Un Consejo para la Política Fiscal

La existencia de instituciones funcionales, estables y apolíticas es clave para el buen desempeño del gobierno y para la plena existencia del Estado republicano. En el ámbito fiscal se está empezando a generalizar en el mundo la adopción de los "consejos fiscales", a efecto de vigilar, supervisar y aconsejar a las autoridades en materia de política fiscal. Es menester que en Guatemala empecemos a pensar en la conveniencia de conformar uno de estos concejos.

§ POLÍTICAS PÚBLICAS

UN CONSEJO PARA LA POLÍTICA FISCAL

Delegar ciertas decisiones de política fiscal a una institución técnica, independiente de los estamentos políticos

La situación actual de las finanzas públicas es precaria. O, cuando menos, muy confusa: el gobierno advierte que, de no recibir la aprobación legislativa de una serie de préstamos, podría verse en dificultades para pagar sueldos a fin de año; la oposición ve con suspicacia que, en un año electoral, el gobierno solicite que se eliminen los candados existentes que le impiden hacer transferencias y cambios al destino de los gastos; los ingresos tributarios están creciendo más de lo estimado, pero la deuda pública aumenta velozmente. Esta confusión acrecienta el riesgo de que la disciplina fiscal, que tanto ha costado preservar, se pierda repentinamente.

Ante tal riesgo (que, de producirse, tendía nefastas consecuencias para la economía nacional) empieza a cobrar relevancia el cumplimiento de ciertas reglas fiscales que se plantearon desde el Pacto Fiscal hace una década para tratar de consolidar la disciplina fiscal. Estas reglas establecen, por ejemplo, que el déficit fiscal converja hacia un nivel sostenible que, de acuerdo a algunos estudios, sería el equivalente a 2% del Producto Interno Bruto –PIB-, o que la inversión pública alcance cada año un nivel mínimo equivalente al 4% del PIB.

Este tipo de reglas, que en otros países llegan incluso a plasmarse en leyes llamadas “de responsabilidad fiscal”, pueden ser útiles para guiar la política fiscal y ponerle límites a su desempeño. Sin embargo, las mismas pueden no ser suficientes para asegurar la disciplina fiscal, tal como ocurre ahora mismo en varios países de Europa donde, a raíz de la crisis financiera, se están incumpliendo todas las reglas en materia fiscal. En el caso de Guatemala, algunos críticos de las reglas fiscales afirman que ya existen demasiadas rigideces en materia fiscal (como los porcentajes constitucionales de gasto o los candados presupuestarios), por lo que agregar estas reglas fiscales complicaría aún más la ejecución de la política fiscal.

Estas controversias sobre la disciplina fiscal tienen un paralelismo con las discusiones que hace algunos años se dieron en el campo monetario: en la esfera académica se debatió sobre la conveniencia de que la política monetaria se basara en reglas inflexibles (como, por ejemplo, tener una meta de crecimiento de la oferta de dinero o del tipo de cambio) o, por el contrario, en la discreción de las autoridades.

En la década pasada, este viejo debate se resolvió pragmáticamente mediante la evolución institucional de los bancos centrales, los cuales adoptaron ciertas normas precisas para establecer las tasas de interés de manera que se persiguiera ordenadamente un esquema de metas de inflación. Estas normas, sin embargo, se aplican con un alto grado de discrecionalidad, en el entendido de que el banco central es una entidad técnica con un alto grado de independencia del sistema político.

La misma solución podría aplicarse al tema fiscal, en el sentido de delegar ciertas decisiones de política fiscal a una institución técnica, independiente de los estamentos políticos. Es cierto que lo fiscal es mucho más “político” y relativamente menos “técnico” que lo monetario, pero el principio sigue siendo el mismo: una institución independiente, a cargo de vigilar y aconsejar en materia de política fiscal, puede ser una buena herramienta para preservar la disciplina fiscal.

Ese es el camino que han seguido recientemente varios países como Suecia (en 2007), Canadá (2008) y Gran Bretaña (2010), que han establecido su respectivo Consejo Fiscal, parecido al que ya tenían desde hace años Holanda, Dinamarca o Estados Unidos con su Oficina Congresal del Presupuesto. Este tipo de instituciones da seguimiento a la política fiscal, evalúa el cumplimiento de sus metas, analiza su sostenibilidad y da recomendaciones sobre el desempeño y las normativas fiscales. Con ello contribuyen a aumentar la transparencia fiscal (mediante sus labores de monitoreo), a mejorar la disciplina fiscal (al advertir sobre las consecuencias futuras de los déficits fiscales) y a complementar el cumplimiento de las reglas fiscales.

Es importante que en Guatemala se empiece a pensar seriamente en el establecimiento de un Consejo Fiscal, independiente de las esferas políticas, con un mandato claro de salvaguardar la sostenibilidad fiscal y con suficientes recursos técnicos a su alcance.