CUIDADO CON LOS SUBSIDIOS

DE BUENAS INTENCIONES ESTÁ EMPEDRADO EL CAMINO AL INFIERNO

El aumento de los precios de los combustibles a nivel mundial es un ejemplo de libro de texto de lo que los economistas llamamos un choque de oferta, que desestabiliza la economía al causar simultáneamente una mayor inflación y un menor ritmo de la producción nacional. Es normal que tanto productores como consumidores acusen el golpe y que, en respuesta, los gobiernos busquen diversos remedios para moderar el impacto político del descontento. La experiencia de los últimos cuarenta años para enfrentar estos choques energéticos sugiere que la mejor política económica es una combinación (fine tunning) de medias monetarias y austeridad fiscal que ayuden a moderar (aunque sea imposible eliminar) los efectos recesivos e inflacionarios del choque. Por desgracia, esa combinación no suele ser ganar muchos votos y, por ello, los políticos siempre tratan de buscar algún atajo a la situación

El atajo más evidente es otorgar subsidios al combustible, a pesar de que dicha medida ha demostrado evidentes falencias en todo lugar y tiempo en que se ha aplicado. En primer lugar, porque generan un gasto gubernamental elevado: el subsidio al combustible recién aprobado por el Congreso de Guatemala amplía el presupuesto estatal en más de Q2.25 millardos, lo que contribuye a que el déficit fiscal aprobado para este año pueda superar el equivalente al 3.5% del PIB, cifra que ya resulta preocupante.

Otro problema con los subsidios es que no suelen ser eficientes: desperdician recursos fiscales y apenas benefician a los pobres, ya que son las capas más acomodadas las que poseen vehículos y consumen más energía. La Agencia Internacional de Energía estima que, a nivel mundial, solo el 8 por ciento de los subsidios se destinan a la quinta parte más pobre de la población. Ese dinero sería mejor gastado en carreteras, hospitales y escuelas. Por otra parte, los esquemas de subsidio también tienden a ser poco transparentes. Además, los subsidios falsean el mecanismo de precios, distorsionan los mercados y los hacen menos eficientes. Los ambientalistas argumentan también que subsidiar los combustibles fósiles reprime el desarrollo de energías limpias y promueve la contaminación.

Puestos a escoger remedios alternativos para el malestar social causado por los choques de oferta, siempre ha resultado más aconsejable aplicar otro tipo de compensadores sociales (como las transferencias directas de efectivo), en tanto que estén eficientemente diseñados y bien focalizados, y que sean temporales y fiscalizables. La mayoría de gobiernos sabe que los subsidios son insostenibles, pero también que eliminarlos es políticamente muy complejo. La mayoría sabe también que los subsidios a los combustibles fósiles deberían, en principio, abandonarse. Pero, a pesar de las interminables advertencias sobre el riesgo moral y las distorsiones que generan, los políticos y los burócratas siguen creándolos. Los subsidios son una muestra de cómo el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones.

LA TORMENTA POST PANDEMIA

MÁS GRAVE QUE EL ALZA EN EL PRECIOS DE LOS COMBUSTIBLES, SE VISLUMBRA UNA CRISIS ALIMENTARIA

Si bien es cierto que la economía guatemalteca -en comparación con otros países- sufrió menos y se repuso más rápidamente de la recesión de 2020, también lo es que, inevitablemente, las pérdidas de dicha crisis en términos de producción y empleo han dejado cicatrices permanentes, no solo por el impacto duradero sobre los trabajadores que perdieron sus empleos por la crisis, sino porque es probable que sus secuelas induzcan a que la recuperación económica esté más sesgada hacia la generación de empleos informales que, por su naturaleza, son menos productivos que los formales, lo cual puede significar una merma en la productividad global de la economía.

Además del impacto y complejos reacomodos en el mercado laboral, la pandemia también ha causado daños económicos duraderos por otra vía: el daño que ocasionará la ausencia (por más de dos años) de los alumnos en las escuelas, la cual casi seguramente ocasionará una reducción en la capacidad productiva del capital humano del país. Para minimizar los daños a largo plazo, es necesario tomar acciones urgentes. En lo laboral, deben aplicarse políticas que ayuden a las personas a adaptarse a los cambiantes mercados (como programas de búsqueda de empleo o de capacitación en nuevas habilidades y la creación de un seguro de desempleo en el IGSS). Y respecto a la educación, además de retornar cuanto antes a las aulas, deben evaluarse rápidamente los retrocesos en el aprendizaje e implementar medidas para nivelar a los estudiantes (como dar tutorías adicionales o alargar el año escolar).

Lo más grave es que el estallido de la guerra en Ucrania complica -y mucho- el oscuro panorama económico, pues ha disparado un severo incremento en los precios de los granos básicos y de los combustibles que amenaza con afectar la recuperación económica y con generar una crisis alimentaria global. Para conjurar estas amenazas, la política macroeconómica debe dilucidar un par de difíciles dilemas. El primero es cómo combinar la política monetaria con la fiscal para contener lo más posible la inflación, pero sin ralentizar excesivamente la actividad económica. El segundo es cómo enfrentar el impacto socioeconómico de los elevados precios de los combustibles y -especialmente- de los alimentos, sin agravar la precariedad de las finanzas públicas.

Tomando en cuenta que todo esto está sucediendo en un entorno en que las condiciones financieras mundiales se tornan cada vez más astringentes (lo que encarecerá el costo del financiamiento al gobierno y a las empresas), resulta inevitable empezar cuanto antes una racionalización del gasto público. No hay duda de que esta crisis hace necesario aplicar compensadores sociales (que pueden incluir subsidios y transferencias para proteger a las familias más vulnerables), pero también está claro que tales medidas deben estar bien focalizadas y eficientemente diseñadas. Ante la creciente amenaza de una crisis alimentaria, los escasos recursos fiscales no deben seguir desperdiciándose en transferencias para el descontrolado gasto de las municipalidades ni en subsidios improvisados para los comercializadores de combustible. El tiempo apremia.

EVALUACIÓN DEL RIESGO-PAÍS

LAS DEBILIDADES POLÍTICO-INSTITUCIONALES SON LAS QUE IMPIDEN AL PAÍS ALCANZAR EL GRADO DE INVERSIÓN

Recientemente dos de las principales calificadoras de riesgo-país emitieron su evaluación sobre Guatemala. Standard & Poor’s -S&P- ratificó la calificación de BB- para nuestro país, pero la buena noticia fue que mejoró la perspectiva crediticia del país, de estable a positiva, destacando su prolongado historial de estabilidad macroeconómica, reflejado en una política monetaria ortodoxa que ha logrado mantener la inflación alrededor de la meta establecida por el Banco Central, así como por una política fiscal prudente, que ha logrado mantener un déficit fiscal moderado y un bajo nivel de endeudamiento público.

También la calificadora Fitch Ratings nos calificó con un BB- y mejoró la perspectiva crediticia de estable a positiva, subrayando los mismos factores positivos enfatizados por S&P. Ambas calificadoras destacaron la resiliencia de la economía guatemalteca ante los efectos del gran confinamiento de 2020. Estas calificaciones representan la opinión de los expertos de esas empresas respecto de la capacidad del país para cumplir con sus compromisos financieros externos y su importancia radica en que, mientras mejor sea la calificación de riesgo más factible será que Guatemala pueda obtener financiamiento a un menor costo relativo y tener acceso a nuevos mercados financieros y de capitales.

Al analizar los reportes de las calificadoras es posible identificar qué factores son vistos como fortalezas de la economía guatemalteca, pero también cuáles son los factores que son considerados debilidades y que son los que impiden que nuestro país alcance el ansiado grado de inversión en los mercados financieros internacionales. Entre las fortalezas del país, ambas calificadoras destacan la estabilidad de las variables macroeconómicas, la moderada deuda pública, la política monetaria independiente, la resiliencia de las remesas familiares y la solidez del sistema bancario. En contraposición, las principales debilidades del país radican en la frágil gobernabilidad (débiles pesos y contrapesos; percepción de corrupción; débil implementación de políticas), las instituciones inefectivas, el ambiente político polarizado y la falta de medidas de largo plazo que impiden acelerar los mediocres ritmos de crecimiento de la inversión y de la producción nacional.

También la consultora nacional COPADES emitió su más reciente rating soberano y ubicó la calificación de riesgo-país en el equivalente a un BB+, es decir, un par de gradas por encima de las dos calificadoras entes mencionadas, pero similar a la calificación le dio al país en noviembre Moody’s (otra calificadora de las más reputadas internacionalmente). Esto se explica porque la calificación de COPADES, a diferencia de las de Fitch y S&P, no incorpora factores cualitativos tales como los referentes a la gobernabilidad, el sistema político, la eficacia de las instituciones públicas o los niveles de corrupción. De ello se puede deducir que son precisamente este tipo de factores (político-institucionales) los que están impidiendo, desde hace tiempo, que Guatemala pueda alcanzar -a pesar de su buen desempeño macroeconómico- el grado de inversión en su calificación de riesgo soberano.

SE NECESITAN ESTADÍSTICAS CONFIABLES

ES PRECISO DOTAR DE RECURSOS AL INE (Y FORTALECER SU GOBERNANZA) PARA QUE REALICE LAS ENCUESTAS BÁSICAS

Para cualquier país es de crucial importancia contar con información fidedigna en materia de cifras demográficas, de facturación de negocios, de ingresos de las familias, de empleo o de pobreza para poder tomar decisiones empresariales y de política económica. Sin estadísticas confiables, el gobierno dará palos de ciego en sus políticas económicas y sociales, los inversionistas desperdiciarán su dinero sin saber dónde enfocarse y los ciudadanos divagarán sin saber cómo ni cuánto exigirles a sus autoridades gubernamentales.

Por ejemplo, en medio del actual clima mundial de alzas de precios, resulta indispensable que la medición de la inflación en el país sea precisa y creíble, y para ello es necesario (y urgente) que el INE logre concluir la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares -ENIGH-, sobre la cual se basará el cálculo de un nuevo índice de precios al consumidor -IPC-. Se sabe que esta encuesta empezó a realizarse desde el año pasado, pero que su conclusión está amenazada por falta de recursos financieros, pese a que el presupuesto anual del gobierno establece explícitamente la obligatoriedad de otorgar suficientes recursos para dicha encuesta.

Otra encuesta clave es la de Condiciones de Vida -ENCOVI- que podría dar indicadores sobre los niveles de vida y el bienestar de la población que son básicos para la aplicación de política pública. Pero en Guatemala solo se han hecho cuatro ENCOVIs en los últimos veinte años, y la última se realizó en el ya lejano 2014.

También es fundamental contar con información sobre la tasa de desempleo, que es uno de los indicadores más claros de cómo se está comportando la economía. No contar con datos de empleo de forma oportuna y fidedigna es condenar a la política económica del país a navegar sin brújula. Pero, recientemente, el Banco de Guatemala publicó las cuentas nacionales (ya revisadas) para 2021, y resulta que no fue posible actualizar la información sobre el sector informal ni la matriz de empleo e ingresos para 2020 debido a que (según lo aclara el propio Banguat en su sito web) el Instituto Nacional de Estadística -INE- no realizó la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos -ENEI-para ese año.

Para contar con esas estadísticas tan importantes, lo primero y más urgente es dotar el INE de los recursos financieros y técnicos necesarios para realizar las encuestas clave (ENIGH, ENCOVI y ENEI) de forma periódica y oportuna, sabiendo que existen recursos presupuestarios de sobra. Pero también, paralelamente, es preciso dotar al INE de la fortaleza institucional que su rol amerita, lo cual implica dotarlo de la autonomía operativa y financiera necesaria. Existe una buena oportunidad para hacerlo: la iniciativa 5917, que busca reformar la Ley Orgánica del INE fortaleciendo su gobernanza y capacidades técnicas, se encuentra desde febrero de este año en la Comisión de Economía del Congreso para emitir el dictamen correspondiente. El Pleno del Congreso debería priorizar su aprobación.

EL CRECIMIENTO COMO PRIORIDAD

¿QUÉ TIPO DE CRECIMIENTO? UNO QUE SEA MÁS RÁPIDO, MÁS SOSTENIBLE Y MÁS INCLUYENTE

Después de la rápida recuperación económica en 2021-22, las perspectivas para los próximos años son de retornar al crecimiento habitual (de un 3.5 por ciento anual) que, por desgracia, resulta mediocre cuando se compara al de otros países con similar nivel de desarrollo, e insuficiente cuando se compara con las tasas de crecimiento que se necesitan para mejorar significativamente los indicadores de bienestar de la población.

Muchos críticos de las políticas centradas en el crecimiento afirman que otros objetivos -como la igualdad o el ambiente- deberían ser prioritarios. En realidad, el crecimiento económico, la inclusión social y la sostenibilidad (política y ambiental) no son objetivos excluyentes, sino complementarios. El principal desafío de las políticas públicas para los próximos años es crear una ruta que conduzca a un crecimiento más rápido, más sostenible y más incluyente. Esas tres dimensiones juntas generarán la futura prosperidad, pero de las tres, el crecimiento es la fundamental porque sin él, ni la sostenibilidad ni la inclusión son posibles. El propósito del crecimiento económico no debe ser solo el de aumentar la riqueza, sino también el de lograr un bienestar más amplio. Ese crecimiento puede favorecer la inclusión al crear igualdad de oportunidades y generar un progreso de base amplia que reduzca la desigualdad y aumente la dignidad del trabajo.

El crecimiento es clave para promover los otros dos elementos porque, primero, genera empleos y con ellos aumenta los ingresos y el nivel de vida. Genera también seguridad y resiliencia, alivia la pobreza y promueve la educación. Así, el crecimiento económico también puede ayudar a la inclusión social cuando aumenta los ingresos de quienes están en la base de la pirámide social, lo cual coadyuva a su sostenibilidad sociopolítica. Y el crecimiento también puede tener un efecto positivo sobre la sostenibilidad ambiental si los excedentes que genera se canalizan, por ejemplo, a financiar inversiones de descarbonización y descontaminación. Pero este tipo de del crecimiento económico virtuoso no es automático. Las economías no siempre han salido de las recesiones con un crecimiento fuerte y sostenido.

La clave es aumentar la productividad sistémica, que es el principal motor del crecimiento económico. Es la única forma sostenible de hacer crecer una economía a largo plazo. Pero la tendencia de la productividad en nuestra economía se ha estancado (o disminuido) en las últimas décadas. En pocos años, nuestra transición demográfica habrá terminado y la expansión de la fuerza laboral ya no será el gran motor del crecimiento económico. Los tres factores que pueden generar más productividad son la adopción de nuevas tecnologías, los conocimientos y educación de la fuerza laboral, y, sobre todo, las instituciones eficientes que den certeza a los agentes económicos. Dar prioridad a estos tres factores requiere de un esfuerzo armonioso de las empresas, los gobiernos y la sociedad civil para reparar y mantener el tejido social, sin el cual resulta imposible generar un ambiente de confianza que viabilice los intercambios (económicos, sociales, culturales) que se necesitan para que exista prosperidad y bienestar para todos.

EVALUACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

UNA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA DEBE SER LA BASE PARA LA REFORMA ISNTITUCIONAL QUE EL PAÍS NECESITA

Es innegable que la situación de la inversión pública (especialmente en cuanto a la infraestructura física) es crítica y está empeorando. Cada vez se invierte menos: en 2011 la inversión real directa representaba algo más del 12 por ciento del presupuesto total de gastos del Estado, mientras que diez años más tarde apenas alcanzaba el 4 por ciento. Pero la crisis no solo es de cantidad, sino que también -y sobre todo- lo es de calidad de la obra pública y de la manera en que esta se planifica, se ejecuta y se le mantiene. La cantidad y la calidad de la infraestructura en Guatemala se ubican por debajo de las de casi todos los países latinoamericanos.

En ese contexto, resulta evidente la necesidad de mejorar la inversión pública en todas sus fases (planificación, asignación, ejecución y mantenimiento), así como de reformar su marco regulatorio e institucional. Estudios recientes sobre gobernanza de la infraestructura confirman que, en promedio, los países pierden más de un tercio de los recursos gastados en inversión pública debido a ineficiencia, lo que aconseja fortalecer la institucionalidad a fin sacarle mayor provecho económico y social a la inversión pública. Para Guatemala, aumentar la cantidad y calidad de la infraestructura pública es una condición indispensable para impulsar el crecimiento y el empleo (la inversión en infraestructura puede impulsar el crecimiento al aumentar la productividad y tiene un multiplicador fiscal más alto que otro tipo de gasto, lo que implica un mayor impulso a la demanda agregada).

Pero la inversión pública no podrá acelerarse ni mejorar en calidad si carecemos de instituciones eficaces y de una experticia adecuada que permitan, por un lado, priorizar proyectos y realizar evaluaciones realistas de sus costos y beneficios económicos y, por otro, que tales proyectos puedan ser examinados y aprobados rápidamente sin la interferencia de intereses especiales que buscan beneficiarse de su influencia política, de la búsqueda de rentas o de la corrupción. El desafío de mejorar la cantidad y calidad de la infraestructura pública se complica aún más en nuestro país por la mencionada tendencia del presupuesto a dedicar cada vez más recursos fiscales -de por sí escasos- a gastos de funcionamiento (especialmente pago de salarios y compra de insumos) en detrimento de la inversión, al tiempo que la solución alternativa de las alianzas público-privadas permanece paralizada.

Por eso resulta muy positiva la disposición de las autoridades del Ministerio de Finanzas (según el muy positivo reporte preliminar que dejó el personal del Fondo Monetario Internacional) a que el país participe en el programa de Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública (PIMA, por sus siglas en inglés), que dicho organismo financiero viene realizando en muchos países a fin de establecer un diagnóstico estandarizado de su marco de inversiones. El diagnóstico que surja del PIMA (que ojalá se haga con carácter de urgencia) debe ser la base sobre la cual se diseñen y ejecuten las reformas institucionales que son indispensables para superar en inmenso atraso que tenemos en materia de infraestructura.

POLÍTICA, PRODUCTIVIDAD Y CRECIMIENTO

EL DESEMPEÑO ECONÓMICO, A MEDIANO PLAZO, ESTÁ DETERMINADO POR LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS

La producción nacional experimentó un rápido rebote en 2021 y crecerá encima del 4 por ciento en 2022; sin embargo, se estima que a partir del próximo año el crecimiento económico retornará a su habitual ritmo tendencial (de 3.5 por ciento anual) y, según el FMI, lo más probable es que ese mediocre ritmo se mantenga así y hasta pueda declinar en los próximos años, por diversas razones. Una de esas razones es la política: la insuficiente generación de empleos y de mejores ingresos puede causar desesperación en la población, aumentar el apoyo electoral a populistas y demagogos, e inducir a una combinación de malas políticas que socavarían el crecimiento económico futuro. El año electoral 2023 será más relevante que nunca.

Desde una perspectiva histórica, la economía guatemalteca creció fuertemente en las décadas de 1960 y 70, pero colapsó en la década siguiente; el crecimiento se recuperó después de 1990, pero volvió a reducirse a partir de 2010. Cuando el crecimiento se descompone según los factores que lo impulsan, los datos sugieren que la contribución de la productividad al crecimiento ha sido nula durante las últimas décadas. En otras palabras, el bajo crecimiento de la productividad -más que la acumulación insuficiente de otros factores (trabajo o capital)- es la causa central del bajo crecimiento: Guatemala tiene un serio problema de baja productividad.

Además del uso de tecnología, la productividad refleja -principalmente- la eficiencia general con la que se asignan los factores de producción en la economía. La deficiente provisión de los bienes públicos esenciales (seguridad, justicia, infraestructura, salud y educación) y las distorsiones económicas desatendidas (o causadas) por las políticas públicas conducen a una mala asignación de los factores de producción en la economía y generan poca productividad. Es esencial abordar las causas fundamentales de la baja productividad, pues esta es la razón del mediocre crecimiento económico y de la escasa movilidad social.

El riesgo es que los votantes, en estas condiciones, son proclives a aceptar (incluso a demandar) políticas públicas que, a la postre, perjudican el crecimiento económico, como los impuestos expropiatorios o las restricciones a la empresa privada, al libre comercio y a la migración. Si el escenario democrático no es suficiente para sentirse representados, los ciudadanos podrían optar por la salida populista que -según lo visto en otros lares- conduce al caos social y político e impide aún más la asignación eficiente de los recursos necesarios para el crecimiento. Para eludir ese riesgo se requiere, en primer lugar, una gestión macroeconómica adecuada, que es una condición necesaria para el crecimiento económico, pero no suficiente. El crecimiento tiene otros determinantes clave que tienen que ver con la eficiencia de las instituciones del Estado, la provisión de bienes públicos, la estabilidad política, la gobernabilidad democrática y el imperio de la ley. Los problemas económicos no están divorciados del entorno político: las instituciones políticas juegan un papel central en la configuración de los incentivos para promover la productividad, el crecimiento económico y el bienestar de la población.