con mejoras en los resultados. En los últimos años la masa salarial ha crecido, en promedio, 10 por ciento anualmente, en parte por la suscripción desordenada de diversos pactos colectivos. La situación es tan grave que ni siquiera se sabe con exactitud el número de empleados públicos que laboran en el Estado, ni bajo qué renglón se encuentran ni en qué entidad prestan sus servicios. La creciente planilla de empleados públicos requiere de una profunda corrección estructural que, evidentemente, entraña enormes obstáculos políticos.

En Costa Rica, una situación similar fue una de las causas que llevaron al vecino país a una gigantesca crisis presupuestaria que estuvo a punto de generar una catástrofe macroeconómica. Afortunadamente para los ticos, en el minuto noventa del partido lograron acuerdos políticos en su Asamblea Legislativa que han permitido iniciar un estricto programa de ajuste fiscal que incluye una reforma estructural del manejo de la planilla de empleados públicos. Una pieza fundamental para lograr dicho programa fue la Ley Marco de Empleo Público aprobada en marzo por la Asamblea Legislativa, luego de años de compleja discusión técnico-política.

La ley tica es un buen ejemplo de cómo regular las relaciones entre la administración pública y sus empleados, bajo un régimen coherente, transparente y moderno. Establece un sistema que, bajo la rectoría del Ministerio de Planificación, coordina a todas las autoridades relacionadas con el servicio civil, obligando a todo ente estatal a integrarse a un registro centralizado de información estadística cualitativa y cuantitativa. Regula, además, la suscripción de pactos colectivos, establece límites para la creación de nuevas plazas laborales y obliga a evaluar permanentemente la eficiencia de la burocracia.

El proceso legislativo en Costa Rica suele ser lento y tortuoso; ahora más con una Asamblea fragmentada y polarizada. Pero las discusiones incluyen opiniones de expertos técnicos y los acuerdos políticos giran en torno a aspectos conceptuales e ideológicos (no en torno a negocios sucios o a tráfico de influencias). La Ley Marco de Empleo Público se aprobó con muchas premuras y aprietos (pues urgía incluirla en un imprescindible convenio financiero con el Fondo Monetario Internacional), pero ello no significó que el texto (en temas de forma y de fondo) fuera improvisado o careciera de calidad legislativa. Al contrario, a pesar de las prisas políticas por aprobar la ley, esta estuvo respaldad por un proceso legislativo profesional y políticamente maduro. Ojalá algún día en Guatemala pudiésemos tener una reforma como esa al desbocado empleo público. Y ojalá las leyes que nuestro Congreso aprueba de emergencia no fuesen totalmente improvisadas.

LOS DILEMAS DE LA POLÍTICA MACROECONÓMICA

LAS MEDIDAS MONETARIAS DEBEN RESPALDARSE CON UN PLAN DE AUSTERIDAD FISCAL

Nuestra economía, como la del resto del mundo, está amenazada por una doble crisis: una crisis alimentaria (que comentamos la semana anterior) y otra inflacionaria, ambas exacerbadas por la guerra en Ucrania. Los datos de mayo revelaron que la inflación en Guatemala se aceleró: los precios al consumidor fueron 5.8 por ciento más altos que un año antes y ya están por encima de la meta de la política monetaria. Mucha de la culpa la tienen los precios de los combustibles y de los alimentos. Pero preocupa más que la inflación subyacente (que excluye los precios de combustibles y alimentos) alcanza ya niveles no vistos en varios años, lo que refleja un contagio de la inflación importada a otros componentes de la canasta básica.

Ante este escenario, el banco central debe evaluar si conviene (y en qué magnitud) elevar más su tasa de interés líder. Si las tasas de interés suben muy rápidamente, se puede ocasionar un daño a la actividad económica y deprimir el nivel de precios a mediano plazo. Pero, al mismo tiempo, es menester que el banco central envíe un mensaje respecto de su compromiso de mantener la inflación bajo control. El dilema es que un apretón monetario muy fuerte puede provocar una recesión; pero también ocurre que una inflación desbocada es, sin duda, peor que una pequeña recesión. Otro dilema es que el banco central debe regresar a la lámpara al genio del exceso de oferta monetaria que dejó escapar al inicio de la pandemia, cuando le otorgó al gobierno un crédito de varios millardos de quetzales. Ello exige detener la inyección millonaria de quetzales que realiza cuando compra dólares en su afán de evitar que el tipo de cambio baje.

Estos dilemas serían más fáciles de resolver si, para empezar, se aceptara que no existen soluciones mágicas para esta crisis. Se trata de un choque de oferta sin precedentes, completamente exógeno, que implica un costo, sin posibilidad de escape, tanto para consumidores como para productores. Cuanto antes se acepte que la inflación será más alta, que se ralentizará la producción y que todo el mundo debe apretarse el cinturón (empezando por el gobierno), más fácil será minimizar los daños.

Se necesita una adecuada mezcla de políticas macroeconómicas que complemente los esfuerzos por el lado monetario con un cuidadoso plan de austeridad fiscal. Lejos de seguir prorrogando los ineficientes subsidios, la política fiscal debe centrarse en atender a los sectores más afectados por la crisis con medidas más eficientes (como las transferencias de efectivo) temporales, focalizadas y fiscalizables, financiadas mediante readecuaciones del presupuesto que no impliquen un aumento del déficit fiscal. No caería mal, además, alguna campaña para que la población cobre conciencia de la naturaleza exógena y de la magnitud de esta crisis y que, en consecuencia, modifique sus comportamientos para racionalizar el consumo de energía y combustibles. Esta crisis -como todas las anteriores- va a pasar, pero las medidas para paliarla no deben poner en peligro los fundamentos macroeconómicos que han permitido que las calificadoras de riesgo ubiquen a Guatemala como una de las economías con mayor estabilidad y confianza de la Región.

SUBSIDIOS NO ¿ENTONCES QUÉ?

LA AMENAZA DE UNA CRISIS ALIMENTARIA ACONSEJA MEDIDAS MÁS EFICACES

Finalmente, los altos precios de los combustibles y de los alimentos, agravados por la guerra en Ucrania, impactaron sobre las cifras de inflación en Guatemala. En los primeros cinco meses del año, el Índice de Precios al Consumidor reporta que el costo de los alimentos ha subido más de cuatro por ciento y el del transporte se ha elevado en más de nueve por ciento. Los precios internacionales de los productos básicos y alimentos ya se habían elevado bastante el año pasado, y la invasión rusa de Ucrania en febrero los llevó niveles récord. Por ejemplo, Rusia y Ucrania exportan una cuarta parte de todo el trigo comercializado internacionalmente; la guerra interrumpió esas exportaciones y elevó su precio en más del cincuenta por ciento. Algo similar ocurrió con otros granos básicos y con la energía.

Los consumidores guatemaltecos de menores ingresos son muy vulnerables a los precios más altos porque los alimentos representan una proporción grande de su gasto diario. Los precios del combustible, en cambio, afectan más a los hogares de ingresos más altos, que tienden a usar más combustible que los hogares de ingresos más bajos. Las políticas públicas para mitigar el impacto social del aumento de los precios deben tener en cuenta estas diferencias y procurar que los pobres no reciban un impacto desproporcionado. Por ello, los subsidios no son la medida más efectiva para enfrentar la situación.

Los subsidios al combustible distorsionan las señales de precios, que son cruciales para permitir que la oferta y la demanda se ajusten, que induzcan un ajuste de la demanda y animen a las personas a ahorrar energía. Del lado de los alimentos, un ajuste de la demanda es más difícil, porque las personas necesitan comer aproximadamente la misma cantidad. Aún así, los subsidios a los alimentos tampoco son eficientes para proteger a los más vulnerables, porque también son costosos, desplazan gastos más productivos y, al distorsionar los precios, reducen los incentivos para productores y distribuidores.

Una respuesta más adecuada y eficiente ante esta crisis pasa más por otorgar transferencias directas (en efectivo o en vales), temporales y focalizadas, a los consumidores más vulnerables y por fortalecer las redes de protección social del Estado. Esto implica eficientar los programas sociales existentes. Si la carestía de alimentos se agrava, será necesario expandir esos programas sociales, ampliando su cobertura y niveles de beneficios, pero utilizando herramientas digitales para registrar a los beneficiarios y entregar las ayudas más eficazmente. Esto tendrá un costo fiscal que podrá compensarse desmantelando gradualmente los subsidios que ahora están vigentes. La facilitación de las importaciones, el apoyo a los productores locales y la distribución directa de alimentos por parte del gobierno serán medidas a considerar si se agrava la amenaza a la seguridad alimentaria del país. Y las políticas macroeconómicas (fiscal y monetaria) para contener la inflación también deberán cumplir un rol fundamental. Pero de estas hablaremos la próxima semana.

EL PROCESO PRESUPUESTARIO

EL SEGUIMIENTO DEL PRESUPUESTO ESTATAL DEBE SER UNA TAREA CONSTANTE DEL CONGRESO… Y DE LA CIUDADANÍA

Aunque la opinión pública suele centrarse en el momento clave de la aprobación (o improbación) que el Congreso hace cada noviembre del proyecto de presupuesto que le presenta el Ejecutivo, en realidad el proceso presupuestario consta de varias etapas que comienzan con la planificación, pasan por la aprobación, y desembocan en las cruciales etapas de evaluación y liquidación. La evaluación debe realizarse a lo largo de todo el ejercicio fiscal para verificar si los resultados programados se están alcanzando y para introducir correctivos oportunamente. Esta etapa (a cargo de cada entidad ejecutora, de la Contraloría de Cuentas y del propio Congreso) requiere de especialistas en cada materia -sea salud, educación, infraestructura, etcétera-.

Por su parte, en la etapa de liquidación y rendición de cuentas deben transparentarse los resultados alcanzados por todas las instituciones durante un ejercicio fiscal. En marzo de cada año el Ejecutivo presenta al Congreso la Liquidación Presupuestaria y, en mayo, la Contraloría le presenta un informe sobre dicha liquidación. Es importante para la ciudadanía contar con información oportuna, accesible y transparente sobre los gastos de las entidades en el año para que toda persona interesada realice una auditoría social (a nivel central y local) y pueda saber si las autoridades hicieron buen uso de los recursos públicos. Pero es crucial que el Congreso mantenga una constante vigilancia todas las etapas presupuestarias, como parte de sus responsabilidades habituales.

Entre las acciones clave que el Congreso debe realizar durante el proceso presupuestario destaca, en primer lugar, el velar porque en el proyecto de presupuesto no se sobreestimen los ingresos tributarios y que se mantenga el déficit fiscal en un nivel que no ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica del país. También es importante vigilar que no se financie gasto corriente (de funcionamiento) con endeudamiento público, tal como lo limita el artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto. También sería importante exigir que permanentemente se cuente con información fidedigna sobre el número y costo de los empleados públicos que laboran en el Estado, así como que exista información sistemática del gasto de las municipalidades y de otras entidades del Estado.

Otras tareas clave del Congreso durante el proceso presupuestario incluyen velar porque la Contraloría ejerza eficientemente sus funciones en la supervisión del Presupuesto; es decir, que cumpla con los plazos establecidos para rendir sus informes, que verifique el desarrollo y capacidades del recurso humano de la Contraloría y que esta cuente con los recursos necesarios para realizar evaluaciones de campo y enfocarse en el cumplimiento de metas y no solo en los procesos administrativos y financieros. En especial, el Congreso debe aprobar (o improbar) el informe de liquidación del Ejecutivo, con base en el dictamen que emita su Comisión de Finanzas y Moneda luego de verificar que el contenido de dicho informe cumple con todos los requisitos de ley. El proceso presupuestario es, pues, un asunto tan técnico, como relevantemente político.

CUIDADO CON LOS SUBSIDIOS

DE BUENAS INTENCIONES ESTÁ EMPEDRADO EL CAMINO AL INFIERNO

El aumento de los precios de los combustibles a nivel mundial es un ejemplo de libro de texto de lo que los economistas llamamos un choque de oferta, que desestabiliza la economía al causar simultáneamente una mayor inflación y un menor ritmo de la producción nacional. Es normal que tanto productores como consumidores acusen el golpe y que, en respuesta, los gobiernos busquen diversos remedios para moderar el impacto político del descontento. La experiencia de los últimos cuarenta años para enfrentar estos choques energéticos sugiere que la mejor política económica es una combinación (fine tunning) de medias monetarias y austeridad fiscal que ayuden a moderar (aunque sea imposible eliminar) los efectos recesivos e inflacionarios del choque. Por desgracia, esa combinación no suele ser ganar muchos votos y, por ello, los políticos siempre tratan de buscar algún atajo a la situación

El atajo más evidente es otorgar subsidios al combustible, a pesar de que dicha medida ha demostrado evidentes falencias en todo lugar y tiempo en que se ha aplicado. En primer lugar, porque generan un gasto gubernamental elevado: el subsidio al combustible recién aprobado por el Congreso de Guatemala amplía el presupuesto estatal en más de Q2.25 millardos, lo que contribuye a que el déficit fiscal aprobado para este año pueda superar el equivalente al 3.5% del PIB, cifra que ya resulta preocupante.

Otro problema con los subsidios es que no suelen ser eficientes: desperdician recursos fiscales y apenas benefician a los pobres, ya que son las capas más acomodadas las que poseen vehículos y consumen más energía. La Agencia Internacional de Energía estima que, a nivel mundial, solo el 8 por ciento de los subsidios se destinan a la quinta parte más pobre de la población. Ese dinero sería mejor gastado en carreteras, hospitales y escuelas. Por otra parte, los esquemas de subsidio también tienden a ser poco transparentes. Además, los subsidios falsean el mecanismo de precios, distorsionan los mercados y los hacen menos eficientes. Los ambientalistas argumentan también que subsidiar los combustibles fósiles reprime el desarrollo de energías limpias y promueve la contaminación.

Puestos a escoger remedios alternativos para el malestar social causado por los choques de oferta, siempre ha resultado más aconsejable aplicar otro tipo de compensadores sociales (como las transferencias directas de efectivo), en tanto que estén eficientemente diseñados y bien focalizados, y que sean temporales y fiscalizables. La mayoría de gobiernos sabe que los subsidios son insostenibles, pero también que eliminarlos es políticamente muy complejo. La mayoría sabe también que los subsidios a los combustibles fósiles deberían, en principio, abandonarse. Pero, a pesar de las interminables advertencias sobre el riesgo moral y las distorsiones que generan, los políticos y los burócratas siguen creándolos. Los subsidios son una muestra de cómo el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones.

LA TORMENTA POST PANDEMIA

MÁS GRAVE QUE EL ALZA EN EL PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES, SE VISLUMBRA UNA CRISIS ALIMENTARIA

Si bien es cierto que la economía guatemalteca -en comparación con otros países- sufrió menos y se repuso más rápidamente de la recesión de 2020, también lo es que, inevitablemente, las pérdidas de dicha crisis en términos de producción y empleo han dejado cicatrices permanentes, no solo por el impacto duradero sobre los trabajadores que perdieron sus empleos por la crisis, sino porque es probable que sus secuelas induzcan a que la recuperación económica esté más sesgada hacia la generación de empleos informales que, por su naturaleza, son menos productivos que los formales, lo cual puede significar una merma en la productividad global de la economía.

Además del impacto y complejos reacomodos en el mercado laboral, la pandemia también ha causado daños económicos duraderos por otra vía: el daño que ocasionará la ausencia (por más de dos años) de los alumnos en las escuelas, la cual casi seguramente ocasionará una reducción en la capacidad productiva del capital humano del país. Para minimizar los daños a largo plazo, es necesario tomar acciones urgentes. En lo laboral, deben aplicarse políticas que ayuden a las personas a adaptarse a los cambiantes mercados (como programas de búsqueda de empleo o de capacitación en nuevas habilidades y la creación de un seguro de desempleo en el IGSS). Y respecto a la educación, además de retornar cuanto antes a las aulas, deben evaluarse rápidamente los retrocesos en el aprendizaje e implementar medidas para nivelar a los estudiantes (como dar tutorías adicionales o alargar el año escolar).

Lo más grave es que el estallido de la guerra en Ucrania complica -y mucho- el oscuro panorama económico, pues ha disparado un severo incremento en los precios de los granos básicos y de los combustibles que amenaza con afectar la recuperación económica y con generar una crisis alimentaria global. Para conjurar estas amenazas, la política macroeconómica debe dilucidar un par de difíciles dilemas. El primero es cómo combinar la política monetaria con la fiscal para contener lo más posible la inflación, pero sin ralentizar excesivamente la actividad económica. El segundo es cómo enfrentar el impacto socioeconómico de los elevados precios de los combustibles y -especialmente- de los alimentos, sin agravar la precariedad de las finanzas públicas.

Tomando en cuenta que todo esto está sucediendo en un entorno en que las condiciones financieras mundiales se tornan cada vez más astringentes (lo que encarecerá el costo del financiamiento al gobierno y a las empresas), resulta inevitable empezar cuanto antes una racionalización del gasto público. No hay duda de que esta crisis hace necesario aplicar compensadores sociales (que pueden incluir subsidios y transferencias para proteger a las familias más vulnerables), pero también está claro que tales medidas deben estar bien focalizadas y eficientemente diseñadas. Ante la creciente amenaza de una crisis alimentaria, los escasos recursos fiscales no deben seguir desperdiciándose en transferencias para el descontrolado gasto de las municipalidades ni en subsidios improvisados para los comercializadores de combustible. El tiempo apremia.

EVALUACIÓN DEL RIESGO-PAÍS

LAS DEBILIDADES POLÍTICO-INSTITUCIONALES SON LAS QUE IMPIDEN AL PAÍS ALCANZAR EL GRADO DE INVERSIÓN

Recientemente dos de las principales calificadoras de riesgo-país emitieron su evaluación sobre Guatemala. Standard & Poor’s -S&P- ratificó la calificación de BB- para nuestro país, pero la buena noticia fue que mejoró la perspectiva crediticia del país, de estable a positiva, destacando su prolongado historial de estabilidad macroeconómica, reflejado en una política monetaria ortodoxa que ha logrado mantener la inflación alrededor de la meta establecida por el Banco Central, así como por una política fiscal prudente, que ha logrado mantener un déficit fiscal moderado y un bajo nivel de endeudamiento público.

También la calificadora Fitch Ratings nos calificó con un BB- y mejoró la perspectiva crediticia de estable a positiva, subrayando los mismos factores positivos enfatizados por S&P. Ambas calificadoras destacaron la resiliencia de la economía guatemalteca ante los efectos del gran confinamiento de 2020. Estas calificaciones representan la opinión de los expertos de esas empresas respecto de la capacidad del país para cumplir con sus compromisos financieros externos y su importancia radica en que, mientras mejor sea la calificación de riesgo más factible será que Guatemala pueda obtener financiamiento a un menor costo relativo y tener acceso a nuevos mercados financieros y de capitales.

Al analizar los reportes de las calificadoras es posible identificar qué factores son vistos como fortalezas de la economía guatemalteca, pero también cuáles son los factores que son considerados debilidades y que son los que impiden que nuestro país alcance el ansiado grado de inversión en los mercados financieros internacionales. Entre las fortalezas del país, ambas calificadoras destacan la estabilidad de las variables macroeconómicas, la moderada deuda pública, la política monetaria independiente, la resiliencia de las remesas familiares y la solidez del sistema bancario. En contraposición, las principales debilidades del país radican en la frágil gobernabilidad (débiles pesos y contrapesos; percepción de corrupción; débil implementación de políticas), las instituciones inefectivas, el ambiente político polarizado y la falta de medidas de largo plazo que impiden acelerar los mediocres ritmos de crecimiento de la inversión y de la producción nacional.

También la consultora nacional COPADES emitió su más reciente rating soberano y ubicó la calificación de riesgo-país en el equivalente a un BB+, es decir, un par de gradas por encima de las dos calificadoras entes mencionadas, pero similar a la calificación le dio al país en noviembre Moody’s (otra calificadora de las más reputadas internacionalmente). Esto se explica porque la calificación de COPADES, a diferencia de las de Fitch y S&P, no incorpora factores cualitativos tales como los referentes a la gobernabilidad, el sistema político, la eficacia de las instituciones públicas o los niveles de corrupción. De ello se puede deducir que son precisamente este tipo de factores (político-institucionales) los que están impidiendo, desde hace tiempo, que Guatemala pueda alcanzar -a pesar de su buen desempeño macroeconómico- el grado de inversión en su calificación de riesgo soberano.