Los Fondos Sociales Perdieron el Rumbo

...y, en aras de la institucionalidad, eficiencia y transparencia del Estado, deberían desaparecer (empezando por esa vergüenza nacional llamada Fonapaz --y su sucesor-)

Los fondos sociales nacieron en la década de 1980 como una herramienta (temporal) que permitía un gasto público ágil y focalizado para mitigar los efectos que las crisis económicas latinoamericanas, así como las medidas de ajuste estructural aplicadas para corregirlas, estaban teniendo sobre los sectores más pobres de la población, constituyéndose en la “redes de protección social” de la época.

Los fondos sociales eran originalmente mecanismos de financiamiento para realizar inversiones públicas en pequeños proyectos en favor de grupos locales pobres, por parte de las comunidades, los gobiernos locales y diversas ONGs. No respondían necesariamente a políticas para combatir los aspectos estructurales de la pobreza, sino más bien eran instrumentos focalizados para dar empleo rápido a través de obras públicas y servicios sociales de emergencia en las zonas más empobrecidas, para suplir la debilidad de los ministerios comprimidos fiscalmente.

A comienzos de los años noventa, los donantes (particularmente el BID y el Banco Mundial) estaban tan contentos con los fondos sociales para la prestación de servicios públicos, que fomentaron su proliferación por toda Latinoamérica, así como en África, Europa Oriental y Asia. Se convirtieron en el atajo favorito de los bancos multilaterales para ejecutar con mayor rapidez sus préstamos, en comparación con la lentitud y burocracia del resto (es decir, la parte convencional) del sector público. Sin embargo, conforme fue pasando el tiempo, los fondos sociales dejaron de tener el carácter de medidas temporales destinadas a mitigar los efectos de las crisis de ajuste estructural, y pasaron a convertirse en instrumentos permanentes para el gasto social de los gobiernos y los bancos multilaterales.

En Guatemala, su proliferación dio lugar a una confusa sopa de letras, incapaz de rendir cuentas respecto de la efectividad y transparencia en el uso de los recursos a su cargo. Desde el FIS hasta el Fonapaz, pasando por los Foguavi, Fonagro, Fontierra, Fodigua, Foguama y un largo etcétera, lo fondos sociales en nuestro país (actualmente hay más de una docena funcionando) se han distinguido por su propensión a la opacidad y al uso clientelar de sus proyectos.

Estos fondos han gozado de gran respaldo político del gobierno, así como de considerable independencia respecto de los controles gubernamentales (la Contraloría de Cuentas ha confesado su impotencia para fiscalizar los fondos debido a que la mayoría opera bajo la modalidad de fideicomisos); operan fuera de los canales de ejecución de los ministerios; su personal (y salarios) no se rige por la Ley del Servicio Civil; y no publican ninguna auditoría interna ni externas.

Para haber cumplido con los objetivos que originalmente los inspiraron, los fondos sociales deberían haberse creado como entidades con vida estrictamente limitada (tres o cuatro años), con objetivos muy específicos de ayuda a los más pobres. Debieron haber sido manejados, en teoría, con una lógica empresarial para producir “líneas de ensamblaje” de pequeños y múltiples proyectos sociales. No deberían haber ejecutado proyectos directamente y debieron ser  manejados por un cuerpo relativamente pequeño de empleados técnicos. Debían haber respondido a las necesidades expresadas de las comunidades de menores ingresos, y no a la conveniencia política del momento. Y debían haber contribuido a fortalecer la institucionalidad del gobierno central y local.

Pero lejos de ello, los fondos sociales se desnaturalizaron: no se enfocaron estrictamente en los más pobres, minaron la institucionalidad del gobierno al suplantar las funciones de los ministerios y las municipalidades, y generaron dependencia de ciertos grupos sociales respecto de la ayuda estatal. Pero su peor defecto fue la politización y la falta de transparencia en el manejo de sus recursos, lo que ocasionó desperdicio y desvío de los escasos ingresos tributarios.

Los fondos sociales debieron ayudar a fortalecer la institucionalidad del Estado, a que los ministerios fueran más eficientes y, entonces, esfumarse. Dada su ineficiencia y politización, su opacidad y su conflicto con la institucionalidad, los fondos sociales deben desaparecer: sus funciones y competencias deben ser absorbidas gradualmente por los ministerios correspondientes.