La Destrucción de un País

El caso de Venezuela nos advierte los riesgos de no proteger la integridad física y la libertad individual de los ciudadanos. Un análisis desde el punto de vista institucional nos permite aquilatar la gravedad de los actos de desgobierno de Maduro.

Las más recientes decisiones adoptadas por el gobierno de Nicolás Maduro en Venezuela se dirigen, con paso seguro, hacia la completa destrucción de la economía y de la democracia de esa alguna vez prometedora nación. Aunque es aún poco probable que en Guatemala arribemos a semejantes niveles de degradación, no está demás advertir los riesgos que conlleva recorrer caminos políticos como el venezolano.

La “guerra económica” anunciada por Maduro para reducir la inflación de más del 50% anual (una de las más elevadas del mundo), se basa en dos acciones extremas. Por un lado, se prohíbe por decreto que suban los precios y, por otro, se mete a la cárcel a decenas de dueños de tiendas que, en respuesta a la escalada de costos, osaron elevar sus precios de venta e incurrieron en el delito de “usura”. Mientras tanto, la escasez de bienes básicos como la leche, arroz, aceite de cocina y papel higiénico se acentúa, la inflación no cede y las empresas dejan de invertir y generar empleos.

Más allá de las graves consecuencias económicas de tales medidas, vale la pena destacar sus efectos devastadores para la democracia y el desarrollo a largo plazo del país. En efecto, las acciones de Maduro tienen un impacto fatal sobre las instituciones constitucionales y democráticas que están diseñadas para reducir la arbitrariedad en la toma de decisiones de gobierno, por lo que su consecuencia inevitable será el debilitamiento, la desestabilización y la deslegitimación del funcionamiento de los mercados y de la vida social.

Existe un consenso amplio entre economistas en cuanto a la importancia de las instituciones para el desarrollo económico y social, aunque con opiniones distintas respecto de la importancia de las diferentes instituciones; en todo caso, la protección de los derechos de propiedad siempre aparece como una institución fundamental. Diversos estudios demuestran que el crecimiento económico sostenible florece en aquellos países donde existen instituciones que protegen el derecho a la vida, a la libertad individual y a la propiedad.

Es decir, en aquellos lugares donde se respetan las reglas del juego y donde el poder del gobierno está bien acotado, donde se fomenta la competencia y se combaten las prácticas monopólicas, es donde los agentes económicos se dedican a actividades productivas y a invertir, lo cual consecuentemente genera un crecimiento económico estable y sostenido. Esos lugares suelen ser también democracias consolidadas. El profesor Douglas North (premio Nobel) sostiene que la democracia y el desarrollo económico se refuerzan mutuamente a través de un entramado institucional en el que destaca, como factor catalizador, la existencia de salvaguardias contra la desaparición física, y contra la privación de la libertad y de la propiedad individuales.

Las acciones adoptadas por Maduro atacan directa y mortalmente esas salvaguardias. Por un lado, la desaparición física y el encarcelamiento de opositores al gobierno hacen que, aunque un país tenga elecciones periódicas y multipartidarias, en la práctica no exista democracia. En ese caso las elecciones son sólo una farsa que sirve a los gobernantes para identificar el grado de lealtad (o deslealtad) de los distintos grupos de población y distritos electorales.

Por otro lado, cuando los propietarios de empresas (pequeñas, medianas o grandes) pueden ser sumariamente desaparecidos o encarcelados, entonces la institución de la propiedad privada desaparece para todo propósito práctico; y eso significa que cualquier esperanza de crecimiento económico estable de largo plazo también desaparece.

La máxima degradación de cualquier gobierno ocurre cuando éste no sólo ya no garantiza la libertad y la inviolabilidad de la persona como ciudadano y como propietario, sino que es el propio gobierno quien viola esos principios. Con ello devasta la democracia y arruina las posibilidades de desarrollo económico y social. Venezuela nos presenta un ejemplo de cómo destruir un país. Ojalá los guatemaltecos tengamos la prudencia de no caer en los mismos errores, exigiendo a los líderes de todos los sectores del país, especialmente a los líderes políticos, su compromiso irrestricto con la protección a la integridad física y a la libertad (de locomoción, de expresión y de emprendimiento) de los guatemaltecos.

Inseguridad y Subdesarrollo

El PNUD es muy contundente en afirmar que las políticas de "mano dura" no han funcionado

Hace algunos días vio la luz el Informe Regional de Desarrollo Humano “Seguridad Ciudadana con Rostro Humano: Diagnóstico y Propuestas para América Latina”, preparado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-. En esta ocasión el Informe se enfoca en los efectos negativos de la inseguridad ciudadana sobre el desarrollo económico y social.

El PNUD recalca que, aunque en el presente siglo ha habido crecimiento económico en Latinoamérica, éste no se ha traducido en desarrollo humano ni en seguridad ciudadana, debido a que el crecimiento ha sido de baja calidad: por un lado, el motor de la actividad económica ha sido el consumo (que en Guatemala representa el 85% del PIB) y, por otro, no ha habido suficiente movilidad social. Ello crea incentivos para lo que el PNUD llama “delito aspiracional”, que se traduce en una epidemia de robos de celulares, laptops y tenis de marca como la que agobia a los capitalinos guatemaltecos.

Pero el Informe también asocia la inseguridad ciudadana con el caótico y veloz crecimiento urbano que, acompañado de transformaciones en la estructura familiar (como las generadas por los migrantes hacia el Norte) y de fallas en el sistema educativo estatal, han minado el tejido social. A ello se agrega la proliferación de armas de fuego y el tráfico de drogas como factores que impulsan la criminalidad. Por último, y no menos importante, la inseguridad ciudadana se multiplica debido a la debilidad institucional (en la provisión de seguridad y en la impartición de justicia) que caracteriza a Estados como el nuestro.

Evidentemente, la inseguridad ciudadana afecta el desempeño económico: según el Informe, si la tasa de homicidios se redujera al promedio mundial, el PIB de Latinoamérica sería mayor en un 0.5% (equivalente a más de US$24 milllardos). Para casos específicos, el PNUD y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- estiman que a Honduras la delincuencia le representó en 2010 un costo del 10.5% de su PIB, y a Paraguay un 8.7%. Es razonable suponer que Guatemala estaría en niveles sólo ligeramente inferiores a esos dos casos.

Aunque el Informe no da recetas para combatir la inseguridad, es muy contundente en afirmar que las políticas de "mano dura" no han funcionado, ya que la represión policial desmedida a menudo ha coincidido con una elevación en los índices de criminalidad. Lo que sí aconseja el PNUD es no politizar el tema de la inseguridad y que cada país llegue a un Acuerdo Nacional por la Seguridad Ciudadana, como política de Estado, que incluya una estrategia integral de seguridad ciudadana basada en la actuación policial mediante un trabajo por cuadrantes y cercano con las comunidades; la adopción de nuevas tecnologías enfocadas en la prevención en las áreas de riesgo; la atención estatal a los grupos más vulnerables de la población (jóvenes y mujeres); el fortalecimiento de la justicia para hacerla accesible y eficaz; y, una mejora en la educación para infundir valores de tolerancia y respeto al estado de derecho.

Los hallazgos y recomendaciones del Informe son, claro está, muy relevantes para Guatemala y coinciden en gran medida con otros estudios para distintas regiones del planeta que enfatizan la importancia de las instituciones y de la democracia para construir un estado de derecho conducente al desarrollo económico y social. En situaciones tan deterioradas y precarias como la nuestra, el desafío fundamental es el de priorizar y dar seguimiento a las medidas pertinentes en materia de seguridad ciudadana.

Para ello hay que partir de que una condición necesaria para el desarrollo económico es que se reduzca sostenida y progresivamente el nivel de amenazas a la vida y a la libertad (de locomoción, de expresión y de emprendimiento) de los guatemaltecos. Cualquier persona que se sienta paralizada contra su voluntad o amenazada en su integridad –ya sea por mareros extorsionistas, narcotraficantes, ladrones de celulares, o policías corruptos- se encuentra no sólo con que su calidad de vida cae drásticamente, sino también con que no puede tomar decisiones económicas básicas que son esenciales para el progreso de la sociedad. Puestos a priorizar, es a esa protección fundamental de la inmunidad personal hacia donde deben dirigirse los esfuerzos del Estado en materia de seguridad.

El Desafío del Presupuesto

Urge racionalizar los gastos de funcionamiento y mejorar en la calidad del gasto en los Cocodes y municipalidades

El proceso de análisis, discusión del presupuesto de ingreso y gastos del Estado para 2014 está en sus etapas finales en el Congreso, pero el desafío más grande que plantea su eventual aprobación radica en que los presupuestos que se preparan de forma anual no encaran el inminente riego de insostenibilidad fiscal que se avizora en el mediano plazo por una serie de debilidades que se repite año con año.

El primer problema recurrente es la sobre-estimación de los ingresos tributarios, tendencia que se exacerba aún más en el proyecto de presupuesto 2014. Dada la tendencia histórica de los ingresos fiscales, y que el proyecto de presupuesto supone –como siempre- mejoras administrativas que casi nunca rinden ningún resultado, es posible que los ingresos tributarios para 2014 estén sobre-estimados en más de Q1,000 millones. Esto significa que, si se ejecutara el presupuesto de egresos, el déficit fiscal se elevaría al equivalente del 2.6 % del PIB, cifra muy superior a la de 2% que expertos nacionales y extranjeros consideran sostenible..

Otro problema recurrente de los presupuestos es que cada año aumentan aceleradamente los gastos de funcionamiento (especialmente en el rubro de salarios), al tiempo que se estancan los gastos en inversión (lo que implica menos infraestructura en comunicaciones, salud y educación).

Una tercera tendencia perversa de los presupuestos está relacionada con que, estructuralmente, el presupuesto tiene un alto grado de rigidez debido a que gran cantidad de ingresos tienen pre-definido un destino de gasto. Para 2014 el 88% de los ingresos corrientes ya está pre-comprometido: salarios (27%), servicio de la deuda pública (16%), aportes a municipalidades por IVA-PAZ (15%), aportes institucionales por mandato constitucional (9%), otros aportes a instituciones pública (9%), pagos a los jubilados del Estado (6%), gastos derivados de impuestos específicos (3%), y otros ingresos específicos (3%). Esto implica que, del total del presupuesto, el gobierno sólo dispone de un 12% para gastar en políticas públicas específicas.

Todo lo anterior (ingresos insuficientes, excesivo gasto de funcionamiento y extrema rigidez en el gasto) ha llevado a que los gobiernos recurran crecientemente al endeudamiento público, lo cual puede llegar a ser insostenible en el mediano plazo, especialmente si tomamos en cuenta que, eventualmente, las bajas tasas de interés empezarán a subir en los mercados internacionales, lo que encarecerá y dificultará la capacidad de endeudamiento del gobierno. Por ello resulta impostergable que se empiecen a adoptar medidas que reviertan esta amenaza.

Lo que los encargados de diseñar, aprobar y ejecutar el presupuesto deben emprender desde ya es un esfuerzo que, gradualmente reduzca (como proporción del gasto total) los gastos de funcionamiento (incluyendo salarios) y, simultáneamente, mejore de manera radical la forma (hasta ahora obscura e ineficiente) en que se realizan los gastos de las municipalidades y de los consejos de desarrollo –COCODES-, que representan el 15% del presupuesto).

El gasto descentralizado (COCODES y Municipalidades) debe ser un complemento del gasto centralizado (Organismo Ejecutivo) para alcanzar los objetivos de las políticas públicas del Estado y minimizar los efectos que la necesaria reducción del gasto de funcionamiento supone. El objetivo debe ser reducir el gasto corriente, al tiempo que se incrementa el ingreso corriente del Estado y se disminuye el saldo de la deuda pública.

Para empezar, es necesario que el presupuesto 2014 no solo busque contener el déficit por debajo del equivalente al 2% del PIB, sino también que se rija por normas que permitan fiscalizar el 100% de los fondos públicos; transparentar el gasto de los los COCODES y municipalidades; y, establecer sanciones severas para el funcionario que incurra en deuda flotante, lo cual requiere mejoras a las normas presupuestarias que integran el presupuesto 2014.

Finalmente, es importante indicar que si bien el proyecto de presupuesto 2014 debe sufrir algunos ajustes cuantitativos y cualitativos, en su composición global debe ser aprobado, pues resultaría inconveniente y peligroso (en términos de certeza jurídica, de transparencia y de gobernabilidad) que continuara vigente para el próximo año el presupuesto de 2013.

¿Cuál Reforma Electoral?

Los partidos políticos han preferido plantear una reforma que parece incluir sólo cambios cosméticos. En vez de esa confusa propuesta, una reforma mínima (dentro de un proceso gradual) resulta ser la ruta más recomendable y pragmática

Con la tentadora oferta de erradicar el financiamiento oscuro a los partidos políticos y de asegurar a las mujeres y a los indígenas cuotas proporcionales en puestos de elección, los taimados políticos de siempre encandilaron a algunos grupos de la sociedad civil para que apoyaran su propuesta de reformas a le ley electoral y de partidos políticos. Uno de estos conglomerados de ONGs hasta publicó un campo pagado apoyando una reforma cuyo contenido desconocían. Tarde se percataron del gato encerrado en lo que pretenden aprobar los partidos en el Congreso.

La intrincada, confusa y desmesurada propuesta de reformas acordada por la mayoría de bancadas pretende reunir en un mismo cuerpo legal las múltiples propuestas que se han hecho en los últimos años, pero sin cohesionarlas ni hacerlas coherentes. En dos platos, lo que en realidad buscan los impulsores de la reforma es, por un lado, lavar cara vendiéndole al electorado su supuesto compromiso de reformar el sistema y, por otro (y más importante para ellos) aumentar la cantidad de financiamiento que recibirían proveniente del erario público (sin sacrificar ni un ápice lo que reciben de financiamiento privado).

En efecto, la reforma que ya conoció el Pleno del Congreso en primera lectura contiene disposiciones que, por dos vías diferentes, multiplicarán exageradamente los recursos que, de los impuestos de los guatemaltecos, se destinarán a financiar a los partidos políticos. Por una parte, se duplicará el monto de la “deuda electoral” al subir a cuatro dólares lo que el Estado le dará a cada partido político por voto válido recibido en las elecciones. Por otra parte, la reforma pretende que el TSE se haga cargo (con recursos del erario público) de pagar la propaganda electoral de todos y cada uno de los partidos políticos, por partes iguales, en prensa escrita (media página por cada partido, cada día de la campaña), en radio y en televisión. Esto se traducirá en un elevado costo fiscal, dado que no se reduce el tiempo de la campaña, ni se excluye ningún partido ni ningún medio de comunicación.

Ello implicará no sólo un esfuerzo administrativo gigantesco para el TSE, sino que también un esfuerzo fiscal descomunal que desviará hacia los partidos políticos un considerable monto de recursos que, de otra manera, podría destinarse a educación, salud o infraestructura. Puede ser que tal sacrificio valga la pena con tal de preservar el sistema democrático, pero ello sería válido sólo si de tal forma se evitara el ingreso al sistema político de dineros provenientes del narcotráfico o de financistas que después se las cobren apropiándose de recursos del erario público. Pero la propuesta de reformas solamente aumenta el financiamiento público, sin que a cambio se modifique el tratamiento del financiamiento privado.

Este tema es, por cierto, demasiado complejo como para querer solucionarlo con recetas simplistas. Diversas autoridades en la materia han advertido que, en la práctica, los dineros privados siempre se filtrarán en el sistema de partidos políticos, y que las únicas soluciones viables para controlarlo radica en dos áreas: una, limitar drásticamente la duración del período de campaña electoral; y, dos, obligar a la publicidad detallada de las fuentes de financiamiento privado. Ambas áreas requieren, por supuesto, de la existencia de un TSE capaz de hacer cumplir esas normas y sancionar severamente a quienes las incumplan.

Lamentablemente, lejos de centrarse en este tipo de reformas (puntuales y efectivas) que vayan moldeando gradualmente nuestro sistema electoral hacia modelos más avanzados, los partidos políticos han preferido plantear una reforma que parece incluir sólo cambios cosméticos para que, a fin de cuentas, nada cambie en el fondo. Con las reformas que conoció el Pleno en primera lectura no se fortalece la autoridad del TSE, no se reduce el período de la campaña electoral, no se fortalecen las sanciones a los infractores, no se limita el financiamiento privado, ni se transparenta el origen de dichos fondos. A cambio de que nada cambie, los partidos se recetan un descomunal aumento del financiamiento público. El resultado será que el sistema electoral seguirá en ruta directa a su descomposición, al tiempo que más recursos fiscales se desviarán hacia los partidos políticos.

Es importante hacer hincapié en que la reforma de cualquier sistema electoral conlleva una complejidad  técnica muy alta, y a ello se debe que, pese a existir múltiples propuestas e incluso haberse emitido en el Congreso varios dictámenes favorables en años previos, nunca ha habido un consenso político y social en cuanto al contenido de varios aspectos de dicha reforma, aunque sí hay importantes coincidencias dentro de las distintas propuestas, así como un cierto sentido de urgencia de realizar reformas para el buen desarrollo del próximo evento electoral.

La reforma electoral que el país necesita con apremio no es “la madre de todas las reformas” (que quizá por ingenuidad o quizá para que jamás se apruebe nada) pretenden impulsar algunos grupos de la sociedad civil, sino una reforma mínima que asegure el correcto desarrollo de las próximas elecciones, ya que es necesario evitar que se repitan y multipliquen los problemas ocurridos en recientes procesos electorales (como la judicialización de los temas, retrasos administrativos por parte del TSE, continuas violaciones a la normativa electoral por parte de los partidos, o los crecientes conflictos a nivel local) pues, de lo contrario, estos problemas podrían acrecentarse, con consecuencias graves para el sistema democrático.

Dada esta urgencia, una reforma mínima (dentro de un proceso gradual) resulta ser la ruta más recomendable y pragmática, ya que la construcción de consensos es un camino complejo que necesariamente implica gradualidad. En efecto, cabe resaltar que, por un lado, ya existen temas con grandes avances en términos de acuerdos avanzados, como por ejemplo lo relativo a delimitar mejor los plazos del proceso electoral, dar mayor certeza en cuanto al número de diputados, aclarar concepto de proselitismo, fortalecer recursos del TSE y  mejorar la aplicación de la justicia electoral.

Pero, por otro lado, existen temas mucho más complejos en los que los acuerdos son más difíciles de lograr, tal como el tema de la participación y representación ciudadana (¿es mejor solución los listados uninominales o las cuotas? ¿es viable el voto secreto en las asambleas partidarias?), el del financiamiento (¿debe ser 100% público?¿debe regularse sólo el financiamiento de la campaña o también el del funcionamiento habitual de los partidos?¿debe quedar a discreción del TSE?), o el de la reelección (¿nunca debe permitirse, siempre debe hacerse, o sólo en algunos casos?).

Lo anterior implica que, tal como ha sido la experiencia en otros países, la adecuación del marco legal del sistema electoral debe ser un proceso continuo de adaptación, que comience por una etapa en que se aprueben aquellas reformas más pertinentes y necesarias que gocen de un nivel adecuado de acuerdos políticos y apoyo social, mientras se sigue avanzando en los temas que requieren de mayor esfuerzo de negociación.

En tal sentido, lejos de pretender aprobar el enmarañado e improvisado conjunto de reformas que el Congreso ya conoció en tercera lectura, lo que debería impulsarse es una primera etapa de reformas focalizadas en dos temas. En primer lugar, en darle viabilidad del proceso electoral, lo cual pasa por adecuar los tiempos para organizar eficientemente el evento electoral, a fin de mejorar la certeza y gobernabilidad del proceso otorgándole más tiempo al TSE desde la convocatoria hasta la elección, de manera que se pueda realizar una mejor revisión de candidaturas, acortar el tiempo de campaña (lo que implica menos necesidad de financiamiento),  y resolver en tiempo los procesos de justicia electoral; también pasa por dar mayor certeza respecto del finiquito que otorga la Contraloría General de Cuentas, aclarar el concepto de propaganda electoral, fortalecer las sanciones a los partidos transgresores, y mejorar la eficiencia en la aplicación de la Justicia Electoral.

En segundo lugar, fortalecer la autoridad del TSE, definiendo con certeza el tiempo para realizar proselitismo, separar claramente este concepto del de propaganda (lo cual contribuiría a racionalizar los gastos y el financiamiento) y mejorar el presupuesto del TSE. Es decir, un conjunto acotado y efectivo de reformas que eviten el colapso del sistema en las próximas elecciones. Lo demás, habrá que resolverlo con prudencia y buen juicio técnico en una segunda fase de reformas.