Ideología y Política Económica

El punto de  cualquier política económica efectiva es que distintas situaciones requieren de diferentes respuestas del gobierno. La ideología puede ser útil para orientar, pero el pragmatismo es esencial para acertar.

El reciente debate en diversos medios de comunicación nacional en torno al liberalismo ha resultado sano y positivo, entre otras razones porque ha permitido evidenciar que dicha doctrina política, económica y social no es uniforme ni granítica, sino que está compuesta de muchas escuelas y matices. Y lo mismo sucede con el socialismo.

En materia de políticas públicas, y de política económica en particular, los fundamentos ideológicos pueden ser útiles si sirven de referencia para tomar decisiones con base en ciertos principios básicos como, por ejemplo, el libre mercado, la propiedad privada, la libertad contractual, la estabilidad y el respeto a las instituciones que dan sustento a tales principios.

Pero la política económica es un arte que también requiere de un prudente grado de pragmatismo que matice los aspectos ideológicos. Por ejemplo, una economía de mercado no siempre está exenta de perturbaciones, tanto externas como inherentes al sistema, que afectan su funcionamiento y hacen que el mercado experimente fallas, lo cual da lugar a que el Estado intervenga más allá de sus obligaciones esenciales de proveer seguridad, justicia y servicios básicos.

El punto de  cualquier política económica efectiva es, precisamente, que diferentes situaciones requieren de diferentes respuestas del gobierno: unas veces conviene reducir los impuestos y las regulaciones, otras veces procede aumentarlos. La política económica no es una ideología de absolutos, a diferencia de las diversas formas de fundamentalismo de mercado o sus equivalentes por el flanco izquierdo.

Por ejemplo, las ideas de Maynard Keynes, que habían caído en desgracia en las décadas de 1980-1990, volvieron a ponerse de moda con la reciente crisis financiera de 2007-09. Keynes, un economista británico que asesoró a distintos gobiernos y líderes políticos, favoreció la austeridad en los tiempos de auge económico, tanto como el estímulo económico en tiempos de vacas flacas (aunque algunos de sus discípulos se centraron sólo en esto último). Su pragmatismo le valió las críticas de los académicos que (como Hayek) estaban en el extremo más purista del libre mercado, así como la animadversión de los ideólogos marxistas y fascistas del extremo pro-estatista.

De hecho, aunque opuestos en muchos puntos, tanto Keynes como Hayek podían ser calificados como liberales (de distintas escuelas) a quienes les disgustaban los regímenes autoritarios comunistas y fascistas. Keynes estaba de acuerdo con Hayek en que el fascismo no era un antídoto saludable contra el comunismo (a diferencia de lo que muchos de sus contemporáneos pensaban), sino que era igualmente peligroso para el liberalismo. Y aunque Keynes creía que la intervención del estado podía justificarse en algunas circunstancias, también creía que los gobiernos debían demarcar una frontera más allá de la cual no pudieran intervenir, una lección que sigue siendo tan relevante ahora como entonces.

Decir que Keynes era "mercantilista" es una exageración tan crasa como llamar "socialismo" a cualquier tipo de regulación. Keynes nunca se desvió de la creencia en el libre comercio como la mejor política para el crecimiento en el largo plazo, aunque en algunos episodios defendió el uso temporal de aranceles; y cambió de opinión muchas veces sobre otros temas también (por ejemplo, sobre el movimiento de capitales transnacionales). Pero uno de los temas sobre los que nunca cambió de opinión fue sobre la importancia central de la estabilidad macroeconómica para lograr el progreso. Keynes, que no profesó ningún credo económico específico, era más pragmático de lo que sus críticos y sus discípulos aceptan, sostenía no había una única teoría económica eficaz en toda circunstancia, debido a que la estructura económica muta más rápidamente que, por ejemplo, el mundo natural y sus sistemas.

La economía es una disciplina técnica que diseña modelos de cómo funciona el mundo real y, al mismo tiempo, es un arte en el que se eligen los modelos más relevantes para influir sobre ese mundo mediante medidas de política económica. Para ejercer ese arte se necesita menos de activistas o de ideólogos, y más de economistas capaces de observar el mundo contemporáneo y elegir los modelos y las herramientas de política que mejor propicien el progreso y el bienestar.

Un Paso Atrás en Competitividad

El tema de la competencia en el sector de las telecomunicaciones es complejo y depende de varios factores. Lamentablemente, la ley aprobada recientemente por el Congreso perjudica gravemente las competencia en dicho sector y, con ello, las posibilidades de acceso a la información para la población.

El acceso a las tecnologías de comunicación y de información es un factor capaz de desencadenar el desarrollo de un país. Cualquier obstáculo (natural, social, legal o gubernamental) al acceso que millones de personas y empresas puedan tener a estas tecnologías (básicas para el crecimiento económico, el desarrollo social y el incremento de la participación ciudadana), no sólo es perjudicial al bienestar social, sino que pone a Guatemala en una situación de mayor desventaja en materia de competitividad y de acceso a tecnología.

La existencia de un entorno competitivo es una condición necesaria –aunque no suficiente- para que cualquier actividad económica se desarrolle. En el caso de las empresas que integran la industria de telecomunicaciones en Guatemala, puede decirse que hasta ahora, operando en un marco de competencia, han logrado incrementar su oferta de servicios, reducir sus costos e incrementar su cobertura, manteniendo al mismo tiempo una tendencia creciente de sus ingresos. Se trata de un sector clave: con base en cifras oficiales, se estima que las comunicaciones, como actividad económica, aportan más del 7% del PIB del país y generan una producción (valor bruto) de más de Q26 millardos al año. Han sido también el sector productivo más dinámico de la última década: su valor agregado (nominal) ha aumentado en más de 250% de 2003 a 2013.

Antiguamente, las redes de telecomunicaciones eran concebidas pensando que únicamente podían soportar una cantidad limitada de servicios para sus usuarios. Pero de un tiempo a esta parte han experimentado un proceso de migración hacia nuevas estructuras que permiten canalizar cualquier tipo de servicio simultáneamente. A este proceso que integra múltiples servicios en una sola red se le conoce como Convergencia, el cual puede darse tanto en redes (acceso a Internet a través de distintas redes), de servicios (múltiples servicios en una sola red) y de dispositivos (acceso al mismo servicio a través de diversas redes fijas, móviles, alámbricas o inalámbricas).

La Convergencia va más allá de la infraestructura en sí, y genera cambios importantes en la economía en su conjunto que deben materializarse en beneficios para el usuario. Para que dichos beneficios se produzcan, es necesario contar con un adecuado marco regulatorio y de políticas públicas que permita que las nuevas tecnologías se aprovechen en mejores productivas y se logre en una mayor competitividad para el conjunto del aparato productivo.

Por ello resulta lamentable la súbita y opaca aprobación en el Congreso de la República, la semana pasada, de la engañosamente intitulada Ley de Control de Telecomunicaciones Móviles en Centros de Privación de Libertad y Fortalecimiento de la Infraestructura para la Transmisión de Datos. En sus escasos 17 artículos incluye al menos uno que atenta claramente contra la competencia. El Artículo 4 dispone que solo aquellos que ya tengan instalados al menos 6 mil kilómetros de fibra óptica y los operadores de red local y comercial que tengan más de 100 mil líneas de acceso, podrán solicitar a la Superintendencia de Telecomunicaciones –SIT- autorización para la instalación de antenas para transmisión inalámbrica para la instalación de cableado, fibra óptica, postes o cualquier otro elemento o medio para transmisión de datos, o para la instalación de equipos de telecomunicaciones en bienes públicos municipales.

El objetivo de cualquier regulación de comunicaciones debería ser maximizar el bienestar del usuario a través de la difusión de tecnologías que permitan personalizar y expandir el acceso y uso de la información. La legislación aprobada, por el contrario, desincentiva la competencia y la inversión de nuevos operadores, lo cual es particularmente peligroso en un sector que (por razones de escala y de historia) tiende a la concentración.

Es cierto que el tema de la competencia en este sector es complejo y depende de varios factores pero, en todo caso, es deber de las autoridades fomentar la competencia impidiendo prácticas monopólicas que imposibiliten a nuevos operadores ofrecer servicios de telecomunicaciones de calidad y, con ello, permitir que el consumidor acceda a la conectividad tan necesaria para reducir la brecha digital que como país sufrimos frente a nuestros principales socios comerciales.

Doble Personalidad

En Guatemala coexiste, por un lado, un estado moderno con instituciones de mercado funcionales y, por el otro, un estado que tolera el crimen y la corrupción

Si fuese una persona, Guatemala podría estar diagnosticada con trastorno disociativo de personalidad, por las dicotomías que presenta. Por un lado está la personalidad de la economía más grande, estable y sofisticada de Centroamérica, con su enorme riqueza cultural y sus sectores de alta productividad –como el azúcar, entre los más eficientes del mundo-. Por el otro, está el país cuasi-africano en sus indicadores de nutrición y pobreza, de negocios pequeños que crecen muy lentamente en el mar de la informalidad. En el mismo territorio coexiste un estado moderno con instituciones de mercado funcionales, y el estado que tolera el crimen y la corrupción.

La más reciente Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos –ENEI II 2013-, publicada recién por el Instituto Nacional de Estadística (INE), ha revelado muchas de estas dicotomías. La gran división que existe entre estos tipos de economía es uno de los factores que ha impedido que el crecimiento económico de Guatemala rebase los mediocres niveles registrados en las últimas décadas que reflejan, fundamentalmente, a una baja productividad del factor trabajo.

La ENEI, que se llevó a cabo en octubre de 2013, muestra que la tasa de desempleo abierto, que representaba sólo el 4.2% de la población económicamente activa (PEA) en 2011, se redujo a 3.0% en la encuesta más reciente. Si bien es cierto que la tasa de desempleo es baja si se le compara con otros países, su nivel esconde un grave problema de subempleo que, en Guatemala, hace las funciones de lo que sería un seguro de desempleo para aquellos que carecen de acceso a puestos de trabajo en el mercado formal.

El subempleo mide el grado de informalidad laboral, incluyendo los trabajadores que perciben ingresos inferiores al nivel normal y que laboran menos del horario completo. La tasa de subempleo visible reportada por el INE se situó en 14.4%, mientras que el número de personas con empleo informal se mantuvo en un muy elevado 69.2%; esta categoría incluye a las personas que aunque reciban ingresos promedio, no tienen acceso a prestaciones de seguridad social (solamente el 36% de los asalariados están afiliados). La informalidad es mucho mayor en las zonas rurales que en el área metropolitana (78% frente a 46%) y afecta a los pueblos indígenas (82%) mucho más que a los no indígenas (60%).

La actividad que absorbe el mayor porcentaje de personas en la informalidad es la agricultura, con 40.5%; seguida por el comercio, con 31.2%; otras actividades de servicios con 10.4%; y la industria con 9.1%. Estas cuatro actividades absorben el 91.2% de la población en el sector informal. La estructura ocupacional altamente desigual de Guatemala es más evidente en los datos de ingresos: el 20% de los trabajadores de menores ingresos (quintil 1), perciben en promedio un ingreso mensual de Q297, mientras que el 20% de los trabajadores con mayores ingresos (quintil 5) recibe en promedio Q4,590 mensuales. El ingreso promedio nacional (que en cierta medida mide la productividad laboral) es de sólo Q1,893 al mes, por debajo del salario mínimo legalmente obligatorio; esta proporción se eleva a Q2,714 mensuales en la zona metropolitana, nivel muy superior a los Q1,478 que se registra en las zonas rurales. Las personas que trabajan en la agricultura perciben los ingresos más bajos, con sólo Q991 mensuales, mientras que los mejor remunerados están en los sectores inmobiliario (Q5,392 al mes) y de información y comunicaciones (Q3,508). La ENEI también muestra que sólo 17.2% de los ocupados activamente terminó la escuela primaria, una tasa que, por mucho, es una de las más bajas de América Latina.

Identificar las políticas necesarias para mejora la productividad es relativamente fácil: educación, salud, infraestructura, impartición de justicia. Lo difícil  es llevarlas a cabo, pues ello implica abandonar costumbres y prácticas arraigadas, lo cual requiere no sólo de la consabida voluntad política, sino también de construir nuevas capacidades y formas de hacer negocios. En última instancia, la capacidad que tenga Guatemala de crecer aceleradamente depende de que podamos construir una economía moderna donde las empresas florezcan y prosperen siendo formales, cumpliendo con sus obligaciones (incluyendo las de tributar), e inspirando a otras a imitarlas en su éxito.

La Terminal: ¿Reconstruir o Reinventar?

El punto no es si debería haber un mercado grande en el centro geográfico de la ciudad, pues muchas metrópolis lo tienen. El punto es: qué tipo de mercado debiese ser.

La destrucción ocasionada por el incendio de la semana pasada en La Terminal puede convertirse en una oportuna ocasión para reflexionar sobre la evolución y el futuro de ese fenómeno urbano, social y económico, con vistas a hacer el mejor uso posible de los escasos recursos disponibles (incluyendo los del seguro contra daños que, por curiosa coincidencia, se contrató apenas unos meses antes del siniestro) para su reconstrucción  o, por qué no soñar, para su reinvención.

Tal reflexión debería hacerse a la luz de algunas preguntas clave, que apunten a las mejores prácticas a nivel internacional en materia del manejo de abastos y transporte urbano. Por ejemplo, ¿es aconsejable que la principal terminal de transporte extraurbano esté ubicada en el corazón de la ciudad? Al respecto, aunque no es regla general, muchas grandes ciudades en el mundo tienen sus terminales de buses en el centro. Eso sí, podría aspirarse a que la reconstrucción de La Terminal incluya una estación de buses moderna, segura y amigable para el usuario. La Centra Norte es una prueba fehaciente de que en Guatemala es posible tener una terminal de buses de calidad.

¿Es apropiado tener un enorme mercado cantonal en el corazón de la ciudad? De nuevo, aunque no es una regla, muchas metrópolis cuentan con grandes mercados en su centro geográfico. Eso sí, tales mercados cuentan con servicios básicos para los vendedores y sus clientes, así como con estándares elementales de seguridad e higiene (que incluyan, por ejemplo, disponibilidad de extintores e hidrantes como los que brillaron por su ausencia durante el reciente incendio en La Terminal).

Es válido, pues, reconstruir La Terminal como mercado municipal y terminal de buses. Lo que no parece apropiado es que allí mismo, en medio de la capital de la República, funcione uno de los centros de acopio más grandes del país. Los centros de acopio, por naturaleza, deben funcionar en las afueras de las urbes, tal como se concibió la Central de Mayoreo –CENMA-  ubicada al sur de la ciudad de Guatemala. De lo contrario, los centros de acopio (aunados a la nociva práctica, impensable en ciudades más desarrolladas, de permitir a los contenedores circular por cualquier calle) pueden convertirse en graves problemas para el tránsito y la logística citadinas, tal como ocurrió con La Terminal.

El principal problema ha sido el descuido, el abandono, que gradualmente convirtió a La Terminal en un mórbido lunar urbano, en un Estado dentro del Estado, regido por sus propias y peculiares leyes, con sus propias autoridades y sistema de justicia (“ladrón visto, ladrón muerto”), su propio sistema tributario (donde el contribuyente paga para ser protegido contra extorsionistas y rateros) y bancario (del usurero informal y caro, pero funcional). Se trata de una especie de “free city” tercermundista que, si bien logra conformar un microsistema económicamente funcional, genera todos los días un sinnúmero de externalidades negativas que no sólo perjudican la eficiencia de los agentes económicos que operan diariamente en ese entorno, sino que dañan también la capacidad de funcionamiento del resto de vecinos de la ciudad más grande de Centroamérica.

La Terminal se convirtió también en un descomunal estacionamiento, tal como se ve en  la calzada Atanasio Tzul, ideada originalmente como ruta para agilizar el tráfico entre el sur y el norte de la ciudad, que se reduce a un estrecho y lento carril a lo largo de las cinco largas cuadras que bordean el mercado. La Terminal es más que un edificio (hoy destruido) y el contiguo estacionamiento de buses. Es un área que se ha desbordado desordenadamente hasta cubrir una enorme superficie: desde la 4ª  calle zona 9, hasta casi la 24 calle zona 1; y desde la calzada Atanasio Tzul, zona 8, hasta la 5ª avenida zona 4; un área equivalente a 8 veces la del Estadio Mateo Flores.

Las autoridades nacionales y municipales tienen ante sí una oportunidad para integrar una significativa porción del territorio y de la economía capitalinos (en el corazón mismo de la ciudad) de manera ordenada, con potenciales impactos positivos no sólo en el tránsito citadino (pues podrían habilitarse muchas nuevas vías de comunicación entre los cuatro puntos cardinales), sino también en la salud, recreación y bienestar de los ciudadanos.