Nadie le Cree a Nadie

Construir el capital social  es un esfuerzo que el país demanda de su liderazgo

Con frecuencia, la esencia y el carácter de un país son percibidos con mayor claridad por los extranjeros que han vivido en él. Carlos Castresana, para bien o para mal, es uno de esos extranjeros a los que por razones profesionales les ha tocado vivir en Guatemala y se han formado una opinión concreta de nuestra realidad. En una reciente entrevista televisiva, Castresana describió a la sociedad guatemalteca como una “en la que nadie cree a nadie” y donde “la mentira está instalada como parte del discurso”.

Independientemente de que se esté o no de acuerdo con las obras y pareceres de quien fuera el primer jefe (entre 2007 y 2010) de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala –CICIG- , es difícil negar que lleva razón el abogado español al sintetizar tan lapidariamente el talante receloso, evasivo y artificioso que suele  manifestar el comportamiento social del guatemalteco típico. La tradicional amabilidad del guatemalteco con el visitante del exterior no se repite fácilmente en el trato con los connacionales fuera del círculo familiar.  Existe cierta reticencia entre personas que no se conocen entre sí para colaborar en pro del bien común. Este fenómeno de escasez de capital social es perjudicial para el desarrollo del país.

Las raíces de esto pueden encontrarse en la historia: la conquista violenta, el mestizaje no aceptado y, sobre todo, la guerra civil que aún deja secuelas de profundas suspicacias mutuas entre los bandos en conflicto, seguida de una paz endeble cuya cruda realidad desmoronó rápidamente las grandes expectativas que había planteado. Con un Estado débil, corrompido y disfuncional, la desconfianza y la desilusión ciudadana respecto del gobierno se profundizó; la apatía y el fatalismo se fueron generalizando.

Todo lo anterior tiene implicaciones importantes respecto de la capacidad del país de progresar económica y socialmente. Para que un país democrático con una economía de mercado funcione de manera eficaz, la colaboración entre sus ciudadanos es tan importante como la competencia. Ciertamente, el capital físico (infraestructura y equipo) y el capital humano (capacidades y conocimientos de las personas) son importantes para el desarrollo de cualquier país. Igualmente, las instituciones fuertes y eficientes, así como un medio ambiente sostenible, son factores necesarios para el progreso. Pero, además de lo anterior, el capital humano –es decir, la confianza mutua entre los miembros de la comunidad, que genera redes y valores compartidos que, a su vez, incentivan la cooperación social- es esencial para la productividad, el crecimiento económico y el bienestar social.

Diversos estudios indican que mientras más confíen entre sí las personas, mejor será el desempeño de la sociedad en la que habitan ya que, por ejemplo, podrán trabajar juntos de manera más eficiente. También para las empresas, operar en un ambiente de mejor capital social haría innecesarios muchos contratos y salvaguardias complicados, y así ahorrarían en gastos legales y administrativos. Otros estudios indican que los empresarios de los países más pobres son reacios a confiar la administración de sus empresas a personas que no pertenecen a su círculo cercano: temen que esa gente les robe y que el sistema judicial no los proteja. Este temor limita la capacidad de las buenas empresas de expandirse. Por el contrario, los países con mayores niveles de capital social –es decir, de confianza-, por lo general tienen una mayor productividad y por ende son más ricos, en parte porque las buenas empresas tienen más recursos humanos e institucionales a su disposición.

De manera que construir el capital social (o reconstruir el tejido social, que algunos le llaman, si es que alguna vez lo hubo) es un esfuerzo que el país demanda de su liderazgo. No es algo sencillo de lograr en un ambiente de añejos enfrentamientos ideológicos, de corrupción generalizada y de sistemas judiciales en deterioro. Pero es un esfuerzo necesario: si la unión hace la fuerza, la desunión significa la debilidad. Por ahora, tanto la desconfianza mutua imperante como la mentira firmemente instalada en el discurso político, exacerban la desunión de Guatemala, que nos deja a merced de los corruptos y de los criminales organizados, enemigos de nuestra endeble democracia.

Improductividad: el Otro Nombre de la Pobreza

La baja productividad explica los elevados niveles de pobreza en el área rural

De las múltiples y contrastantes Guatemalas que existen, la urbana y la rural son las que más claramente expresan las diferencias económico-sociales que caracterizan a nuestro país y la incapacidad de las instituciones públicas para atenderlas.

La más reciente Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos –ENEI- publicada hace algunos días por el Instituto Nacional de Estadística (INE), ha vuelto a revelar las enormes disparidades entre lo urbano y lo rural en Guatemala. Por ejemplo, mientras que el 27% de los hogares en el área metropolitana tiene acceso a internet, apenas el 1.4% de los hogares rurales tiene dicho servicios. Y lo mismo ocurre con otros servicios tales como agua potable, drenajes, electricidad y teléfono.

La ENEI también revela que informalidad es mucho mayor en las zonas rurales que en las urbanas (85% rural frente a 44% en la zona metropolitana) y afecta a los pueblos indígenas (88.4%) mucho más que a los no indígenas (59.7%).

Estos son síntomas del mal subyacente en la ruralidad guatemalteca: su falta de productividad, causante de su excesiva pobreza. Según la ENEI, las actividades económicas que se generan principalmente en el área rural son las que más personas ocupan: la agricultura sigue generando la mayor parte del empleo (31.9% de la población empleada del país), superando a actividades preminentemente urbanas, como la industria manufacturera (14.8% de los empleados).

La estructura ocupacional altamente desigual de Guatemala también es evidente en los datos de ingresos publicados en la ENEI. El ingreso promedio del país es de Q2,083 al mes (curiosamente, por debajo del salario mínimo legal obligatorio); este ingreso promedio se eleva a Q3,031 mensuales en la zona metropolitana, nivel muy superior a los Q1,345 que se registra en las zonas rurales. Las personas que trabajan en la agricultura perciben los ingresos más bajos, con sólo Q1,198 mensuales, mientras que los mejor remunerados están en los sectores financiero (Q3,414) y de administración pública (Q3,557). La ENEI también muestra que el 17.2% de los ocupados no terminó la escuela primaria, una de las tasas más altas de América Latina,  que es más alta en el área rural.

Entonces, las actividades agropecuarias –primordialmente rurales- que dan trabajo a casi el 32% de todos ocupados (sean por cuenta propia, empleados o propietarios), apenas generan menos del 14% de la producción nacional medida por el PIB. Esto revela una bajísima productividad que explica los elevados indicadores de pobreza en el área rural.

La mejor forma de sacar de la pobreza a los habitantes del área rural es mediante una aumento sostenido de su productividad: cada quetzal producido –en forma de bienes o servicios- genera un quetzal de ingresos; ergo, en la medida en que aumente el producto generado por el trabajador promedio, se generará un aumento igual en el ingreso por trabajador.

Las políticas públicas de desarrollo integral del área rural (y, por extensión, del país entero) deberían centrarse en propiciar un aumento en la productividad. Los factores que resaltan para ser priorizados incluyen la cantidad de recursos que se ahorran e invierten para equipar a la fuerza de trabajo con capital productivo –herramientas, maquinaria, equipo e infraestructura de transporte-; mejoras en la salud, la nutrición, la educación y la capacitación de la fuerza de trabajo; y, la transmisión efectiva de nueva y mejor tecnología para la producción, transporte y distribución de bienes y servicios.

Pero la principal razón de las diferencias de desarrollo entre regiones yace en la debilidad institucional –y en la ausencia del Estado- en el área rural. Por ello, además de proveer las condiciones y los bienes públicos que favorezcan los factores arriba indicados, el Estado debe impulsar un entorno institucional que propicie la operación eficiente del emprendimiento ciudadano, incluyendo la protección de los derechos de propiedad; el mantenimiento de la ley y el orden; un sistema monetario sano; la promoción de la competencia en los mercados; y, la apertura a los bienes y a la tecnología provenientes de otros países. La mejora de la productividad rural (es decir, la reducción de la pobreza rural) clama por facilitar a los trabajadores rurales más y mejor educación, infraestructura, e instituciones.

¿Endeudarse? ¿Para Qué?

La Constitución establece que no podrán transferirse fondos de programas de inversión a programas de funcionamiento

Endeudarse no es  algo malo per se.  Si lo fuera, no existirían (o serían clandestinos) los bancos e instituciones de crédito que, en el mundo moderno, cumplen un rol fundamental para el funcionamiento de la economía y el progreso de la sociedad.

Por ejemplo, si un desempleado se endeuda para comprar una moto e inicia con ella un negocio de mensajería, estará asumiendo un riesgo, pero lo estará haciendo sabiamente pues estará usando los recursos prestados para generar nuevos ingresos que le permitirán no sólo pagar su deuda sino mejorar sus condiciones de vida. Pero si el desempleado se endeuda para organizar su fiesta de cumpleaños y embriagarse con sus amigos, estará actuando irresponsablemente y pronto estará, sin duda, más pobre y, quizá, preso. Lo mismo ocurre si se trata de una empresa que pide un préstamo: si lo utiliza para comprar equipo moderno, estará endeudándose con acierto; pero si lo usa para pagar salarios estará encaminándose a la bancarrota.

El mismo razonamiento es válido para el caso del Estado. Cuando se trata de invertir en escuelas y escuelas que mejoren el capital humano del país, o en hidroeléctricas que abaraten los costos de la energía, o de carreteras que hagan más productivas a las comunidades aisladas, sería aceptable (y, a veces, hasta recomendable) endeudarse, pues dichas inversiones ayudarán a que el Estado genere recursos nuevos que permitirán no sólo pagar la deuda adquirida, sino ingresos adicionales que mejorarán el bienestar de la población.

Pero si el Estado, en vez de endeudarse para invertir, lo hace para gastar en regalos, pagar aguinaldos o comprar gasolina, estará actuando irresponsablemente y recorriendo una ruta que lo llevará irremisiblemente a una crisis financiera. Los gastos corrientes del gobierno jamás deben financiarse con deuda, sino que deben ser pagados con recursos corrientes (es decir, con la recaudación de impuestos).

Ese exactamente es el espíritu de la Constitución de la República que, en su artículo 238, establece que “no podrán transferirse fondos de programas de inversión a programas de funcionamiento o de pago de la deuda pública”. Ese mismo artículo constitucional señala también que todo lo que tenga que ver con la deuda pública interna y externa debe regularse en la Ley Orgánica del Presupuesto; esta última ley indica (en su artículo 61) explícitamente que “no se podrán realizar operaciones de crédito público para financiar gastos corrientes u operativos”. En otras palabras: es ilegal –y atenta contra el espíritu constitucional- que el gobierno financie gastos corrientes con endeudamiento público.

Por desgracia, tal prohibición ha sido reiteradamente incumplida por los distintos gobiernos. Peor aún, en el propio proyecto de Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado para 2015 se pretende violarla, tanto de manera implícita como explícita. Veamos: el proyecto de presupuesto propone efectuar gastos corrientes por Q54.3 millardos, al tiempo que prevé recaudar solamente Q52.4 millardos en impuestos; eso quiere decir que los impuestos no alcanzarían para cubrir todo el gasto corriente y que, implícitamente, se pretende financiar Q1,900 millones de gasto recurrente con deuda pública.

El proyecto de presupuesto 2015 también contiene normas que explícitamente buscan violar la prohibición de financiar gasto corriente con deuda. Por ejemplo, se propone que el programa de Atención al Adulto Mayor se financie en Q500 millones con colocaciones de bonos, lo cual no sólo contraviene lo preceptuado en la Ley Orgánica del Presupuesto, sino la propia Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, que estipula que éste se financie con lo recaudado del IVA. En otra norma del proyecto de presupuesto se pretende legalizar que los préstamos con bancos internacionales financien gastos corrientes cuando así lo establezcan los respectivos convenios.

Estas disposiciones son manifiestamente ilegales pues, en materia presupuestaria, debe prevalecer la Ley Orgánica del Presupuesto. Por lo tanto, deben ser eliminadas del presupuesto del Estado que apruebe el Congreso para 2015, en cuya ejecución se deberá velar porque nunca más se utilicen recursos de deuda para (mal)gastarlos en gastos corrientes, en vez de invertirlos como lo sugiere la lógica económica y lo manda la ley vigente.

La Imposibilidad de Crecer Más

La calificadora Standard & Poor’s decidió mantener la calificación de Guatemala en BB, con perspectiva estable

La debilidad de la economía, los elevados niveles de pobreza y la fragmentación del sistema político –que ha sido incapaz de aplicar las políticas y de acopiar los recursos necesarios para acelerar el crecimiento económico- son las tres principales razones por las cuales Guatemala no logra mejorar sus prestaciones ante los ojos de productores, analistas e inversionistas internacionales. Eso al menos es lo que indica la calificadora Standard & Poor’s –S&P-, que en su más reciente evaluación del país (publicada hace algunos días) decidió mantenernos la calificación de BB, con perspectiva estable.

Según S&P, la imposibilidad de crecer más rápidamente a la economía nacional, es decir, los factores que constriñen su potencial productivo, tienen que ver con la escasísima inversión pública en infraestructura (que resta efectividad a la producción y distribución de bienes), la baja calidad del capital humano (que hace ineficientes los procesos productivos) y los elevados niveles de criminalidad (que inhiben la inversión y el intercambio económico).

Estos tres grandes obstáculos al desarrollo podrían superarse si el Estado fuera capaz de acopiar más recursos financieros y de utilizarlos con eficiencia y probidad. Sin embargo, la calificadora hace hincapié en que la disfuncionalidad existente en el sistema político no permite que se generen los consensos necesarios para fortalecer la base tributaria y para mejorar la capacidad, transparencia y efectividad de ejecutar el gasto público en las áreas prioritarias (infraestructura, salud, educación y seguridad).

Como en el caso de otras evaluaciones del país, la reciente calificación de S&P reconoce que la estabilidad de la política monetaria, aunada al nivel moderado y manejable que presentan tanto el déficit externo (balanza de pagos) del país como la deuda pública (interna y externa), son factores que reducen los riesgos económicos y minimizan el peligro de que las debilidades económicas estructurales degeneren en crisis financieras o de gobernabilidad.

Sin embargo, esas fortalezas en materia de estabilidad macroeconómica son claramente insuficientes para generar, por sí mismas, un mayor crecimiento de la producción. Los expertos de S&P enfatizan que las posibilidades de crecimiento a largo plazo de Guatemala dependen de la habilidad del gobierno y del sector privado de alcanzar un consenso sobre las medidas necesarias para aumentar los ingresos tributarios (cuyo nivel actual, inferior al 12% del PIB, es uno de los más bajos de los países a los que califica S&P) y su uso responsable.

En tanto se mantenga esa precariedad en los ingresos gubernamentales (y en su utilización), no será posible proveer los servicios públicos básicos y la infraestructura física que la población demanda, sin incurrir en elevados déficit fiscales. La calificadora reconoce que una mejora en los ingresos del Estado podría darse no sólo con una reforma tributaria, sino también mediante una reforma organizacional que fortalezca a la Superintendencia de Administración Tributaria, en virtud de que han sido las debilidades administrativas de este ente las que más han impedido que se hayan producido los resultados que se esperaban luego de la reforma fiscal aprobada en 2012.

Afortunadamente, ante la inminencia del proceso electoral de 2015, S&P no atisba ningún acrecentamiento de los riesgos políticos o económicos. Debe destacarse la confianza de la calificadora en que durante la contienda electoral no correrá peligro el consenso existente (a lo largo del espectro político y empresarial) en cuanto a mantener la disciplina macroeconómica en aras de mantener la estabilidad alcanzada en los últimos lustros y que ha sido respetada por todos los gobiernos, independientemente de su tinte ideológico (si tal cosa existe).

Pero a pesar de la referida tradición de estabilidad económica, Guatemala sigue siendo percibida como un país vulnerable a los vaivenes de la economía de los Estados Unidos de América y a otros shocks externos. Pero más importante que eso, es que somos vulnerables a nuestra propia incapacidad de ponernos de acuerdo sobre el rol fundamental que tiene el Estado para combatir de manera efectiva a los verdaderos enemigos del desarrollo nacional: la falta de seguridad, de salud, de educación y de infraestructura.