Para Atraer Inversiones

ES CRUCIAL QUE EXISTA ESTABILIDAD MACROECONÓMICA Y UN BUEN ENTORNO POLÍTICO-INSTITUCIONAL

 Para que la economía guatemalteca se reactive -luego de esta crisis, que es la peor que hemos sufrido en ochenta años- se necesita que se reactive el consumo de las familias, cosa que, afortunadamente, está ocurriendo gradualmente a medida que las remesas familiares fluyen y la actividad comercial retorna a su nueva normalidad. Sin embargo, para que dicha reactivación sea sostenible y vigorosa, es necesario que la inversión (en infraestructura, maquinaria y equipo) aumente rápidamente.

 Desde hace años, nuestro país tiene un notorio rezago -comparado con los demás países de la Región- en cuanto a generar inversión local y atraer inversión extranjera, lo cual plantea un enorme desafío en una etapa post pandemia hambrienta de nuevas fuentes de producción y empleos. En particular, la inversión extranjera no solo puede tener un impacto macroeconómico importante (en términos de generar crecimiento), sino que a nivel microeconómico tiene el potencial de aumentar la productividad, generar innovación, abrir rutas comerciales con el exterior y mejorar la calidad del mercado de trabajo.

 En ese contexto es bienvenido el esfuerzo público-privado anunciado en días recientes de impulsar un programa de atracción de inversiones, basado en un estudio de la renombrada consultora McKinsey. Para que el programa tenga éxito, las autoridades a cargo deberán tener presente que no todas las inversiones dependen de los mismos factores. Algunos inversionistas buscarán los recursos naturales o humanos que el país pueda ofrecer en condiciones competitivas respecto de sus vecinos, otros buscarán explotar el potencial del mercado doméstico y otros buscarán aprovechar las ventajas estratégicas y de eficiencia que Guatemala les pueda significar. Pero independientemente de su motivación, el inversionista necesita contar con ciertas condiciones que lo convenzan de arriesgarse a incursionar en nuestro país.

 Esas condiciones -además de los incentivos específicos que el programa ofrezca para cada sector o actividad específica- implican, fundamentalmente, un entorno macroeconómico y un ambiente político-institucional propicios para la inversión. Entre las condiciones económicas más relevantes, Guatemala ofrece una reconocida reputación de estabilidad (ahora amenazada por los crecientes desequilibrios fiscales), un buen tamaño y potencial de crecimiento del mercado interno, y abundantes recursos naturales. Sin embargo, el país carece de una oferta laboral con variados niveles de calificación y de polos urbanos de desarrollo; además, carece también de la necesaria infraestructura (transporte y comunicaciones) y de capacidades tecnológico-innovadoras a nivel local.

 En cuanto a las condiciones político institucionales, la inversión extranjera no solo requiere que el país esté abierto al comercio internacional -como sí lo está Guatemala-, sino que principalmente demanda que exista estabilidad en las reglas de juego, que se protejan los derechos del inversionista, que exista un sistema jurídico confiable para resolver disputas mercantiles, y que los trámites y relaciones con el Estado se realicen con fluidez y eficiencia. Es evidente que en estos últimos aspectos nuestro país dista mucho de ser un destino atractivo para los inversionistas. Es por ello que, independientemente de las estrategias focalizadas que contenga el reciente plan de atracción de inversiones, la inversión (local y extranjera) solo va a producirse al ritmo deseado si esas estrategias van acompañadas simultáneamente de un retorno a la disciplina fiscal (para evitar que se pierda la preciada estabilidad macroeconómica) y de las reformas institucionales profundas que requiere un Estado funcional.

Reactivación: Pensar Fuera de la Caja

ES NECESARIO DESENCADENAR LOS FLUJOS FINANCIEROS, AFECTADOS POR LA INCERTIDUMBRE QUE GENERA LA PANDEMIA

 La pandemia ha generado una crisis sin precedentes, manifestada en una de las recesiones más profundas de nuestra historia. La crisis conlleva un enorme aumento de la incertidumbre, lo cual provoca que los agentes económicos reduzcan y pospongan sus decisiones de consumo y de inversión, al tiempo que aumentan -por razones de precaución- sus tenencias de dinero en efectivo o en sus cuentas bancarias. Esta situación se está danto en muchos países y Guatemala no es la excepción: mientras que el crédito bancario está en franca desaceleración, los depósitos bancarios se están incrementando.

 La incertidumbre generada por la crisis conduce a un aumento en el riesgo de otorgar préstamos, razón por la cual los bancos son mucho más precavidos que lo habitual y prefieren acumular liquidez antes que perjudicar la sanidad de su cartera crediticia. En crisis como la actual, el sistema bancario empieza a acumular grandes excedentes de liquidez que no encuentran la ruta para convertirse en créditos productivos. Y sin un flujo eficiente de financiamiento, será imposible lograr la ansiada reactivación económica, ya que esta depende casi exclusivamente del consumo y de la inversión privadas, y no del gasto gubernamental -por mucho que el gobierno se empeñe en aumentarlo-.

 Eso sí, las políticas públicas pueden (y deben) ayudar a que la reactivación económica se produzca y sea sostenible. Si esas políticas ayudan a que los trabajadores conserven sus empleos, a que las empresas aumenten su producción y a que las redes de intercambios comerciales se preserven, la recuperación se producirá antes y con más fuerza. En particular, es fundamental que las políticas públicas protejan y fomenten los flujos financieros, esenciales para lubricar los engranajes del aparato productivo. Una manera de hacerlo es mediante el establecimiento de fondos de garantía.

 Los fondos de garantía surgieron en Europa a fines del siglo XIX y hoy funcionan exitosamente en más de cien países. Esos fondos brindan garantías para que quienes no tengan acceso al crédito puedan cubrir una parte del riesgo de incumplimiento del préstamo; en caso de incumplimiento, el prestamista recupera el valor de la garantía. Los esquemas de garantía pública suelen implicar subvenciones estatales, sobre todo inicialmente y, por lo general, son administrados por una organización descentralizada o, incluso, privada. Una ventaja de estos esquemas es que, en caso de incumplimiento del préstamo, la garantía se paga con cargo al presupuesto del gobierno, lo cual le da una mayor credibilidad dentro del sector bancario.

 Más que insistir fútilmente en reactivar la economía a fuerza de gasto público, debería pensarse en políticas alternativas de reactivación -como los referidos esquemas de garantía- que potencien la actividad privada con la ayuda subsidiaria de fondos públicos. Los fondos de garantía de crédito pueden reducir el riesgo asociado a los préstamos en tiempos de incertidumbre y hacer productivos los excedentes de liquidez que hoy abundan en el mercado financiero, mejorando las condiciones de los préstamos y facilitando el acceso al crédito formal para las pequeñas empresas. Ahora que el Congreso está analizando el presupuesto estatal para 2021, valdría la pena pensar “fuera de la caja” y -en vez de destinar gastos a destinos ineficientes y proclives a la corrupción- presupuestar recursos para establecer fondos de garantía debidamente estructurados, con un sólido marco de gobernanza y rendición de cuentas, que permitan desencadenar el crédito (especialmente para la micro, pequeña y mediana empresa) que hoy está estancado en el pantano de incertidumbre.

¿Gasto Público para Reactivar la Economía?

 EXISTE UN RIESGO REAL DE QUE LOS RECURSOS PRESUPUESTADOS PARA REACTIVACIÓN SE PIERDAN EN LA INEFICIENCIA Y LA CORRUPCIÓN

 Aunque se espera una recuperación de la actividad económica en 2021, esta será gradual. Por ello, el gobierno seguirá buscando apoyar la reactivación mediante la expansión del gasto público, lo cual inevitablemente agravará el enorme déficit fiscal incurrido durante la pandemia y elevará la deuda pública a niveles alarmantes. En el proyecto de presupuesto para 2021 se contempla un apartado específico de reactivación económica que incluye recursos extraordinarios por más de Q4.5 millardos, la mayoría para infraestructura pública.

 Si bien se trata de un monto significativo, su magnitud no supera el 0.7% del PIB, lo cual evidencia claramente que la reactivación económica no es la que ocasiona el elevado déficit fiscal previsto para 2021, cercano al 5% del PIB (de hecho, los recursos para reactivación son menores que los Q3.9 millardos que se propone de aumento a los salarios de los burócratas). Lo que preocupa de lo presupuestado para reactivación no es el monto propuesto, sino el altísimo riesgo de que esos recursos terminen diluyéndose en el desperdicio que suelen ocasionar la sempiterna ineficiencia y la generalizada corrupción en el gasto gubernamental.

 Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional estima que, en los países en desarrollo, alrededor de un 40 por ciento de los fondos destinados a inversión pública se pierden en la maraña de procesos burocráticos del aparato estatal -y, casi seguramente, ese porcentaje es aún más elevado en Guatemala-. Mientras no se reforme la gobernanza y los procesos de la obra pública en nuestro país (empezando porque el Congreso apruebe la ley que regula la infraestructura vial), existe una elevada probabilidad de que se pierda la mitad de los Q4.5 millardos presupuestados para la reactivación económica en 2021.

 Por lo tanto, resulta muy recomendable que esos recursos extraordinarios se blinden. Una vía de blindaje podría ser la creación de vehículos financieros de propósito especial enfocados a gastos prioritarios de inversión, que podrían tomar la forma de fondos específicos, diseñados con una gobernanza transparente y efectiva. El destino de esos fondos blindados debería estar orientado a la salud pública (tomando en cuenta que el combate a la pandemia continuará demandado más y mejores servicios sanitarios), la nutrición infantil (que es una justificadísima inversión de largo plazo en el capital humano del país) y la infraestructura (incluyendo el capital semilla de una nueva institucionalidad que debe crearse para la construcción de infraestructura vial).

 Sin embargo, a fin de cuentas, no es el gasto gubernamental el que va a reactivar la economía de forma sostenible: es mucho más importante que la inversión privada y el consumo de los hogares recuperen su rol central como motores del crecimiento. Una forma en que el Estado puede coadyuvar a esa recuperación es mediante el establecimiento de fondos de garantía que hagan fluir el financiamiento hacia el sector productivo. Actualmente existen abundantes recursos líquidos en el sistema financiero, que permanecen retenidos debido a la incertidumbre y los riesgos inherentes a la recesión prevaleciente. Los fondos de garantía han sido exitosos alrededor del mundo para desencadenar el crédito en circunstancias como las actuales. Más que pretender empujar la economía a puro gasto gubernamental (con las ineficiencia y peligros que ello entraña) el Estado debe implementar soluciones más efectivas para apoyar los emprendimientos e intercambios privados. Ahora que está por aprobarse el presupuesto para 2021, el Congreso tiene una oportunidad de hacerlo.

Las Tres Opciones del Congreso

 ES NECESARIO APROBAR EL PRESUPUESTO PARA 2021, PERO ANTES HAY QUE CORREGIRLO

 A principios de septiembre, el Ejecutivo presentó al Congreso su propuesta de presupuesto de ingresos y gastos del Estado para 2021, que apunta a continuar con una política fiscal notoriamente expansiva: se prevé un déficit fiscal de 4.9% del PIB que refleja un techo de gasto de Q99.7 mil millones que, aunque menor a los Q107.7 millardos del presupuesto ampliado de 2020, resulta significativamente más alto que los Q87 millardos originalmente previstos en el presupuesto prepandémico de 2020. Con ello, el endeudamiento público aumentará aún más hasta alcanzar un alarmante nivel que equivaldría a más del 360% de los ingresos tributarios.

 Antes de la fecha límite del 30 de noviembre, el Congreso deberá decidir qué hacer con esa propuesta, para lo cual tiene tres opciones. La primera -y peor- opción es la de no aprobar el presupuesto, tal como ha ocurrido varias veces en años recientes. Esta opción (reflejo de la incapacidad política de llegar a acuerdos parlamentarios por el bien del país) es, casi siempre, la menos deseable porque obliga a mantener vigente el presupuesto del año previo, con los consabidos problemas que esto acarrea, no solo en cuanto la dificultad operatoria del ya ineficiente aparato estatal, sino porque implica realizar múltiples (opacas y truculentas) transferencias a lo largo del año. Y ahora la situación seria aún más grave porque, de repetirse el inflado presupueste de 2020, las variables macro-fiscales se deteriorarían aún más, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal del país.

 Otra opción -no tan grave, pero igualmente desaconsejable- sería aprobar el presupuesto tal como lo presentó el Ejecutivo, o con muy pequeños ajustes negociados con fines políticos. Esta opción, aunque cómoda para los diputados, implicaría que el Congreso no haga su trabajo de revisar, discutir y corregir las principales debilidades que, como cada año, sufre el proyecto de presupuesto. Esta vez, la corrección de tales debilidades puede significar la diferencia entre iniciar una dinámica de deterioro permanente de las cuentas fiscales o emprender una ruta gradual de consolidación fiscal que permita mantener la buena reputación financiera del país en los mercados nacionales e internacionales.

 La mejor opción que tiene el Congreso es la de introducir las enmiendas necesarias para mejorar la eficacia del gasto y asegurar la sostenibilidad fiscal del país. Entre ellas destaca la necesidad de reducir el techo de gastos a niveles más prudentes: los gastos de funcionamiento se han disparado en 2020 (como resultado de las ampliaciones que se aprobaron para combatir los efectos de la crisis); esos gastos deberían de reducirse en 2021 mucho más de lo que se plantea en el proyecto de presupuesto. Ello permitiría que el déficit fiscal y la deuda pública se moderen gradualmente hasta recuperar niveles más sostenibles.

 También debe corregirse el injustificable y absurdo uso del endeudamiento para financiar gasto recurrente (la deuda pública solo debería destinarse a inversión). Asimismo, deben establecerse mecanismos para blindar los más de Q4 millardos que se prevén para infraestructura que, de no protegerse, se perderán dentro de la caja negra de la obra pública. Es necesario obligar al gobierno a que -¡por fin!- genere información sistemática del número y costo de la plantilla de trabajadores del sector público, así como obligar a los gobiernos locales a adoptar prácticas esenciales de rendición de cuentas. Y es clave ajustar varias normas presupuestarias que son básicas para asegurar una mayor transparencia en el gasto gubernamental. Ojalá exista la madurez, capacidad y voluntad del Congreso para hacer tales ajustes y aprobar un presupuesto gubernamental responsable para el próximo año.

El Déficit de la USAC

 NO ES FINANCIERO, ES DE TRANSPARENCIA

 Desde hace meses, las autoridades de la USAC se quejan de tener un déficit financiero que les impide ampliar su infraestructura y equipamiento y, por ello, justifican su insistente petición de que se modifique el destino de un crédito multimillonario en el que incurrió el Estado para beneficiar a esa casa de estudios. Junto con esas quejas surge el infaltable -y, en gran medida, estéril- debate entre quienes, en un extremo, ponen en duda la necesidad de que exista una universidad estatal y, en el otro extremo, quienes la defienden al punto de exculpar sus muchas debilidades. Quizá sería más productivo si, partiendo del hecho de que la existencia de la USAC está respaldada en un mandato constitucional, hiciéramos un esfuerzo por evaluar objetivamente la eficiencia de esa universidad y los beneficios que ella reporta a la ciudadanía que la sostiene con sus impuestos.

 Una forma práctica y sencilla de hacer tal evaluación sería comparar a la USAC con alguna otra universidad de naturaleza similar como podría ser, por ejemplo, la UNAM. Para ello, basta ver la información que ambas universidades publican en sus sitios web. El aporte anual que el Estado le da a la USAC (alrededor de Q2 mil millones anuales) representa un 0.35% del PIB guatemalteco, mientras que el aporte del gobierno mexicano a la UNAM representa un 0.19% del PIB de ese país, lo que indica que a los mexicanos les sale más barata la UNAM que a los guatemaltecos la USAC.

 En 2019 la USAC tenía 178,450 estudiantes de licenciatura y 8,470 de postgrado, mientras que la UNAM reportaba 217,800 de licenciatura y 30,630 de posgrado en 2020. De la UNAM se graduaron 22,800 estudiantes en 2019, mientras que de la USAC lo hicieron 15,200 en 2017 (no hay datos más recientes publicados). Hasta aquí no parece haber diferencias sustanciales, relativamente hablando, excepto que la cantidad y calidad de la información pública disponible es mucho mayor en el caso de la UNAM. Por ejemplo, los docentes y técnicos de la UNAM publicaron más de 11,700 trabajos académicos el año pasado, mientras que la USAC no reporta ningún dato al respecto (no es que no hayan producido trabajos académicos, sino que no los reportan al público).

 Para una entidad autónoma, que se sostiene financieramente con los impuestos que pagan todos los ciudadanos (incluyendo los más pobres) es esencial rendir cuentas con absoluta transparencia. Es precisamente en esa transparencia y rendición de cuentas en donde la USAC muestra grandes diferencias cuando se le compara con la UNAM. Es cierto que existen algunas similitudes: ambas casas de estudio publican su estructura orgánica; su presupuesto anual de ingresos y gastos; sus plazas de trabajo y sus respectivas remuneraciones; sus manuales de normas y procedimientos; y, sus procesos de compras y contrataciones.

 Pero las diferencias son muchas y sustanciales. La UNAM, además de publicar abundante información de sus actividades académicas, culturales y editoriales, hace pública otra información estratégica: sus metas, objetivos y resultados alcanzados; el gasto por alumno y unidad académica; las actas de sus consejos y comités; las declaraciones patrimoniales de sus altos funcionarios; el listado de su personal académico y el de sus jubilados y pensionados; el padrón de proveedores y contratistas; su estado de ingresos y gastos; los informes de auditorías internas; y, el informe de auditoría externa independiente. La USAC no publica absolutamente nada de esto. El día que lo haga, quizá, se habrá ganado el derecho de pedirle al pueblo que se endeude para pagarle sus gastos sin cuestionar su opacidad y su ineficiencia.

Enfocarse y Priorizar

¿CUÁN DIFÍCIL ES ENFOCARSE EN LO IMPORTANTE Y PRIORIZAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

La semana pasada se señaló en este espacio que las instituciones son un factor esencial del crecimiento económico y, consecuentemente, que los esfuerzos para reformarlas y fortalecerlas deberían ser centrales en la estrategia de desarrollo nacional. También se destacó, sin embargo, que los resultados de tales esfuerzos solo llegan a verse en el mediano plazo, razón por la cual la reforma institucional no suele estar entre las prioridades de los líderes políticos del país. Por otra parte, también la semana pasada el gabinete económico presentó -¡por fin!- un plan para la reactivación económica, compuesto por más de sesenta medidas que, ojalá, puedan implementarse rápidamente, aunque casi seguramente se toparán con la sempiterna incapacidad de ejecución del aparato estatal (que se ha hecho aún más evidente durante la pandemia).

Por ello, en tanto los poderes del Estado se animan a emprender las necesarias reformas institucionales, y en tanto la maquinaria gubernamental logra afinarse para impulsar las múltiples acciones de reactivación anunciadas, quizá algo más pragmático y racional sería centrarse en gestionar un conjunto más acotado y manejable de prioridades qué sí puedan hacer una diferencia positiva en las posibilidades de progreso del país.

Una de las primeras lecciones que aprenden los estudiantes novicios de economía es que las necesidades (personales, empresariales o gubernamentales) son infinitas, mientras que los recursos disponibles para satisfacerlas son finitos. De ahí surge la exigencia de que esos recursos escasos (el oikos) deban gestionarse con prudencia y disciplina (el nomos). Para nadie es un secreto que los recursos (financieros, humanos e institucionales) de los que dispone un Estado como el guatemalteco son extremadamente escasos, por lo que debería caer de su peso que es imposible para cualquier gobierno resolver todos los problemas del país al mismo tiempo.

Otro gallo le cantaría a Guatemala si los gobiernos, en vez de pretender satisfacer todas las demandas sociales simultáneamente (lo cual es imposible, especialmente con un aparato público famélico y disfuncional), se enfocaran en proveer los cuatro servicios públicos esenciales que necesitan la economía y la sociedad para operar con un mínimo de eficiencia. Primero, la atención primaria en salud y la nutrición infantil, aspectos cuyo fortalecimiento es fundamental en la lucha contra la pandemia en los próximos meses. Segundo, la educación primaria, que es esencial para proveer oportunidades para todos y aumentar la productividad sistémica. Tercero, la seguridad ciudadana y la impartición de justicia, sin las cuales continuará imperando la incertidumbre jurídica y el caos social. Y, cuarto, la infraestructura física que provea las comunicaciones y la energía que se requieren para que los intercambios económicos y sociales fluyan con abundancia.

Enfocarse en esos pocos temas, priorizar los recursos hacia su atención y perseverar en no desviarse de esas prioridades siempre ha sido un desafío para cualquier gobierno. Un sistema político desnaturalizado y una persistente miopía de sus líderes hacen muy difícil superar tal desafío. Tampoco ayuda que la opinión pública carezca de una agenda estratégica y que las élites tengan múltiples objetivos dispersos. Si eso no cambia -y si continuamos como sociedad sin enfocarnos en resolver esos cuatro temas esenciales- el gasto gubernamental (financiado con recursos provenientes de los impuestos actuales y del endeudamiento público que deberá pagarse con impuestos en el futuro) seguirá siendo, esencialmente, un desperdicio.

Certeza Jurídica, Instituciones y Crecimiento

 SIN CERTEZA JURÍDICA ES MUY DIFÍCIL PROGRESAR. PERO SIN INSTITUCIONES NO PUEDE HABER CERTEZA JURÍDICA

 La semana anterior participé como panelista en un foro sobre la el estado de derecho y la reactivación económica en el que se puso en evidencia que, desde una perspectiva económica, la certeza jurídica es una condición esencial para la eficiencia (productividad) del aparato económico. En efecto, en un estado de derecho donde impera la ley -lo que garantiza los derechos individuales y la igualdad ante la ley de los ciudadanos- se genera la certeza jurídica que indispensable para satisfacer las necesidades operativas del mercado. Las interacciones económicas en ese mercado florecen al estar basadas en normas (formales e informales) que son, a la vez, estables y adaptativas. Un entorno predecible y estable genera confianza, desencadena la inversión y favorece la eficiencia económica que eleva la productividad y, con ella, el crecimiento económico.

 Ese ambiente virtuoso, sin embargo, no puede surgir ni sostenerse sin que existan instituciones que lo nutran y protejan. Las instituciones (guardianes de la certeza jurídica) no son las entidades gubernamentales, sino que son el conjunto de normas oficiales y de convenciones oficiosas que conforman el marco para la interacción humana y que perfilan los incentivos que motivan a los miembros de la sociedad. Desde el punto de vista económico, la presencia de instituciones eficaces propicia igualdad en el acceso a las oportunidades económicas para todos, así como una compensación apropiada para el factor trabajo y una efectiva protección de los derechos de propiedad.

 En Guatemala, la evidente ausencia de certeza jurídica (y, consecuentemente, de progreso material) se debe, en gran medida, a la debilidad de las instituciones. Aunque contamos con unas pocas instituciones eficaces (como, por ejemplo, el sistema de banca central autónoma que ha coadyuvado a mantener la preciada estabilidad macroeconómica), la mayoría de las instituciones clave son muy débiles e ineficientes: la falta de un sistema de justicia independiente mantiene desprotegidos -entre otros- los derechos de propiedad; la ausencia de un servicio civil profesional genera desperdicio de recursos fiscales; y, la ausencia de un sistema electoral abierto y representativo genera corrupción y anomia ciudadana.

 Para que imperen la ley y la certeza jurídica es necesario fortalecer las instituciones. Sin embargo, estas son el resultado de una compleja interacción de factores económicos, políticos, culturales e históricos, por lo que tienden a ser persistentes y su reforma suele ser difícil. Pero no imposible. Reformar las instituciones es un proceso lento y dificultoso que requiere varias condiciones: un liderazgo político que las impulse; un buen diseño técnico que las estructure; una gestión efectiva y perseverante del proceso de reforma; una voluntad de enfrentarse a la oposición de los buscadores de rentas; y, a veces, un evento “disparador” -una crisis económica o política, por ejemplo- que les dé sustento en la opinión pública.

 En nuestro país están puestas sobre la mesa, desde hace tiempo, una serie de propuestas de reforma institucional, técnicamente bien logradas, que podrían ser -especialmente en razón de la crisis que estamos viviendo- el inicio de un proceso que nos lleve al estado derecho y de certeza jurídica indispensable para que la economía crezca y los guatemaltecos prosperen. Lo que hace falta es el liderazgo, la gestión y la opinión pública que las prioricen e impulsen.