La Verdadera Reforma Fiscal

Se necesita una profunda reforma centrada en mejorar la eficacia del gasto público y en combatir la corrupción. Tal reforma podría generar más de Q15 millardos anuales para el Estado guatemalteco.

El presupuesto del Estado aprobado recientemente por el Congreso ha puesto en evidencia, palmariamente, la necesidad de emprender urgentemente una profunda reforma fiscal. Pero en esta ocasión resulta claro que lo que urge no es una reforma tributaria. No. Cada nuevo gobierno intenta emprender una reforma a los impuestos, y cada vez que lo hace el aumento en la recaudación es menor que en la reforma previa. Este rendimiento marginal decreciente de las reformas tributarias es una indicación de que ese no es el recurso más eficiente para fortalecer las finanzas públicas.

No hay que olvidar que la política fiscal tiene dos caras: no sólo se trata del lado de los ingresos (impuestos), sino que cada vez más se trata del manejo de los gastos. La política fiscal del gasto público es tanto o más importante que la política tributaria, pues tiene repercusiones sobre la equidad fiscal, sobre la productividad de la política gubernamental, sobre la provisión de capital físico (infraestructura) y humano (salud y educación) para propiciar mayor productividad del aparato económico nacional.

Entonces, la verdadera reforma fiscal, en las actuales circunstancias, es la del gasto público: se necesita una profunda reforma que esté centrada en mejorar la eficacia del gasto público y en combatir el despilfarro y la corrupción. Esa necesidad ha sido puesta de manifiesto en el presupuesto del Estado para 2015, el cual está plagado de gastos cuya rentabilidad social es francamente negativa (por ejemplo, el demostradamente ineficiente programa de fertilizantes, los programas clientelares del Ministerio de Desarrollo Social, o el monstruoso subsidio al transporte urbano).

El presupuesto aprobado para 2015 está también plagado de gastos financieramente insostenibles (como el bono para el adulto mayor financiado con deuda pública, los incrementos salariales a maestros y salubristas sin que paralelamente se evalúe su desempeño, o el creciente agujero negro del sistema en bancarrota de clases pasivas del Estado). Y se trata, asimismo, de un presupuesto plagado de gastos opacos y de dudosa calidad (como el traslado de dineros públicos a ONGs, o las obras de infraestructura que se dejan a cargo de dichas organizaciones, o el abuso en el uso de fideicomisos públicos, o los gastos oscuros e ineficientes de las municipalidades y de los consejos de desarrollo).

El desafío central de la reforma fiscal que debe emprender el estado es, pues, el de priorizar el gasto público. Y esa priorización debe arreglarse en orden a las prioridades de desarrollo del país. De acuerdo a innumerables diagnósticos que existen al respecto, lo anterior significa que los temas prioritarios del gasto público deben incluir el combate a la desnutrición infantil, mejorar significativamente la calidad de la educación primaria y acrecentar la cobertura de los servicios esenciales de salud y saneamiento; todos estos rubros contribuirían a elevar la calidad de vida de la población y del capital humano del país.

Las prioridades también deben incluir una mejora en la cantidad y calidad de la infraestructura pública, particularmente en las áreas de comunicaciones y electrificación, a efecto de potenciar la capacidad productiva de los guatemaltecos. Y también debe incluirse el fortalecimiento de las instituciones que garanticen la seguridad pública y la impartición de justicia como pilares de una fructífera convivencia ciudadana.

Para que la priorización descrita sea efectiva, la reforma del gasto público debe incorporar acciones decididas para combatir la corrupción y la dilapidación del erario público. Ello pasa por emprender la difícil, pero insoslayable, reforma profunda de las entidades relacionadas con este esfuerzo: la SAT, la Contraloría de Cuentas y la fiscalía y tribunales contra la corrupción.

Si no queremos estar dentro de pocos meses enredados en una nueva discusión bizantina acerca de qué impuestos, en qué montos y sobre cuáles contribuyentes aplicar en una nueva reforma tributaria, el desafío de la sociedad guatemalteca y de su liderazgo político, social y empresarial en los próximos meses debe centrarse en la verdadera reforma fiscal: una reforma del gasto público que atienda la necesidad de mejorar su calidad y de reducir la nefasta corrupción que cada vez lo hace más insuficiente.

Comentarios a la Aprobación del Presupuesto del Estado para 2015

LO BUENO

1. Con todo y sus defectos, haberlo aprobado es mejor que no haberlo aprobado: hay certeza jurídica, se facilita la fiscalización, se financia el proceso electoral. Al menos está claro, en blanco y negro, las cifras y normas contra las cuales hay que actuar si son perjudiciales para el país.

2. Se redujo el déficit propuesto, de los Q12.3 millardos (2.5% del PIB) originalmente planteado, a unos Q10 millardos (2.0% del PIB) en el presupuesto aprobado. Sin embargo, esta reducción del déficit depende de que los impuestos aprobados rindan los frutos que los proponentes esperan (lo cual es bastante incierto, especialmente si no se reforma la SAT)

3. Se redujeron dos rubros de gasto clientelar: los fertilizantes y el fondo del Ministerio de Desarrollo Social

4. Se incluyó el reconocimiento del costo de la política monetaria. Sin embargo, el pago está sujeto a la discrecionalidad del Ministerio de Finanzas, lo cual es absolutamente improcedente

LO MALO

1. No se redujo el monto de gasto (la reducción del déficit se obtiene aumentando ingresos –con los nuevos impuestos-), sino que el “efecto visual” de “reducción del presupuesto” (del original monto de Q71.8 millardos al aprobado de Q70.6 millardos) se logra reduciendo el pago asignado a deuda pública (¡!¿?).

2. En comparación con el presupuesto inicialmente propuesto, el presupuesto aprobado aumenta los gastos corrientes y reduce (aún más de lo bajos que ya estaban) en  Q1 millardo (respecto del año anterior) los gastos de inversión.

3. Los gastos superfluos, opacos y clientelares siguen aumentando: hay una extraña asignación de QQ 1.9 millardos en concepto de “Otros aportes a cargo del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda”, dentro de las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro. Permanecen otras asignaciones millonarias a ONGs. Los rubros de salarios del MINEDUC y del MSPAS son los que más aumentan.

4. Continúan pagándose gastos corrientes (como el programa del Adulto Mayor) con recursos provenientes de deuda pública, lo cual es una aberración y viola el espíritu constitucional y lo dispuesto en la Ley Orgánica del Presupuesto.

LO FEO

1. La manera abrupta, improvisada y poco técnica en que se discutieron las enmiendas al Presupuesto. La Comisión de Finanzas apenas se reunión y no tuvo capacidad de escuchar a la sociedad civil. El día de la aprobación, la mayoría de diputados desconocía el dictamen correspondiente. Todo debilita enormemente el rol del Congreso y de sus comisiones de trabajo como representantes del pueblo, erosiona la división de poderes y debilita el régimen republicano.

2. El análisis técnico de los nuevos impuestos es prácticamente inexistente. No existen estudios de impacto que certifiquen que los ingresos presupuestados tienen alguna probabilidad de concretarse. El discurso de reformar la SAT antes que imponer nuevos tributos quedó en pura demagogia.

3. Lo más grave de todo: el presupuesto aprobado significa un enorme retroceso en materia de transparencia y efectividad del gasto público. Una gran cantidad de normas presupuestarias aprobadas contravienen los avances en materia de transparencia que ya contempla la Ley Orgánica del Presupuesto. Los diputados que aprobaron el presupuesto no sólo actuaron precipitadamente, sino que se contradicen a sí mismos pues ellos fueron quienes aprobaron a finales de 2013 las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto. La Ley Orgánica del Presupuesto es una ley de jerarquía superior, y constituye un acto de imprudencia de los diputados pretender modificarla “de facto” mediante una norma presupuestaria anual. Entre las principales normas aprobadas que contravienen a la Ley Orgánica pueden mencionarse:

o Se elimina la obligación de presentar Comprobantes de Disponibilidad Financiera (CDF) para la ejecución de obra gris, lo cual abre la puerta para que se reanude la ilegal deuda flotante;

o Los Consejos de Desarrollo ahora pueden suscribir convenios con ONGs, lo cual abre la puerta para obras de poca calidad y malversación de fondos;

o Se amplía automáticamente el presupuesto en Q 700 millones en caso se den ingresos por donaciones o extinción de dominio, lo cual es irresponsable y crea incertidumbre jurídica sobre el monto del presupuesto.

Irresponsabilidad en Salud Pública

El despilfarro de recursos del erario se ve agravado por la imprudente política salarial del Ministerio de Salud

Guatemala tiene unos de indicadores de salud más precarios del mundo. Los bajos niveles de salud de la población se derivan de un proceso histórico de ingentes necesidades acumuladas, cuyos factores principales tienen que ver con el limitado acceso a servicios de salud y saneamiento, lo cual refleja en gran medida la relativa escasez de recursos del presupuesto que el gobierno dedica al sector y, especialmente, la inadecuada organización y gestión de la instituciones públicas en el área de la salud.

Si a lo anterior le sumamos un manejo miope e irresponsable en el uso de los escasos recursos a cargo del Ministerio de Salud Pública  tenemos lo que tenemos: la peor crisis de salud pública en los últimos veinte años. Un hecho central en dicho manejo inadecuado es la forma en que se contrata, administra y remunera el personal de dicho ministerio.

Por un lado, el número de empleados del Ministerio de Salud se ha multiplicado de forma exorbitante. Mientras que en 2008 había unos 26 mil trabajadores en nómina, la cifra se elevó a unos 42 mil en 2013, y continuó incrementándose hasta alcanzar los 50 mil empleados en 2014. Evidentemente, este aumento exponencial del número de empleados no se ha traducido en una mejora en la calidad y cobertura de los servicios de salud. Más bien al contrario. Ello levanta automáticamente dudas de cuál ha sido la verdadera razón para contratar tantos nuevos empleados en tan poco tiempo: ¿se trata de contrataciones para atender compromisos políticos? ¿Será quizá un mero descuido administrativo? ¿O serán plazas fantasmas para sustraer ilícitamente recursos del presupuesto?

Este acelerado incremento en la plantilla de salubristas estatales tiene un impacto palmario en las finanzas públicas. En 2010 los guatemaltecos pagamos Q1,360 millones por la nómina de empleados del Ministerio de Salud. Esta cifra se ha elevado hasta los Q2,420 millones en el presente año. Es decir que en cinco años el costo de la plantilla de dicho ministerio ha aumentado en un 43%, que significa ¡más de mil millones de quetzales! El que semejante incremento se haya verificado sin que se produjera una mínima mejora en la calidad y cobertura de los servicios –sino más bien al contrario-, vuelve a levantar enormes dudas no sólo sobre la calidad del gasto sino, lo que es peor, sobre la probidad con que este se maneja.

Este despilfarro de los escasos recursos del erario público se ve agravado por la imprudente política salarial del Ministerio de Salud en los últimos años, cuyo vicio más conspicuo es el de acordar generosos pactos colectivos con el poderoso (políticamente) Sindicato  Nacional de Trabajadores de Salud de Guatemala. Estos pactos colectivos los ha firmado el Ministro de Salud sin siquiera haber consultado sus implicaciones con el Ministerio de Finanzas Públicas. Eso es equivalente a que el gerente de producción de una empresa decida otorgar dadivosos aumentos salariales a sus operarios sin preguntarle al gerente financiero si la empresa cuenta con dinero para hacerlo.

Para agregar insulto a la herida, la semana pasada las autoridades anunciaron con jolgorio que, como fruto de los referidos pactos colectivos, pagarán un “bono por antigüedad real” a unos 21 mil empleados de la cartera de salud con un costo para el fisco que supera los Q250 millones anuales. Destaca el hecho de que se trata de un “bono por respirar”, al que se hacen merecedores los trabajadores del ministerio por mantenerse vivos: no importa si trabajan bien o mal, si están o no capacitados, si asisten o no a sus labores, el bono se les dará (y en mayor cantidad a quien tenga más tiempo de permanecer en nómina).

El único beneficio concreto de este derroche de dadivosidad (con los recursos del tesoro del país) es el clima de paz y concordia que se genera entre los sindicalistas y las autoridades de gobierno. Pero eso no compensa los costos. La salud pública es un factor clave para generar desarrollo económico y social. En Guatemala, la mala gestión de la salud pública se convierte en una limitante clara de dicho desarrollo. Por ello es imprescindible cambiar radicalmente la forma en que se organizan las instituciones del sector y mejorar sustancialmente su gestión de recursos a fin de garantizar la adecuada prestación de servicios a la población.