PRESUPUESTO DEL ESTADO Y DÉFICIT FISCAL

EL DÉFICIT FISCAL QUE SE APRUEBE EN EL PRESUUESTO 2022 DEBE SER MENOR QUE EL DÉFICIT PREVISTO PARA 2021

Es sorprendente constatar que algunos funcionarios de alto nivel del Ministerio de Finanzas Públicas, pese a tener varios lustros laborando para la institución, aún conservan la creencia de que el proceso presupuestario consisten simplemente en definir un techo de gasto y repartirlo en función de la conveniencia política del momento. Ignoran estos funcionarios que el presupuesto del Estado es mucho más que eso: es una herramienta clave de gobierno, pues constituye la declaración explícita de hacia dónde se orienta la política fiscal y refleja sus intenciones frente a los problemas económicos del país.

Las señales que el presupuesto del Estado envía a los mercados -domésticos e internacionales- tienen un efecto trascendental sobre las condiciones que el país enfrenta para obtener recursos frescos para financiar la actividad del sector público y del sector privado. Entre esas señales, la cifra más importante es la del déficit fiscal (no la del techo de gasto). El tamaño y evolución del déficit es parte esencial de los signos vitales de la macroeconomía: cualquier anormalidad es una señal de alerta sobre posibles crisis.

En 2020 el déficit fiscal guatemalteco -a causa de la pandemia de Covid-19- se expandió a una velocidad nunca vista, hasta alcanzar el equivalente al 4.5% del PIB (el más alto en cuarenta años), nivel que los analistas locales e internacionales estiman peligroso y, por ende, debe ser reducido lo antes posible. Este año, el gobierno ha tenido un desempeño doblemente bueno. Por un lado, la recaudación de impuestos está subiendo muy rápidamente, de la mano de la recuperación de la producción nacional. Y, por otro, el nivel de gastos está muy contenido debido no solo a las dificultades que enfrenta el gobierno para ejecutar un presupuesto que no corresponde al año en curso (recordemos que quedó vigente el presupuesto de 2020), sino también a que los programas de emergencia (de apoyo a los afectados por la pandemia) que inflaron el gasto el año pasado, ya no se gastaron este año.

De seguir con ese buen desempeño, el gobierno estima que el déficit fiscal de 2021 cerrará en un monto equivalente al 2.5% del PIB. Eso sería un enorme logro de cara a la necesidad de reducir esa cifra en los próximos años. Sin embargo, al mismo tiempo, esa mejora esperada este año plantea un desafío de cara al presupuesto del Estado para 2022: el proyecto recién presentado por el Ejecutivo al Congreso plantea que el déficit fiscal el año próximo alcance un 2.8% del PIB; es decir, si el Congreso aprueba el presupuesto tal como le fue presentado, se estaría retrocediendo en el esfuerzo de reducir el desequilibrio fiscal. Por ello, es menester que el Congreso ajuste el techo presupuestario del presupuesto de 2022 a fin de que el déficit fiscal no sea mayor al que se prevé para 2021. Hay que actuar con sentido común y hacer lo prudente y lo recomendable técnicamente. Pero ya se sabe: el sentido común es el menos común de los sentidos; aún más, si cabe, en ese laberinto de intereses que es la negociación del presupuesto en el Congreso.

Los Riesgos del Toque de Queda

LA MAYOR PARTE DE LAS MEDIDAS ANTI PANDEMIA NO NECESITAN DE NINGÚN DECRETO

La lógica detrás de los confinamientos obligatorios (parciales o totales) era muy válida hace un año y medio, cuando no se conocían muchas particularidades del SARS-CoV-2, ni existían protocolos médicos para tratar la enfermedad, ni había vacunas. Sin negar que los confinamientos estrictos pueden reducir la velocidad de los contagios, debemos estar conscientes de que en el mundo académico y político existe un debate abierto respecto a si, en el balance, los beneficios del confinamiento son mayores a sus costos.

Luego de diecisiete meses de pandemia, la relación y actitud de la población guatemalteca hacia la enfermedad ha ido evolucionando y -como en cualquier pandemia en la historia humana- el público se ha habituado a ella. En los países ricos esa evolución ha sido más rápida porque, en la medida en que la población se vacuna y se aplican nuevos y más eficaces tratamientos médicos, la letalidad del Covid-19 se ha reducido dramáticamente: la tasa de mortalidad de quienes se infectan en el Reino Unido es ahora de 0.1 porciento, similar a la de la influenza. Eso da un claro indicio de cuáles debieron haber sido -desde el principio- las prioridades de política pública para combatir la pandemia: fortalecimiento del sistema de salud y vacunación masiva.

Independientemente de su efectividad en términos sanitarios, los confinamientos forzosos pueden tener costos importantes. Para el PIB de Guatemala, un toque de queda de ocho horas durante un mes podría significar una pérdida de más de tres millardos de quetzales (suponiendo un efecto proporcional al del confinamiento del año pasado); y, en términos de empleo, la pérdida podría equivaler a más de veinte mil puestos de trabajo. También tendría costos potenciales en términos de gobernabilidad, si el gobierno no es capaz (como hasta ahora) de efectuar compras de insumos médicos y contrataciones de personal sanitario de forma eficiente y trasparente. Tendría, además, costos sociales asociados no solo a la pérdida de libertades individuales ante un creciente poder del Estado, sino también en términos del mensaje de miedo y pesimismo que abatiría el espíritu ciudadano y, con él, los intercambios económicos, sociales y culturales.

Quizá el principal riesgo es que el toque de queda distrae la atención y los esfuerzos de las medidas que sí se necesitan para abatir la pandemia. Algunas pueden requerir de un estado de excepción: un mecanismo -focalizado, transparente y temporal- para la compra de insumos médicos y para la contratación de personal sanitario, o la prohibición de aglomeraciones. Pero muchas otras medidas pueden aplicarse sin más trámite: una campaña masiva y efectiva de vacunación; una mejora sustancial de la capacidad hospitalaria (incluyendo hospitales de campaña); una mejora de la calidad -y de la remuneración- del personal sanitario; restricción de aforos; fomento al teletrabajo; y, las medidas estándar que han probado su efectividad a nivel mundial, como el uso de mascarillas y la sana distancia social. Estas medidas no requieren de un decreto, sino de voluntad y capacidad política para hacer que se cumplan.

Peligrosa Ecuación

AUNSENCIA DEL ESTADO, DESCONTENTO CIUDADANO Y UN EVENTUAL DETONANTE SOCIAL

Cuando el Estado carece de la capacidad de brindar los servicios esenciales de salud pública, seguridad ciudadana, educación primaria e infraestructura de comunicaciones, puede hablarse de la “ausencia del Estado”, un fenómeno que se observa desde hace tiempo en determinadas regiones del país, pero que también presenta síntomas a nivel de todo el territorio nacional, como cuando esa incapacidad de prestación de servicios se manifiesta en la inexistencia, por ejemplo, de un servicio de correos funcional, o en la imposibilidad de emitir pasaportes a sus ciudadanos, o en el injustificable  abandono de las personas afectadas por desastres naturales (como las tormentas Eta y Iota).

Por su parte (aunque relacionado con esa ausencia del Estado) cuando la sociedad empieza a cansarse de la mediocridad y corrupción de los funcionarios, surge un desencanto ciudadano generalizado con la democracia y con las instituciones de la República (tal como lo alertan diversas encuestas recientes en Guatemala), desencanto que se exacerba al sumársele los acontecimientos recientes ocurridos alrededor del manejo de la pandemia de Covid-19, en medio de esta ola interminable de contagios y muertes.

Si adicionamos a estos dos factores la posibilidad de un detonante (como, por ejemplo, lo fue el aumento en los precios del transporte en Chile o la embrollada aprobación del presupuesto estatal en Guatemala, ambos en 2020), se presenta un tercer factor que configura una ecuación que apunta hacia un potencial estallido social y una pérdida rápida de la gobernabilidad. Esa ecuación genera el ambiente idóneo para que surjan propuestas populistas y radicales, como las que triunfaron electoralmente este año en Chile y en Perú -o como las que acá mismo abanderó el Movimiento de Liberación de los Pueblos en las pasadas elecciones-, que plantean un salto al vacío de cambio total del “viejo sistema”, pero sin definir exactamente con qué instituciones y políticas se va a conformar el “nuevo sistema”.

La entronización de esos movimientos populistas radicales, por muy sexys que le resulten al principio a un electorado seducido por la promesa de un cambio, genera un vacío de políticas públicas y un clima de incertidumbre generalizada -como se está viendo ahora mismo en Perú-, tal que la economía se ve severamente perjudicada, la paz social se ve destruida y el bienestar mismo de las personas se ve completamente mermado.  Para conjurar esa ecuación (ausencia de estado, más descontento ciudadano, más detonante social, igual a radicalismo populista al poder) es necesario rescatar, reformar y fortalecer las instituciones clave del Estado (los sistemas justicia, de servicio civil, de partidos políticos, de control del gasto gubernamental), es decir, rescatar el concepto mismo de Estado: uno que sea capaz de proveer los servicios públicos esenciales (seguridad, justicia, educación, salud e infraestructura). En eso se juega el futuro del país.

Políticas Sociales y Desarrollo

LA POLÍTICA SOCIAL NO DEBE ESTAR DIVORCIADA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

Hace algunos días tuve el honor de participar en el panel foro “Guatemala doscientos años de historia: Cambios Estructurales necesarios para el desarrollo”, organizado por la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad Rafael Landívar. Mi conferencia versó sobre la evolución de las políticas sociales en el país y su impacto en el desarrollo.  Luego de un recorrido histórico por las principales políticas sociales en el último siglo, una conclusión inicial fue que estas, con muy contadas excepciones, no solo han carecido de coherencia e integralidad, sino que casi nunca se han aplicado de manera sostenida y consistente.

Estos problemas de diseño y de implementación, comunes a casi todas las políticas púbicas, se deben a las enormes debilidades institucionales del Estado y a un pobre entendimiento respecto de la naturaleza de tales políticas.  Las políticas sociales son el instrumento para regular y complementar las instituciones del mercado y las estructuras sociales mediante el suministro de servicios de educación, salud, y protección social, con el fin de reducir la pobreza y promover el empleo y el desarrollo humano, con lo cual contribuyen también a generar mayor demanda interna y crecimiento económico. Derivado de lo anterior, una segunda conclusión fue que las políticas sociales no deben aplicarse aisladamente de las políticas económicas pues ambas interactúan, se refuerzan, se afectan y se complementan.

Una tercera conclusión fue que todas las políticas, directrices, orientaciones, criterios y lineamientos que busquen mejorar los niveles de vida y de bienestar social deberían tener presente que, en el largo plazo, la única manera de lograr esos objetivos es aumentando la productividad sistémica del país. La pobreza y la baja productividad son las dos caras de la misma medalla. Según datos de The Conference Board la productividad laboral de Guatemala no solo es una de las más bajas del Hemisferio, con un nivel de US$ 22.2 miles por trabajador en 2019, sino que ha permanecido estancada durante los últimos quince años.

La conclusión final fue que, a fin de aumentar la productividad sistémica del país, es indispensable mejorar el entorno institucional. No es por casualidad que los migrantes guatemaltecos, a los pocos días de estar trabajando en el Norte, cuadrupliquen los ingresos que antes obtenían en Guatemala: en un entorno institucional favorable, la productividad se multiplica. Los índices de gobernanza, calidad institucional, competitividad y riesgo-país coinciden en señalar la precariedad institucional de nuestro país. En particular, las instituciones de justicia, del sistema político, de gestión pública y de gobernanza son percibidas en los mercados internacionales como las debilidades clave de Guatemala. De manera que la reforma y el fortalecimiento de estas instituciones también debe considerarse como un componente clave de las políticas sociales del país.

CALAMIDAD

 LA ESTRATEGIA PARA ENFRENTAR LA PANDEMIA NO PUEDE BASARSE EN MEDIDAS DE DISTANCIAMIENTO SOCIAL

Guatemala está en la peor ola de contagios desde que empezó oficialmente la pandemia en marzo del año pasado. Luego de más de un mes de estar registrando más de dos mil contagios diarios, el Gobierno decidió finalmente establecer un estado de calamidad (a ser ratificado por el Congreso) cuya medida más conspicua es la prohibición de salir de casa durante las horas en que la gran mayoría de ciudadanos suele estar precisamente en casa, durmiendo. ¿Servirá de algo el toque de queda para reducir la velocidad de los contagios? En realidad, no mucho.

Los confinamientos solo logran detener los contagios cuando son estrictos (de 20 o más horas al día) y circunscritos a territorios específicos. Inevitablemente, siempre tienen un costo económico y social. Los países ricos pueden darse el lujo de establecer confinamientos porque están en capacidad de compensar los costos correspondientes. En países pobres el confinamiento solo tiene lógica en una situación como la del año pasado cuando, ante el desconocimiento sobre el comportamiento del virus y sobre los protocolos médicos más adecuados para su tratamiento, se recurrió a los mismos con el fin principal de ganar tiempo para que el sistema de salud estuviera en condiciones de atender la inevitable ola de casos y darles un tratamiento adecuado o, al menos, una muerte digna; todo ello en espera de que eventualmente se alcanzara la inmunidad de rebaño o, en el mejor de los casos, surgiera una vacuna.

Hoy no solo se conocen bastante bien el ciclo y protocolos médicos para tratar el Covid-19, sino que, además, existen ya diversas vacunas. Los confinamientos estrictos son (política y socialmente) impracticables en países como el nuestro ya que, si bien impedirían que la gente muriera de Covid, provocarían que muriese de hambre. La estrategia correcta para combatir la pandemia tiene tres ingredientes: reducir los contagios con una campaña masiva y efectiva de vacunación; reducir la letalidad fortaleciendo el sistema de salud pública; y, hacer cumplir las medidas estándar de prevención (mascarilla, distanciamiento social, limitación de reuniones).

Para aplicar tal estrategia se necesitaba tiempo, dinero y un estado funcional. El gobierno contó con tiempo y dinero. La vacunación masiva pudo empezarse desde marzo de este año (como en muchos de nuestros países vecinos); había dinero, había vacuna, pero hizo falta una gestión eficiente. Por su parte, el fortalecimiento del sector salud debió haber sido la prioridad uno del gasto público y pudo emprenderse con firmeza desde hace más de un año: hubo tiempo y recursos para aumentar sustancialmente el número de camas, medicamentos, personal y recursos para atender dignamente a los enfermos. Las vergonzosas imágenes que han circulado del hospital temporal del Parque de la Industria son una prueba triste y palpable de la precariedad de las instituciones estatales y de la injustificable pérdida de tiempo y de recursos con que se ha encarado la pandemia. Esas debilidades, por desgracia, no se resuelven con la declaratoria de un estado de excepción.

El Círculo Vicioso de la Mediocridad

LA BÚSQUEDA DE LA EXCELENCIA ES EL LEJANO NORTE QUE DEBERÍA GUIAR A POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS

Existe la percepción generalizada de que la calidad de los funcionarios públicos se ha deteriorado notablemente en las últimas décadas. Hace veinte, cuarenta años, el nivel académico, el grado de conocimiento del Estado, la capacidad de ejecución y la visión estratégica de los diputados, ministros o directores generales parecía ser, en promedio, mucho más elevada de lo que es ahora, independientemente del signo ideológico que los identificara. Silenciosa, pero consistentemente, la ineficiencia, la improvisación y el cortoplacismo se han ido instalando en las oficinas públicas. El resultado es un aparato estatal incapaz de proveer los servicios públicos esenciales (salud, educación, seguridad, justicia e infraestructura), un ambiente de escasa certeza jurídica y una generalizada insatisfacción ciudadana, todo lo cual obstaculiza el crecimiento económico y desgasta nuestra -ya débil e incipiente- democracia liberal.

Simultáneamente, y no por casualidad, la percepción de corrupción ha ido incrementándose geométricamente. Cabe plantearse la posibilidad de que la generalizada corrupción que hoy consume al Estado sea simplemente un síntoma -el más doloroso- de una enfermedad más profunda: la mediocridad en la gestión pública. Si esta hipótesis es correcta, la solución de largo plazo al flagelo de la corrupción no recae tanto en la persecución penal de los contados casos que logran detectarse, sino en la construcción de un andamiaje institucional capaz de ejercer la debida vigilancia y control sobre la provisión eficiente de los servicios públicos esenciales.

El fortalecimiento institucional es clave para revertir la tendencia secular a la mediocridad que está minando mortalmente la administración gubernamental. En los países exitosos, la búsqueda de la excelencia en el servicio público es el norte que guía las actuaciones de políticos y funcionarios. En la medida en que existan buenas instituciones, más atraídos se verán los buenos profesionales para integrarse al servicio público; y mientras más profesionales capaces se integren al servicio público, las instituciones se verán cada vez más fortalecidas. No se trata de elegir entre tener buenas instituciones o buenas personas: las instituciones sólidas atraen buenos profesionales, y los buenos profesionales fortalecen las instituciones. 

Por el contrario, el continuo deterioro institucional configura el dramático círculo vicioso en que parece estar hundiéndose nuestro aparato estatal: las instituciones débiles solo logran atraer al servicio público a funcionarios mediocres y a personas propensas a la corrupción; mientras más personas mediocres o corruptas ocupan los espacios gubernamentales, más se debilitan las instituciones y más se arraiga la corrupción. La solución de fondo a este círculo vicioso de mediocridad y corrupción es la reforma de las instituciones fundamentales del Estado, es decir, sus sistemas de servicio civil, de control del gasto gubernamental, de justicia, de partidos políticos y de legislación. Cualquier otra solución no será más que un exiguo chapuz.

CRISIS Y DESCONTENTO

 LA CRISIS ECONÓMICA TIENE UN IMPACTO POLÍTICO, Y LAS DECISIONES POLÍTICAS TIENEN UN IMPACTO ECONÓMICO

Las crisis económicas suelen tener un impacto político y social negativo. La pandemia ocasionó una importante recesión en 2020 y, aunque se espera un buen crecimiento en 2021, los niveles de producción, ingresos y empleo aún quedarán por debajo de lo que habrían sido si no hubiese habido pandemia. Ello crea un ambiente de insatisfacción social que, de no ser atendido cuidadosamente con políticas públicas adecuadas, puede degenerar en un clima de descontento social, protestas e ingobernabilidad.

En prácticamente todas las regiones del mundo los disturbios sociales se están esparciendo, tanto por la frustración ciudadana con el manejo de la crisis por parte de los gobiernos, como por el percibido aumento de la desigualdad y de la corrupción, factores que tienden a aumentar las tensiones y disparidades existentes. En las últimas semanas, Guatemala está cayendo precisamente en ese tipo de escenario.

Diversos estudios señalan que, a lo largo de la historia, existe una correlación entre las crisis económicas y el deterioro de las instituciones democráticas, especialmente cuando las vulnerabilidades sociales subyacentes se agravan por la recesión. Un estudio reciente del Fondo Monetario Internacional estima que un ambiente de protestas y malestar social puede ocasionar daños importantes al desempeño económico: el PIB de un país sería un uno por ciento más bajo después de un episodio grande de disturbios sociales. El estudio también encuentra que el impacto adverso de los disturbios suele ser mayor en países con instituciones débiles y limitados espacios de políticas públicas: los países que (como Guatemala) ya tenían antes de la pandemia fundamentos institucionales débiles se verán más afectados si el descontento social se convierte en ingobernabilidad.

Decisiones como la de la Fiscal General de despedir al jefe de la FECI -independientemente de su justificación administrativa o política- pueden ocasionar reacciones sociales y diplomáticas con consecuencias económicas indeseables si se adoptan en un ambiente ya crispado a causa de la pandemia y su manejo. “En tiempos de desolación, no hacer mudanza”, aconsejaba San Ignacio –y menos en medio de la peor ola de contagios de Covid-19 que ha incrementado la percepción negativa sobre la forma en que el gobierno ha manejado la pandemia y la vacunación; y menos aun cuando el gobierno gringo ya advirtió específicamente no hacer esa mudanza-.

Ahora toca afrontar las protestas públicas con sabiduría y prudencia, tratando de anticipar las necesidades de los ciudadanos con políticas que brinden oportunidades para alcanzar prosperidad, generar empleos, agilizar la vacunación y contener el impacto a largo plazo de la crisis, lo cual quizá requiera de un amplio diálogo sobre el rol del Estado y sobre el uso transparente y eficaz de los fondos públicos. De lo contrario, la ingobernabilidad no solo obstaculizará la recuperación económica, sino que amenazará con minar nuestra ya endeble democracia liberal.