BLINDAR LOS AHORROS FISCALES

QUE LOS PROYECTOS SEAN BIEN FOCALIZADOS, BIEN EJECUTADOS Y BIEN FISCALIZADOS

El desempeño de las finanzas públicas en 2021 fue sobresaliente.  Los ingresos aumentaron casi un 30 por ciento, mientras que los gastos, que se habían disparado en 2020, se redujeron casi un 4 por ciento. Ello permitió que el déficit (que en 2020 se había elevado a un nivel insostenible, equivalente a casi un 5 por ciento del PIB) retornara rápidamente a niveles sostenibles. En un año aún lleno de incertidumbres, el Ministerio de Finanzas actuó precautoriamente y emitió deuda pública a lo largo del año para cubrir un déficit cuyo saldo -hasta las últimas semanas- era incierto; de manera que, aprovechando las condiciones aún favorables en los mercados financieros, se emitieron bonos por un monto que, al final de cuentas, resultó muy superior al déficit mismo. Esto implicó una acumulación de recursos en caja por más de Q6 millardos.

Algunos ven esos recursos extraordinarios, que fueron obtenidos en condiciones financieras favorables (que hoy ya no existen), como un ahorro innecesario; pero también pueden ser vistos como una oportunidad histórica, considerando especialmente la ingente necesidad de amentar la inversión en infraestructura pública como elemento indispensable para el desarrollo económico. Los recursos extraordinarios en la caja del gobierno pueden ser claves para aumentar la extensión y calidad de la precaria red vial del país.

Pero para que esta inversión sea efectiva, esos recursos deben estar blindados con mecanismos de control adecuados e, idealmente, una gobernanza especial para su gestión. Sería un auténtico pecado desperdiciar esta oportunidad tirando el dinero al disfuncional sistema que hoy tiene a su cargo la infraestructura en el gobierno central u otorgándoselo a los gobiernos locales para que hagan “recapeos” sin control. Se necesita, por el contrario, focalizar la inversión en proyectos rentables e implementar procesos de licitación transparentes y asegurar procesos robustos de gestión de contratos para la ejecución de los proyectos.

Ya existe una serie de proyectos debidamente evaluados y con estudios de respaldo en los que debería focalizarse este esfuerzo, que se enmarcan en una visión de largo plazo que busca la conectividad de frontera a frontera (México-El Salvador) y de puerto a puerto (Barrios-Quetzal), y que incluyen las ampliaciones al Anillo C-50 (Nor-oriente) y la autopista CA-9 (Zacapa); también algunos proyectos del Programa de Oportunidades Económicas de la USAID (como la el tramo RN-05 de San Juan Sacatepéquez a Chinautla o la CITO 180 de Retalhuleu a Quetzaltenango), o algún proyecto clave ya evaluado para mejorar la movilidad a través de la capital (como el Puente Belice II). Se sabe que en el Congreso se está analizando una iniciativa dirigida precisamente a usar los ahorros del gobierno para destinarlos a infraestructura. Los congresistas tienen en sus manos esta oportunidad: ojalá la aprovechen para aprobar una ley que blinde esos ahorros extraordinarios, dirigiéndolos a proyectos bien focalizados, bien ejecutados y bien fiscalizados.

VACUNACIÓN, UNA PRIORIDAD ECONÓMICA

LA VACUNACIÓN DEBERÍA SEGUIR SIENDO LA POLÍTICA PÚBLICA CLAVE EN 2022

Recién se cumplió un año del inicio del proceso de vacunación contra el Covid-19 en Guatemala, tiempo durante el cual se ha logrado que la tercera parte de la población cuente con el esquema completo de vacunación, pero todavía uno de cada cuatro guatemaltecos no ha recibido ni una dosis. Eso nos coloca a la zaga en Latinoamérica en materia de vacunación. Más allá de las consideraciones éticas o políticas, conviene enfatizar que el retraso en la vacunación acarrea un alto costo económico. Algunos estudios estiman que los países más atrasados en la provisión de vacunas a su población podrían perder más de un 2 por ciento del PIB por ese retraso.

Un programa agresivo y masivo de vacunación puede impactar positivamente en la actividad económica. Por ejemplo, los flujos de turismo hacia el país van a depender en gran medida de los avances en vacunación: los viajeros provenientes de los países avanzados están evitando viajar a destinos con poblaciones sin vacunar. Vale la pena recordar que el sector de hoteles y restauración fue el más afectado durante el primer año de la pandemia (en Guatemala, su producción se redujo en 24 por ciento en 2020). El turismo puede ser un motor clave, en el corto plazo, para la recuperación económica, pero necesita (más que privilegios tributarios temporales) un ambiente propicio para florecer, y una población ampliamente vacunada resulta clave para generar dicho ambiente.

En el largo plazo, la vacunación masiva también es fundamental para elevar la productividad del aparato económico. Por ejemplo, empezar un rápido proceso para vacunar a la población de 5 a 11 años de edad es necesario y urgente para asegurar la presencia de los menores en las escuelas y detener el grave impacto que la ausencia de las escuelas (durante ya dos años) está teniendo en la adquisición de conocimientos y destrezas de la siguiente generación de trabajadores.

Por otro lado, el Covid-19 se volverá endémico más temprano que tarde, lo cual significa que el país tendrá que revisar su estrategia de salud pública para adaptarla a la nueva realidad. Durante los últimos dos años la tarea ha sido responder a las emergencias a corto plazo de cada ola de contagios, pero en pocos meses será necesaria una estrategia a más largo plazo para hacer frente a los coronavirus y a todas las amenazas de la salud pública, a fin de tener una población más productiva y sana. De nuevo, la base de esa estrategia es una población vacunada.

La vacunación debería seguir siendo la prioridad de las políticas públicas en 2022. Es necesario redoblar esfuerzos en relanzar con ímpetu la campaña de vacunación contra el Covid-19, que incluya la vacunación de los niños en edad escolar. Ello implica dedicar suficientes recursos públicos (financieros y humanos), tantos como sean necesarios, para que Guatemala no siga rezagándose respecto de los demás países latinoamericanos. En este campo es prudente ser ambiciosos y plantearse la meta de vacunar a todos los grupos etarios en un plazo perentorio. El gasto que esto implique debe ser visto como una inversión de altos réditos.

DEMOCRACIA EN RIESGO: TEMAS DE FONDO

PROCURAD UN TSE EFICAZ E INDEPENDIENTE, Y TODO LO DEMÁS SE OS DARÁ POR AÑADIDURA

La semana pasada comentamos sobre las reformas urgentes que deben hacerse (ley o reglamentos) para superar las ambigüedades y zonas grises que podrían perjudicar el proceso electoral del 2023. Encima de esos temas, existen dos aspectos cruciales, de mucho más fondo, que deben abordarse para evitar que la credibilidad y la efectividad de nuestra frágil democracia continúen debilitándose en el imaginario colectivo. Uno tiene que ver con aumentar el involucramiento de las personas (factor clave del ejercicio de la ciudadanía) en las manifestaciones democráticas y en la gestión de la cosa pública y, el otro, con la aplicación y el cumplimiento de las reglas de juego que rigen el sistema.

En el primer caso, se trata de mejorar la representatividad, que sería un paso importante para lograr una democracia más funcional y serviría de sustento para aliviar los grandes conflictos sociales que aquejan a la sociedad guatemalteca. Ello implicaría, por un lado, modificar la forma en que se eligen los diputados, estableciendo que la votación sea nominal (no por listados cerrados) y, por otro, con la creación de nuevas circunscripciones electorales (más pequeñas que las actuales) que logren acercar al ciudadano con su representante. Una mayor cercanía entre el diputado y el votante permitiría, además, una mejor fiscalización ciudadana Una reforma así ya se encuentra bajo análisis en el Congreso.

La legitimidad y credibilidad del sistema pasan también por fomentar la participación de los ciudadanos en los procesos democráticos y eso se logra eliminando los múltiples obstáculos que existen para organizarse política y cívicamente. Se necesita reducir drásticamente las barreras de entrada a nuevos partidos políticos (incluyendo distritales) para acabar con el actual esquema de partidos franquicia (en el que el comité nacional es propietario de la “marca” del partido y la cede temporalmente a líderes locales en cada elección). Es un mito creer que tener muchos partidos políticos compitiendo es algo indeseable (en Alemania o en España, por ejemplo, compiten más de treinta). Lo que en realidad se necesita en una autoridad fuerte, competente e independiente que haga cumplir las reglas del juego. Y esta sí es la madre de todas las reformas electorales.

Esa reforma debe enfocarse en hacer más independiente a la instancia superior del TSE (el pleno de magistrados) y, a su vez, reformar su gobernanza interna para hacer más eficaz su trabajo. Esto conlleva, por un lado, que los magistrados duren más tiempo en el cargo y el pleno de magistrados se renueve de forma escalonada para que, en un momento dado, las fuerzas políticas que los eligen no puedan influir en el nombramiento de todo el pleno; y, por otro lado, que los magistrados se liberen de (deleguen) las funciones administrativas y se concentren en los aspectos jurisdiccionales. Si la máxima autoridad electoral es fuerte, independiente y efectiva, será posible superar muchas de las dificultades que hoy día sufre nuestro alicaído sistema y darle un nuevo aliento a nuestra democracia, hoy en riesgo.

DEMOCRACIA EN RIESGO

URGEN REFORMAS QUE BLINDEN EL PRÓXIMO PROCESO ELECTORAL

Recientemente se publicó el Índice de Democracia de The Economist, que para 2021 reveló una reducción en la calidad de la democracia en todas las regiones del mundo -y peor en Latinoamérica-, principalmente a causa de la reducción de las libertades civiles provocada por los confinamientos y las restricciones a la movilidad aplicadas para atenuar los efectos de la pandemia, aunque también debido a los crecientes ataques populistas contra las instituciones democráticas. El Índice califica cinco categorías (proceso electoral, funcionamiento del gobierno, participación política, cultura política y libertades civiles) de acuerdo a cuyos indicadores los países se clasifican como "democracia plena", "democracia defectuosa", "régimen híbrido" o "régimen autoritario".

Guatemala resulta ser un “régimen híbrido”, no solo por una calificación muy baja de 4.62 puntos, que nos ubica en el puesto 99 de 165 países en el mundo y el 20 entre 24 latinoamericanos (solo delante de Cuba, Nicaragua, Venezuela y Haití), sino que se ha venido deteriorando consistentemente desde hace 15 años. De nuestros cinco sub indicadores, el más sólido es el de Proceso Electoral, categoría que estará en un riesgo considerable en el próximo proceso electoral de 2023 si no se toman las medidas preventivas indispensables.

El Congreso tiene en sus manos reformar la Ley Electoral para evitar que el próximo proceso electoral sufra de las complicaciones que se observaron en 2019 (y de las que solo con mucha suerte salimos bien librados). La ventana de oportunidad para que esas reformas cobre vigencia se cierra con la convocatoria a elecciones. El tiempo apremia para corregir las disposiciones vigentes (muchas derivadas de las precipitadas reformas de 2016) que causan confusión o que son inaplicables y que, por ende, restan certeza al clima electoral y minan la credibilidad de nuestra democracia. Entre esos ajustes necesarios destacan la necesidad de clarificar las definiciones y regulación sustantiva, como el caso de los conceptos de campaña política anticipada, proselitismo, personas vinculadas y relacionadas y las fases del proceso electoral; así como la creación de la franja electoral y el ajuste a la regulación de la campaña en medios de comunicación.

Para preservar las fortalezas de nuestro proceso electoral, el Congreso debe apurar estas reformas e idealmente, si fuera factible, también debería considerar incluir algunas disposiciones que acerquen a los electores con sus representantes, potenciando así la representatividad incorporando, por ejemplo, el voto preferente para elección de diputados. Estas reformas urgentes minimizarían los riesgos que hoy existen de un proceso electoral deteriorado, confuso y sin credibilidad en 2023. Pero solo serían un alivio temporal. Para rescatar y blindar a largo plazo nuestra democracia, quedarían pendientes para próximos años otras reformas más profundas, como las relativas al mandato e independencia del TSE y a facilitar la participación política de más ciudadanos. Pero de esas hablaremos la próxima semana.

CORRUPCIÓN, DE NUEVO

NO SE COMBATE CON BIENINTENCIONADOS ESFUERZOS AISLADOS, SINO CON UNA INSTITUCIONALIDAD FUERTE Y EFECTIVA

En el más reciente Índice de Percepción de Corrupción, la mayoría de países obtiene muy malas calificaciones. El índice, que califica de 0 a 100 puntos, mide los niveles percibidos de soborno en el sector público mediante el acopio de encuestas independientes de todo el mundo. Guatemala obtuvo una puntuación de 25 sobre 100, quedando en el puesto 150 de 180 países, habiendo declinado 8 puntos en los últimos 10 años, y bajado una casilla en comparación con el año previo.

Los países ricos tienden a tener menos corrupción, lo cual es lógico si se comprende que la corrupción y la pobreza se refuerzan mutuamente: el uso de cargos públicos para beneficio privado es una práctica que favorece a unos pocos al tiempo que impone costos a grandes sectores de la sociedad. Existen, además, numerosos estudios que demuestran la perversa correlación que existe mayores niveles de corrupción y menores niveles de desarrollo humano. El cáncer de la corrupción es tan perverso que puede provocar el colapso mismo del Estado -tal como recientemente ha sucedido en Afganistán o en Líbano-.

Pero, siendo un fenómeno complejo y fultifacético, la corrupción no se puede combatir con buenas intenciones ni con esfuerzos aislados. No es cierto lo que afirma el Presidente de México -y que mucha gente cree- que los pueblos son intrínsecamente honestos y que la corrupción ocurre “desde arriba, no de abajo hacia arriba”. Es doloroso reconocer que nuestras sociedades -la mexicana, pero también la guatemalteca- son muy permisivas hacia la corrupción (“es normal”, dijo un nuestro ex Presidente). Por eso AMLO prefiere soluciones basadas en medidas discrecionales y en sus propios actos heroicos, en vez de basarse en reglas e instituciones fuertes.

Tampoco es eficiente combatir la corrupción, como lo intentó en años recientes la CICIG en Guatemala, a pura persecución penal. Eso fue como querer combatir un cáncer extirpando los tumores a machetazos. Esos enfoques que no se basan en una institucionalidad fuerte equivalen, como dijo Denise Dresser, a encender fuegos artificiales para proporcionar iluminación en lugar de construir una red eléctrica.

Combatir la corrupción se trata, en efecto, de un esfuerzo nacional para construir un sistema institucionalizado, con un enfoque preventivo, para la fiscalización y control de los recursos públicos. Esto conlleva implementar mecanismos transparentes y eficaces para las compras, un marco adecuado de probidad de los funcionarios (incluyendo declaraciones de conflictos de interés), una red coordinada de Unidades de Aditoría Interna en todas las dependencias gubernamentales y, ante todo, una Contraloría de Cuentas proba, eficaz y bien gobernada para fiscalizar el gasto público, además de jueces y fiscales probos e independientes para cuando los casos, por excepción, trasciendan al ámbito penal. Solo así, por medio de una institucionalidad fuerte, será posible generar el cambio cultural necesario para sacarnos permanentemente del fondo de la lista de los países con mayor percepción de corrupción.

UN TESORO EN RIESGO

OLEADAS DE POLÍTICAS POPULISTAS ESTÁN PONIENDO EN PELIGRO LA ESTABILIDAD A LARGO PLAZO

La pandemia ha traído consigo un resurgimiento del gran gasto gubernamental y una paulatina pérdida de respeto por la disciplina macroeconómica. En su afán por revertir la caída en la producción provocada por los confinamientos, mantener funcionales los servicios de salud, preservar los empleos e ingresos de los ciudadanos, y evitar el descontento generalizado y la ingobernabilidad, los gobiernos alrededor del mundo se involucraron en un aumento del gasto público sin precedentes. Como resultado, tanto el estamento político como la ciudadanía están cada vez menos comprometidos con la estabilidad macroeconómica que, hasta hace apenas un lustro, se tenían en grande aprecio.

En muchos países, y particularmente en Latinoamérica, la pandemia ha exacerbado los ya crecientes sentimientos de insatisfacción ciudadana. Según el más reciente Latinobarómetro, la mayoría de ciudadanos piensa que el acceso a la salud, la educación y la justicia es desigual; los problemas económicos y el desempleo encabecen la lista de preocupaciones públicas; el descontento se está agravando. Y los populistas han aprovechado este resentimiento para desacreditar las instituciones y vandalizarlas. Las instituciones que generan la disciplina fiscal y monetaria están siendo socavadas. Los populistas persuaden a los votantes de que el sistema les está fallando y una de sus herramientas preferidas es aumentar el gasto público a manos llenas, arbitraria e irresponsablemente. Un ejemplo reciente es la nueva Presidenta de Honduras que, en su toma de posesión, ofreció regalar la energía eléctrica a “los pobres”, siempre que la paguen “los ricos”.

En Guatemala el peligro de caer en la tentación del gasto público irresponsable está a la orden del día. En el Congreso existen varias iniciativas preocupantes. Una iniciativa (Bono de la Esperanza) -promovida por una ex candidata presidencial- pretende regalar dinero al público por Q18 millardos al año. Otra (Programa del Servicio Cívico Ambiental) -promovida por un ex presidente del Congreso- busca resarcir a ex combatientes militares pro casi Q16 millardos en tres años. En esa línea, recientemente se aprobó un aumento -sin estudios que lo soporten- al bono al adulto mayor. Y a eso agreguemos la ocurrencia de un ex candidato presidencial (al estilo hondureño) de dar gratis el servicio eléctrico a “los pobres”.

Por muy bien intencionadas que puedan ser esas propuestas, el problema que tienen es que generan un despilfarro del erario e insostenibilidad fiscal. Una lección clara de esta pandemia es que los estímulos fiscales desmedidos impulsan la inflación y la inestabilidad económica. El más claro ejemplo de esto es la sorprendentemente elevada inflación que está sufriendo el propio Estados Unidos: el país industrializado que más ha derrochado, es el que está teniendo la mayor inflación. La estabilidad macroeconómica de la que goza Guatemala es un tesoro que costó mucho obtener y que, muchas veces, no se aprecia… hasta que se pierde. Quienes tenemos la suerte de haberlo heredado debemos esforzarnos por protegerlo.

OPACIDAD EN LOS GOBIERNOS LOCALES

DEBE MEJORARSE LA FISCALIZACIÓN DEL GASTO DE LAS MUNICIPALIDADES Y CONSEJOS DE DESARROLLO

Al sumar los recursos financieros que, provenientes del presupuesto estatal, reciben anualmente las municipalidades y los consejos departamentales de desarrollo, esos gobiernos locales resultaron ejecutando el año anterior cerca de Q12 millardos, que representan case el 14 por ciento del total de ingresos tributarios. Por eso es muy preocupante que muchas municipalidades y consejos de desarrollo (aunque también otras entidades, como la propia Universidad de San Carlos) parecen obviar el proceso de rendición de cuentas -indispensable no solo para que la Contraloría de Cuentas desempeñe adecuadamente su labor fiscalizadora, sino también para que la ciudadanía contribuyente sepa en qué y cómo se están gastando los impuestos-.

Aunque el escrutinio sobre el gasto público suele focalizarse en el gobierno central, la mejora en la calidad del gasto pasa por mejorar la fiscalización de los gastos a cargo de los gobiernos locales que, conviene recordarlo, reciben importantes aportes financieros del presupuesto estatal -derivados de mandatos constitucionales o legales- que no solo merman y hacen muy rígido el margen de maniobra presupuestal del gobierno central, sino que son gastados por la municipalidades y los consejos en rubros que casi nunca están alineados con las políticas de Estado de largo plazo.

Además, el propio presupuesto estatal aprobado por el Congreso advierte que existen riesgos fiscales asociados a las deudas adquiridas por las municipalidades (incluyendo un alto componente de cuentas por pagar a proveedores o contratistas), lo que genera la amenaza de que el gobierno central tenga que salir en “rescate” de las municipalidades en el eventual caso de que estas presenten alguna dificultad financiera, poniendo presión sobre los recursos del gobierno central, con el costo de oportunidad que tendría esa situación.

Por todo ello resulta imprescindible que en la ejecución del presupuesto se preste especial atención al seguimiento y fiscalización del gasto de los gobiernos locales (y también al de otras instituciones descentralizadas y autónomas que ejecutan parte del presupuesto), para lo cual es necesario que las entidades a cargo del control del gasto público (los despachos superiores, las unidades de auditoría interna, la Contraloría y el propio Congreso de la República) velen porque las instituciones que manejan recursos del erario nacional cumplan con la obligatoriedad de mantener actualizada la información que deben proporcionar, utilizando los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que para el efecto tienen a su disposición (como el SIAF, el SICOIN y GUATENÓMINAS).

Los gobiernos locales juegan un papel crucial para el bienestar y desarrollo de sus poblaciones pues, al estar más cerca de la gente, pueden tener una comprensión inmediata de las fortalezas, las necesidades y los problemas de sus comunidades. Pero, por muy autónomas que sean las municipalidades, no son estados independientes: tienen la obligación de ser transparentes, rendir cuentas y estar debidamente fiscalizados por las autoridades correspondientes.