LAS PRIORIDADES DEL GOBIERNO EN 2025

 Es difícil mejorar la calidad del gasto público con los actuales mecanismos de ejecución y control´

El presupuesto de ingresos y gastos del Estado es, en cualquier país, una guía central para la implementación de políticas públicas y la gestión de la política económica. En Guatemala, el proyecto de presupuesto para 2025 que el Ejecutivo envió al Congreso para su aprobación es, además, una verdadera declaración de intenciones. Siendo el proyecto con el incremento  más grande de los últimos 15 años -respecto al presupuesto del año previo- y planteando un déficit fiscal sin precedente en décadas, indica la convicción del gobierno de contar con un enorme espacio para aumentar su gasto y su fe en que va a poder ejecutarlo de forma transparente y eficiente, a pesar de que los ineficaces sistemas institucionales (administrativos, de control, de servicio civil o de compras y contrataciones) permanecen incólumes (y deteriorándose) desde hace lustros.

Aunque el gobierno solo dispone del 18% de sus ingresos para impulsar políticas públicas (ya que el resto ya está comprometido para gastos rígidos, como salarios y transferencias), es posible inferir -de los destinos institucionales solicitados en el proyecto de presupuesto- cuáles son las prioridades de política pública del gobierno para el año próximo. Así, está claro que el Ministerio de Educación es el que se lleva la mayor tajada del gasto, en su mayoría para el pago de salarios, incluyendo los que se deriven del muy opaco pacto colectivo que se está negociando con el sindicato ministerial, por lo que se colige que no solo la educación per se, sino también el apaciguamiento de su relación con el líder magisterial Joviel Acevedo son una clara prioridad del gobierno.

Asimismo, si vemos el crecimiento respecto del año anterior, se revela como prioridad el monto asignado al Ministerio de Comunicaciones, lo cual es una muy buena noticia luego de cuatro gobiernos en los que la infraestructura pública estuvo relegada. Pero si vemos los crecimientos relativos respecto del presupuesto 2024, el que se revela como mayor prioridad es el Ministerio de Economía, donde se incluyó un millonario programa de asistencia crediticia a través del CHN, que tiene grandes probabilidades de resultar en un despilfarro tan lastimoso como los vistos en programas similares que se aplicaron durante la pandemia.

Además de las prioridades, el proyecto de presupuesto también permite vislumbrar cuáles son los asuntos que revisten poca importancia para el gobierno: los aportes que por mandato legal debe hacer el Estado a la seguridad social o al apoyo a la política monetaria brillan por su ausencia, así como tampoco se aprecian cambios significativos en las normas presupuestarias orientadas a mejorar la transparencia del gasto o a respetar la sana práctica (también mandato legal) de no financiar gasto corriente con deuda pública. Extraña, en particular, que el proyecto de presupuesto no se haya hecho acompañar de la correspondiente opinión técnica (también mandato legal) de la Junta Monetaria.

Eso sí, el rubro a donde va a parar la mayor parte del presupuesto (más de la tercera parte del techo solicitado) es el de Obligaciones de Tesoro, que incluye conspicuamente los aportes a las municipalidades y consejos de desarrollo: es imposible no sospechar que -independientemente de las buenas intenciones del gobierno en cuanto a elevar la inversión física y social- la real intención del presupuesto planteado es la de comprar gobernabilidad y paz política manteniendo contentos a los alcaldes y diputados distritales que se habrán de beneficiar políticamente del enorme bolsón de recursos presupuestarios que se les asigna.

REGALAR DINERO PÚBLICO: EL RECURSO FÁCIL

 Es peligrosa la proliferación de iniciativas sin un análisis de su impacto financiero y macroeconómico

Bien sea por escasez de propuestas de política pública, o bien por falta de voluntad política para impulsar las pocas iniciativas que al respecto existen, han proliferado una serie de propuestas legislativas que pueden calificarse de populistas.  La iniciativa de condonar la deuda de las empresas municipales con el INDE, por ejemplo, no solo distorsionaría las señales e incentivos del mercado eléctrico, sino que le costaría al Estado más de Q3 millardos. O la iniciativa de derogar el Impuesto de Solidaridad, que implicaría una merma de ingresos fiscales de más de Q7 millardos anuales. Y qué decir del aumento a las pensiones de los jubilados del Estado, aprobado recientemente entre el regocijo de los diputados, que no repararon demasiado en el hecho de que el fisco tendrá que erogar unos Q6 millardos anuales adicionales por dicho aumento.

La característica común de esas iniciativas es que los dictámenes que las respaldan no incluyeron ningún estudio de su impacto sobre las finanzas públicas y sobre la macroeconomía del país. Ese tipo de estudios, que debería ser obligatorio para cualquier iniciativa que afecte el erario, es una práctica parlamentaria común en otros países más desarrollados, pero no es habitual en Guatemala.

Las políticas que se basan en regalar comida, herramientas o dinero a los ciudadanos, tienden a ser insostenibles y a causar problemas económicos e institucionales: generalmente implican un aumento significativo en el gasto sin un incremento proporcional en los ingresos, lo que acrecienta el déficit fiscal; pueden causar distorsiones en los mercados financieros, en las tasas de interés y, eventualmente, en la estabilidad de precios; generan desincentivos al trabajo y al emprendimiento; y, casi siempre, producen distorsiones en el mecanismo de precios y un debilitamiento institucional. Las políticas de regalar bienes o dinero sin condiciones y sin un marco de sostenibilidad o mejora de las condiciones productivas, pueden generar una dependencia que perpetúa la pobreza y la desigualdad, a la vez que se merma la capacidad del Estado para implementar políticas estructurales que promuevan el desarrollo económico y social. Aunque pueden tener efectos positivos inmediatos en términos de popularidad o bienestar, a mediano plazo suelen ser perjudiciales para la estabilidad económica e institucional.

La reciente proliferación de este tipo de iniciativas tiene qué ver con la creencia (entre un número creciente de diputados y, cada vez más, en la opinión pública) de que el gobierno cuenta con amplios y abundantes recursos que pueden (y hasta deben) gastarse sin mayores contemplaciones. Pero los más de Q25 millardos que hoy tiene el gobierno “guardados” en su caja fiscal no son ahorros (como erróneamente se cree), sino deuda que el gobierno ha adquirido y que tarde o temprano gastará. Pero debe hacerlo con sabiduría y visión de largo plazo, no con base en ocurrencias populistas.

Ciertamente es inevitable que en el estamento político se prefieran las políticas de gasto fácil que, aunque insostenibles a mediano plazo, dan réditos electoreros en el corto plazo. Una forma de refrenar esa natural tendencia de los políticos de turno es mediante reglas y procedimientos, de observancia obligatoria en el proceso legislativo, que obliguen a acompañar cualquier dictamen de ley que genere gasto público de un análisis de su viabilidad fiscal y de su impacto macroeconómico. De lo contrario, la política fiscal seguirá siendo conducida por las ocurrencias parlamentarias del momento y no por una visión de estado que debería emanar del Ejecutivo.

AMPLIACIÓN PRESUPUESTARIA: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO

RAZONABLE EN LO MACROECONÓMICO; CUESTIONABLE EN CUANTO A LA TRANSPARENCIA; FALIBLE EN LO POLÍTICO

La ampliación al presupuesto del Estado aprobada recientemente (¡hasta en dos ocasiones!) por el Congreso ha suscitado una serie de reacciones y elucubraciones que invitan a hacer una reflexión serena sobre sus efectos reales (unos buenos y otros malos).

Los aspectos positivos de la ampliación están referidos, en su mayoría, al campo de la macroeconomía, donde puede afirmarse que el nuevo presupuesto resultante para 2024 muestra cifras razonables y prudentes. En efecto, la ampliación se justifica porque el presupuesto con el que se estaba trabajando era el de 2023. Dado que los ingresos fiscales del presente año serán mayores a los del año previo, cae de su peso que era menester readecuar el presupuesto (lo que debió hacerse desde hace meses) a esa nueva realidad para darle mayor certeza y transparencia a las finanzas gubernamentales. Dado que la mayor parte del gasto ampliado será cubierta con ingresos corrientes, el déficit fiscal resultante resulta razonable (y, en la práctica, muy probablemente será menor al aprobado por el Congreso, ya que el Gobierno no podrá, de aquí a fin de año, ejecutar todo el presupuesto), al tiempo que la deuda pública permanece en niveles muy confortables. Esas son buenas noticias, tal como reconoció la propia agencia calificadora Moody’s al resaltar los buenos fundamentos macroeconómicos del país y el hecho de que la ampliación da un mayor marco de certeza y orden fiscal para 2024.

Sin embargo, diversos aspectos de la ampliación pueden calificarse de inconvenientes, particularmente en materia de transparencia y calidad del gasto público. Por ejemplo, se incluyó un incremento extraordinario de casi Q2 millardos para los Consejos de Desarrollo, sin explicación y ni justificación técnica; no hay que olvidar que el sistema de consejos ha sido tachado, desde hace años, de ser un mecanismo opaco e ineficiente de gasto público, y no hay razones para pensar que eso va a ser distinto ahora. Otro ejemplo son los incrementos asignados al Ministerio de Agricultura: Q500 millones para adquirir fertilizantes, semillas y aperos, exonerando la obligación de usar procedimientos de adquisición pública transparentes y competitivos; y, Q500 millones para un fondo de crédito campesino que carece de reglas claras para la entrega de tales recursos. Está claro que en varios rubros de la ampliación faltó incluir mecanismos de rendición de cuentas, amén de que no se ve ninguna priorización estratégica del gasto público.

Finalmente, lo feo (y preocupante) de la ampliación recae en el ámbito político: la forma apresurada en que se aprobó (sin siquiera basarse en un dictamen favorable) ha dado lugar a amparos judiciales por parte de grupos opositores que, en tanto se resuelvan, restan certeza y confiabilidad a la política fiscal. Si bien es cierto que en la aprobación se lograron consensos políticos (sanos en cualquier democracia), también lo es que el proceso causó serias escisiones en varias bancadas (las únicas bancadas que votaron unificadas fueron las que cuentan con un solo diputado). Se ve que, cuando se trata de repartir dineros, las ideologías importan poco y que en nuestro sistema político casi no existen líneas partidarias ni prioridades programáticas. La forma en que se lograron las mayorías parlamentarias no solo siembra dudas sobre la solidez de los consensos obtenidos y sobre el espacio de gobernabilidad que se logró, sino que en nada contribuye a posicionar al presupuesto gubernamental como lo que debería ser: el instrumento en que se plasman las prioridades de política pública y una visión de Estado de largo plazo.