INFRAESTRUCTURA PÚBLICA: LOS DESAFÍOS POR DELANTE

El Ejecutivo y el Congreso tienen ante sí el desafío de impulsar los cambios administrativos y regulatorios que mejoren tanto la efectividad, como la transparencia en la ejecución de la obra pública

Hace algunas semanas fui parte de un panel de discusión, organizado por la USAID, sobre la importancia de la infraestructura vial en el país. El propósito del diálogo fue reunir a miembros de la sociedad civil, empresarios y diputados para discutir sobre la legislación que puede contribuir a acelerar la ejecución de infraestructura vial al ritmo que necesita Guatemala para reducir las brechas existentes, partiendo del entendido de que una infraestructura vial eficiente y funcional es fundamental para el desarrollo económico y social del país, y es crucial que se aborde de manera integral a través de una legislación que ordene todas las disposiciones existentes que están dispersas y se incluyan los cambios que permitirían al país acoplarse a las mejores prácticas internacionales.

Hoy, que hay nuevas autoridades a cargo del Ministerio correspondiente tratando de mantener un mínimo de ejecución de obra pública y, simultáneamente, tener que “limpiar la casa” de las prácticas opacas e ineficientes del pasado reciente, resulta oportuno -y hasta urgente- repasar algunas de las reflexiones y propuestas que se esbozaron en el referido diálogo, especialmente de cara a los estragos que la época lluviosa (que ya está manifestándose con fuerza) empieza a ocasionar en la frágil red vial del país.

En este contexto, el Ejecutivo y el Congreso tienen ante sí el desafío de impulsar los cambios administrativos y regulatorios que mejoren tanto la efectividad, como la transparencia en la ejecución de la obra pública, aspectos fundamentales para el desarrollo económico del país y el bienestar de sus habitantes. La transparencia garantiza que los fondos públicos se utilicen como corresponde, lo que reduce el riesgo de corrupción y mala gestión. Cuando el proceso es abierto y responsable, genera confianza pública en las instituciones gubernamentales y fomenta un sentido de pertenencia entre los ciudadanos. La eficiencia en la contratación, por su parte, significa que los proyectos se completan a tiempo y dentro del presupuesto, lo que es esencial para un país como el nuestro, donde el uso eficiente de los limitados fondos disponibles permitiría la construcción de más carreteras, escuelas y hospitales, lo que tendría un efecto multiplicador en la economía al crear empleos, mejorar el acceso a los mercados y mejorar los resultados educativos y de salud.

Una buena forma de abordar los desafíos es identificar y priorizar las principales dificultades que enfrenta la infraestructura vial de Guatemala en la actualidad. Apenas en noviembre pasado el Fondo Monetario Internacional -FMI- publicó su Evaluación de la Gestión de la Inversión Pública -PIMA, por sus siglas en inglés-, que presenta un profundo análisis sobre la infraestructura pública en el país y donde se revisan concienzudamente quince dimensiones que miden el diseño y eficacia de las instituciones. En dicho estudio se identifican seis aspectos de nuestro sistema en los que existen grandes debilidades que es preciso abordar:

•       La falta de planificación de proyectos y su nula priorización;
• La falta de continuidad en los proyectos de inversión existentes y la proliferación de nuevos proyectos improvisados;
• La insuficiencia de recursos para mantenimiento y el desorden operativo de las entidades a cargo de realizarlo;
• La baja competitividad en los procesos de contratación de obra pública y la ausencia de entes independientes para su supervisión;
• La ausencia de seguimiento de la vida de los proyectos al nivel central; y,
• La falta de información sobre los costos de los proyectos, sus modificaciones, sobrecostos y percances.

Superar estas falencias requiere, inevitablemente, de reformas regulatoria que incluyan una legislación moderna y adaptada a la realidad actual de la infraestructura vial puede ofrecer. Es inexcusable que, a estas alturas, los líderes políticos del país no hayan logrado acordar las reformas mínimas que se necesitan, especialmente tomando en cuenta que han existido recursos financieros que claramente se han desaprovechado.

Según el propio FMI, si Guatemala lograra aumentar el stock de capital público en un punto del PIB, se incrementaría el crecimiento anual de la producción nacional en 0.3% a corto plazo y 0.8% a mediano plazo. A partir de ese cálculo, se colige que si en nuestro país se invirtieran (eficientemente) unos US$3 millardos anuales en infraestructura, al cabo de cuatro años el crecimiento de la economía alcanzaría el 6% anual. Esta es una cifra factible de conseguir (basta recordar que en 2020, con la excusa de la pandemia, el gobierno se recetó un incremento presupuestario de esa magnitud… que se diluyó en el mar de la ineficiencia y opacidad del gasto público ordinario).

De manera que el calamitoso estado de la infraestructura pública en Guatemala no es un problema de financiamiento o de escasez de recursos, sino que es un problema de eficiencia y diseño del marco institucional, y de falta de voluntad pública para reformarlo. La infraestructura pública no mejorará solo con cambios de autoridades, ni con buenas intenciones: hace falta mejorar el marco regulatorio e institucional vigente. En ese sentido, existen una serie de medidas necesarias: por un lado, reformas estructurales que creen nuevas y mejores instituciones para el largo plazo y, por otro, reformas incrementales (administrativas y reglamentarias) para mejorar la eficiencia de las instituciones actuales.

Las reformas estructurales que se requieren para transformar el marco institucional pasan, necesariamente, por la reinvención del actual Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, tarea que no puede hacerse de la noche a la mañana, pero que puede encontrar un punto de partida idóneo en los hallazgos del referido PIMA elaborado por el FMI. Simultáneamente, en tanto se diseña y madura dicha reforma, el Congreso debería avanzar en la adopción de la Ley General de Infraestructura Vial, iniciativa que está en discusión desde hace más de cuatro años, que permitiría:

1. Transitar a un modelo de gestión de activos mediante incentivos virtuosos e indicadores que aseguren el pago hasta que las obras estén concluidas;
2. Una institucionalidad pública técnica especializada, con un mandato, herramientas de gestión y un sistema de fiscalización y rendición de cuentas efectivo;
3. Un sistema de planeación eficiente y moderno con visión de largo plazo;
4. Reglas claras para la priorización de obras conforme a criterios técnicos;
5. Agilizar y hacer más eficientes los procedimientos de desarrollo de los proyectos; y,
6. Hacer sostenible el necesario financiamiento de la obra pública.

La aprobación de dicha ley crearía un subsistema de infraestructura vial (para cierto y determinado tipo de obras) que podría coexistir con el resto de sistemas vigentes (como el de COVIAL), en tanto estos se reforman. Complementariamente, también deberían impulsarse cambios administrativos o reglamentarios, como podría ser la reforma de las funciones de COVIAL con el objetivo de mejorar la contratación, ejecución y supervisión del mantenimiento de la red vial, así como las normas técnicas referentes a montos y plazos que aplican a COVIAL.

En cuanto a las reformas incrementales que podrían aplicarse para mejorar la eficiencia y transparencia de la infraestructura pública pueden mencionarse:

·        Crear una unidad independiente a cargo de supervisión de la obra pública (ya existe una iniciativa de ley en el Congreso);

·        Reformar la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Ley de ANADIE);

·        Regular el seguimiento continuo de proyectos en curso, de manera que el surgimiento de nuevos proyectos no implique dejar inconclusos proyectos en marcha;

·        Reformar la Ley Orgánica del Presupuesto, para que los proyectos nuevos solo se puedan incluir en el presupuesto anual si cuentan con el visto buento técnico de SEGEPLAN y con un registro previo en Sistema Nacional de Infraestructura Pública -SNIP-;

·        Incluir en el Presupuesto del Estado de cada año un anexo con los costos de cada proyecto de infraestructura, incluyendo los de años previos y futuros;

·        Publicar obligatoriamente cada trimestre un tablero de seguimiento de los avances (físicos y financieros) de todos los proyectos en curso; y,

·        Mejorar los procedimientos para que se fomente la competencia para la contratación de obra pública.

 Los desafíos de esta reforma regulatoria e institucional demandan visión y madurez por parte de los líderes políticos del país. El sentido común y el propio interés por complacer a sus votantes deberían lograr que los políticos se pongan de acuerdo al respecto; de lo contrario, podrían ser las fuerzas de la naturaleza -mediante el copioso invierno que ya está aquí devastando la red vial- lo que los obligue a hacerlo.

¿ES VIABLE LA READECUACIÓN DEL PRESUPUESTO 2024?

 HABRÍA QUE EVITAR SEGUIR HACIENDO MÁS DE LO MISMO

SÍ, ES CONVENIENTE READECUAR EL PRESUPUESTO 2024. Existen al menos dos razones que justifican la necesidad de que el Congreso apruebe una readecuación del Presupuesto del Estado para 2024 -razones que, no está de más subrayar, se conocían desde antes de la toma de posesión del actual gobierno, que pudo haber solicitado tal readecuación desde hace varios meses-. La primera es que, como se recordará, el Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2024 que fue aprobado por el Congreso en noviembre pasado, quedó sin efecto en diciembre por una sentencia de la Corte de Constitucionalidad por lo que, en su lugar, vuelve a regir el presupuesto que estaba vigente al término de 2023. Ello exige adaptar un presupuesto que no responde a la realidad del año actual, por lo que es necesario readecuarlo para que el gobierno pueda cumplir con los pagos que, ya sea por mandato legal o para suplir los servicios públicos esenciales, está obligado a realizar.

La segunda razón es que en el presupuesto de ingresos vigente tiene cifras que corresponden a lo presupuestado para 2023, las cuales son muy inferiores (por más de Q13 millardos) a lo que realmente se tiene previsto recaudar de impuestos en 2024. Si se quieren utilizar esos ingresos adicionales que se tendrán este año, es necesario incluirlos explícitamente en el presupuesto, para lo cual se necesita de la aprobación del Congreso.

PERO, LA APROBACIÓN NO VA A SER FÁCIL. A punto de que empiece su discusión en el Pleno del Congreso, la petición del Ejecutivo de que se apruebe una readecuación y ampliación al presupuesto ya ha producido múltiples reacciones de escepticismo y de crítica (dentro y fuera del Hemiciclo) a la iniciativa oficialista que, dada la peculiar conformación de fuerzas políticas en el Legislativo, hacen pensar que el proceso de aprobación podría resultar complejo y desgastante.

Baja ejecución. La principal crítica que se escucha es que, hasta ahora, el gobierno presenta un muy bajo porcentaje de ejecución del presupuesto, por lo que resulta cuestionable si será capaz de ejecutar en el último semestre del año lo que no ha podido en el primero. La verdad es que, aunque ciertamente bajo (especialmente en ministerios como el de Comunicaciones, el de Ambiente o el de Energía), el porcentaje de ejecución en 2024 no es muy distinto al de cualquier primer año de gobierno en el pasado reciente (a todo nuevo gobierno le cuesta aprender a gastar).

Eso sí, en los primeros cuatro meses del año el gobierno siempre gastó menos de lo que percibió de ingresos, por lo que ha acumulado un superávit de más de Q6 millardos que están listos en caja para gastarlos en el resto del año, adicionales a los Q14 millardos que ha solicitado como ampliación, cifras que, dados los antecedentes, hacen dudar que puedan ser gastados en su totalidad durante el segundo semestre del año.

Destinos cuestionados. Otras críticas que se hacen a la iniciativa de ampliación presupuestaria ponen en duda la idoneidad de algunos gastos, como la ampliación al Ministerio de Educación por más de Q1,300 millones, que en gran medida se destinarían a pagar los beneficios del polémico pacto colectivo (que se está negociando secretamente entre el sindicato magisterial y las autoridades), o la ampliación por Q350 millones para el también controversial Programa de Salud Escolar.

Notorias son las críticas a las ampliaciones propuestas para los Consejos de Desarrollo (por más de Q2,000 millones) y las municipalidades (por más de Q1,600 millones), entes ampliamente cuestionados por su opacidad e ineficiencia en el gasto. Cabe comentar que dichas ampliaciones son inevitables porque están amarradas (por ley) a la ampliación en el presupuesto de ingresos (por la mayor recaudación esperada).

Algunos también señalan la contradicción de otorgarle generosas partidas presupuestarias a la Corte Suprema de Justicia, a la Corte de Constitucionalidad, al TSE (aunque no haya elecciones este año), a disfuncional sistema deportivo (federaciones y comités), a la Universidad de San Carlos y al mismísimo Ministerio Público, entes con quienes el gobierno ha tenido diferencias políticas, pero a quienes por mandato legal debe asignarles parte de la mejora esperada en los ingresos tributarios.

No es de vida o muerte. Otro argumento de quienes no están convencidos de la ampliación presupuestaria es más pragmático, en el sentido de que, si bien es cierto que los ingresos tributarios serán sustancialmente mayores de lo que indica el presupuesto vigente, también lo es que esos ingresos no se perderán en caso de no aprobarse la ampliación solicitada, porque se acumularían en la caja fiscal, pudiendo ser asignados para el ejercicio fiscal del próximo año. De tal manera que lo que se necesita, afirman, no es una ampliación (al menos no de la magnitud solicitada) sino una readecuación que explicite los rubros de ahorro que podrían obtenerse del combate a la corrupción y que defina las prioridades del gobierno en materia de gasto, es decir, aquellas partidas que tracen la ruta del legado histórico que el gobierno quisiera dejar en el resto de su mandato.

SI SE METE BASURA, SALE BASURA. El concepto de “GIGO” (garbage in – garbage out) se desarrolló inicialmente en las ciencias de la computación y las matemáticas, se refiere a que la calidad del producto de un sistema está determinada por la calidad de los insumos con que se alimente. Los sistemas simplemente procesan lo que se les da, y eso sucede en nuestro sistema de gasto público: el hecho solo de ingresar más dinero al sistema no garantiza que habrá mejores resultados en materia de calidad y eficiencia.

De hecho, según las encuestas, la razón principal por la que el electorado eligió al Presidente Arévalo fue por el hartazgo ciudadano con respecto a la corrupción y a la incapacidad del Estado de proveer los servicios públicos esenciales. Aunque algunos ingenuos puedan creer que solamente basta con poner gente proba a administrar la cosa pública para resolver mágicamente los problemas, la realidad es que el aparato estatal está tan contaminado de corrupción e ineficiencia, que las buenas intenciones resultan claramente insuficientes para revertir la situación.

Para justificar cualquier ampliación presupuestaria deben incluirse los controles técnicos que eviten que los recursos de la ampliación se destinen a obras o proyectos cuestionables, opacos o que se presten a malas prácticas. Por ejemplo, las transferencias a entidades públicas, como municipalidades o consejos de desarrollo, deben ser objeto de seguimiento y fiscalización especiales, debiendo velar porque, sin excepción alguna, se cumplan con su obligación de reportar sus cuentas mediante los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que se tienen a disposición (SIAF, SIAF-SAG, SIAF-MUNI, SICOIN, GUATENÓMINAS).

Otros controles que deberían incorporarse al presupuesto tienen que ver con regular la suscripción de pactos colectivos de condiciones de trabajo en las entidades públicas y velar porque dichos pactos tengan las fuentes de financiamiento para cubrir esos gastos. Sería importante también obligar a implementar un sistema orientado a mantener, en tiempo real, una actualización del número de empleados públicos. Asimismo, sería conveniente evaluar la conveniencia de continuar destinando recursos públicos a ONGs para que presten un servicio que, en principio, le corresponde prestar al Estado y, de considerarse necesaria la prestación de tales servicios por parte de dichas organizaciones, velar porque estos se adquieran en el marco de la Ley de Contrataciones del Estado.

ENTONCES, ¡PENSEMOS EN HACER COSAS CHINGONAS! Quizá estemos ante una oportunidad única en la historia fiscal reciente del país: tenemos, por un lado, un gobierno nuevo cuya mejor baza para mantener el respaldo ciudadano es su compromiso con la transparencia en el gasto público y, por otro, la ocasión excepcional de contar con abundantes ingresos tributarios, muy superiores a lo originalmente presupuestado. En vez de estar pensando en verter todos esos recursos extra al barril sin fondo del ineficiente y corrompido aparato estatal, valdría la pena atreverse a pensar en canalizarlos hacia destinos específicos mediante vehículos de propósito especial para su ejecución. Algunos ejemplos:

Un fondo específico para el combate de la desnutrición. No existe otro problema más apremiante y vergonzoso para Guatemala que el de la desnutrición crónica infantil. Destinar unos Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para el combate a la desnutrición debería ser una obviedad como propuesta de cualquier partido político, independientemente de su signo ideológico. La ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ya plantea un marco para ordenar las acciones estatales en este campo y tocaría al Congreso y al Gobierno diseñar un mecanismo transparente y efectivo para la ejecución de un fondo en dicho marco vigente.

Un fondo específico para infraestructura vial. El colapso en cámara lenta de la infraestructura vial del país -y de la institucionalidad que la gestiona- es evidente y amenaza a mediano plazo con dañar permanentemente las capacidades productivas del aparato económico nacional. Destinar otros Q5 millardos del presupuesto estatal para la creación de un fondo específico para la ejecución de obras de infraestructura vial estratégicas y de gran calado tampoco debería ser políticamente controversial, siempre y cuando dicho fondo se estructure con una gobernanza eficaz que, al mismo tiempo de ser ágil y efectiva, sea también transparente y a prueba de corrupción

Un fondo específico para generación y transmisión de energía. La creciente demanda de energía eléctrica en Guatemala ha crecido a mucha mayor velocidad que la capacidad de generación y transmisión, mientras que los procesos de licitación de nuevas unidades se han quedado rezagados por razones burocráticas. Destinar otros Q1,000 millones del presupuesto estatal para un fondo específico que financie proyectos de pre-inversión y apoye la ampliación de las unidades existentes podría ser un paso en la dirección correcta para conjurar los peligros existentes de un déficit de suministro eléctrico en el país.

Etcétera. En la misma línea, puede pensarse en un fondo (bien diseñado, eficiente y transparente) para infraestructura portuaria, o para rescatar los aeropuertos o, incluso, para reestructurar los programas sociales del gobierno como, por ejemplo, los que están a cargo del MIDES y que, hasta ahora, solo han servido para el despilfarro y la corrupción.

Quizá este sea un buen momento para atreverse, con prudencia fiscal, a hacer “cosas chingonas”, como dijo hace un par de años el canciller mexicano Marcelo Ebrard en un foro latinoamericano (sí, también lo dijo el Chicharito, pero se le escuchó más elegante al funcionario). El canalizar los recursos financieros extraordinarios con que el gobierno cuenta hacia destinos específicos orientados al desarrollo de largo plazo, sacándolos del incompetente aparato tradicional del gasto público y blindándolos mediante mecanismos de ejecución eficientes y transparentes aprobados por el Congreso, puede ser muy beneficioso para el país.

Pudo haberse hecho en la pandemia, pero no se quiso. Si el Ejecutivo y el Legislativo lograran ahora ponerse de acuerdo en una visión como la planteada, podría lograrse que los limitados recursos del Estado estén priorizados y mejor focalizados, blindados de la corrupción y el derroche, utilizados más transparentemente, convertirse en obras con un legado perdurable, coadyuvar a la gobernabilidad y la paz social y, además, servir para ganar tiempo en tanto se hacen las reformas institucionales que el Estado necesita para que la buena provisión de servicios públicos esenciales no dependa de la buena voluntad de los funcionarios, sino de la eficiencia de las instituciones.