El Futuro es Urbano

La gente alrededor del mundo (y Guatemala no es excepción) se ve inclinada a abandonar la vida rural y trasladarse a las ciudades. El Estado debe actuar en consonancia con esa inevitable tendencia. 

Desde hace cinco años, más de la mitad de los 7 millardos de habitantes del planeta viven en ciudades. Si bien es cierto que la vida en las ciudades puede ser intimidante (especialmente si se ve a las grandes urbes como potenciales destructoras de los valores tradicionales y generadoras de desorden, ruido y contaminación), también lo es que la ciudad puede constituir una fuente de desafíos y oportunidades para mejorar la calidad de vida de las personas.

Es por ello que la gente alrededor del mundo se ve inclinada a abandonar la vida rural y trasladarse a las ciudades, y lo hace por un sinnúmero de razones. Ya sea por el simple deseo de estar cerca de la acción y de la modernidad, o simplemente como una apuesta desesperada por la sobrevivencia pero, en todo caso, la decisión de migrar a la ciudad suele ser una elección racional: en la medida en que la tecnología avanza y las aspiraciones humanas evolucionan, se reduce la capacidad de la vida rural de satisfacerlas y aumenta la promisión de la ciudad.

La tendencia del Siglo XXI es la urbanización: para el año 2050 más de dos terceras partes de la población mundial vivirán en ciudades. En vez de oponerse a esta tendencia inevitable –queriendo preservar artificialmente antiguos sistemas de producción  rurales-, corresponde a las autoridades procurar sacar provecho de la misma y del irreductible potencial humano de la vida urbana, en la que conviven simultáneamente la armonía y la violencia, la lucha continua y el éxito irrestricto.

En Guatemala, según el INE, actualmente el 58% de la población es urbana, mientras que para 2020 Segeplan proyecta que más del 65% de la población residirá en áreas urbanas, especialmente en ciudades medianas. Ello aconseja aplicar políticas que eviten que el crecimiento del país continúe siendo territorialmente desordenado; para ello Segeplan propone el desarrollo de ciudades intermedias, modernas, conectadas, como nodos de comercio regional.

Para ello, el respeto y cumplimiento de la Ley de consejos de Desarrollo Urbano y Rural es esencial, no sólo como mecanismo para que las comunidades participen en la planificación y evaluación de las políticas y servicios que presten los distintos niveles de gobierno, sino también como herramienta para exigir a las autoridades de las ciudades que provean adecuadamente agua, sanidad y mantenimiento de calles.

Por otra parte, la agricultura urbana (es decir, la producción de cultivos y ganado en las ciudades) puede jugar un rol importante para atender los temas de seguridad alimentaria en un mundo cada vez más urbano, por lo que las políticas públicas de cara al futuro deben favorecer este tipo de producción (desde pequeños plantíos en los jardines, hasta pequeñas granjas áreas públicas de los vecindarios) que está cobrando auge en otros países.

Pero para aprovechar al máximo las transformaciones demográficas que conlleva el proceso de urbanización, es menester priorizar políticas de largo plazo en al menos tres áreas clave: capital humano, macroeconomía e institucionalidad. En efecto, la creciente población urbana en edad de trabajar debe convertirse en una fuerza laboral productiva, lo cual requiere inversión en todos los niveles educativos y de atención en salud.

A su vez, la mayor y mejor capacitada fuerza de trabajo urbana sólo rendirá beneficios si los nuevos trabajadores pueden encontrar empleo. Las políticas macroeconómicas tendentes a lograr condiciones estables y un buen clima de negocios están relacionadas con el crecimiento del empleo productivo y bien remunerado. La flexibilidad del mercado laboral y la apertura al comercio también son factores clave, como lo es la protección a las minorías que puedan resultar perdedoras con tales políticas.

Y, finalmente, el mejor aprovechamiento de la urbanización requiere de fortalecer el imperio de la ley, una mayor eficiencia del gobierno, la reducción de la corrupción y el cumplimiento de los contratos. La aplicación de políticas exitosas en todas estas áreas puede configurar un círculo virtuoso de crecimiento sostenido en la sociedad urbana de los próximos años. Si, por el contrario, no se aplican desde ya tales políticas, estaremos condenados a perpetuar las actuales condiciones de elevado subempleo, criminalidad generalizada e inestabilidad política.

La Enredada Estrategia de los Paquetes

Los “paquetes” de leyes no sólo son una estrategia contraproducente, sino una pésima técnica legislativa. Culpa de tal estrategia, la lucha contra la corrupción que podría hacerse desde el Congreso de la República permanece obstaculizada. 

La transparencia en el gasto público, por un lado, y la generación de empleo, por otro, son dos de los cuatro temas que, al menos en el discurso, definen las principales prioridades del actual gobierno. Como parte de su estrategia para impulsar medidas en ambas áreas, el Ejecutivo envió al Congreso sendos “paquetes” de leyes de transparencia y de empleo. Si la intención era que se aprobaran varias leyes para mejorar la transparencia, combatir la corrupción, impulsar la competitividad y generar empleos, la estrategia de enviar las iniciativas de ley “en paquete” ha resultado contraproducente.

Hace más de un año, en marzo de 2012, el Presidente Pérez Molina envió al Congreso dos iniciativas de ley que empaquetaban once leyes distintas (tanto nuevas leyes como reformas a leyes existentes) en materia de transparencia y combate a la corrupción, como un complemente necesario al paquetazo tributario que había sido aprobado semanas antes. La iniciativa 4461 se refería a la Ley Orgánica del Presupuesto, la Ley de la Contraloría General de Cuentas, la Ley Orgánica de la SAT y una ley del Sistema Estadístico, mientras que la iniciativa 4462 lo hacía con la Ley de Contrataciones del Estado, la Ley de Probidad, la Ley Orgánica del Ejecutivo, la Ley del Servicio Civil, la Ley Contra el Enriquecimiento Ilícito, una Ley de Fideicomisos Públicos y otra del sistema de planificación. Sin embargo, mientras el paquete tributario fue aprobado de manera expedita, los paquetes de transparencia llegaron a dormir el sueño de los justos.

Aunque la intención de enviar las leyes de transparencia en forma de “paquetes” pudo ser buena (para ahorrar tiempo o esfuerzo, quizá), en términos de técnica legislativa resulta ser una pésima práctica y, en términos de su proceso de aprobación, una tarea engorrosa, enredada y con pocas probabilidades de éxito. La razón de esa dificultad práctica radica en que el contenido de los paquetes presenta componentes que son muy diferentes entre sí. Incluso si todo lo incluido en las iniciativas estuviese bien planteado (lo cual no es necesariamente el caso), no todo tiene el mismo grado de prioridad, no todo tiene el mismo nivel de consenso y no todo tiene el mismo nivel de complejidad.

Ello ocasiona que los puntos controversiales, o los temas menos prioritarios, o los aspecto menos viables políticamente (buenos o malos) obstruyen la aprobación del resto de las reformas. Por ejemplo, la Ley de Contrataciones es de naturaleza muy compleja y especializada, además de ser clave en la regulación de todas las compras y contratos del gobierno, por lo que es políticamente muy sensible, razón por la cual el proceso de discusión técnica y política de sus reformas ha sido lento y complejo; en contraste, las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto han sido ampliamente consensuadas en los últimos años y están bien identificadas técnicamente. Por ello, resulta contraproducente que, por pretender aprobar todo el paquete, se posponga la urgente aprobación de la segunda de las leyes mencionadas y se pierda así la oportunidad de dar un primer y efectivo paso en el combate a la corrupción.

Algo similar ocurre con el paquete de leyes de empleo que el Ejecutivo elevó al Congreso en enero pasado, que contiene leyes y reformas en temas que van desde normas para fomentar la inversión hasta aspectos relativos a las garantías para acceder al crédito, pasando por la regulación de la jornada laboral por horas. Ocurre, por ejemplo, que este último caso (el de la regulación del trabajo a tiempo parcial) requiere un proceso cuidadoso de negociación y concienciación que ha sido enfatizado, como no podía ser de otra manera, por las organizaciones sindicales. Por desgracia, la atención a dicho reclamo sindical ha significado que se paralice el proceso de conocimiento y discusión del resto de componentes del paquete que gozan de mayor consenso o menor complejidad.

Los “paquetes” de leyes son un regalo envenenado y un desafío operativo para el Congreso pero, al mismo tiempo, representan una gran oportunidad. Especialmente en lo referente al tema de la transparencia y el combate a la corrupción, el Legislativo tiene la oportunidad de recuperar algo del prestigio perdido si logra desenredar la aprobación de las leyes de transparencia que la sociedad está exigiendo.

La Desnutrición es Problema de Todos

La desnutrición ha sido combatida exitosamente en otros países mediante acciones que han demostrado  ser eficaces (y poco costosas), pero que demandan un gran esfuerzo de coordinación entre las distintas instituciones del Estado y organizaciones de la sociedad. Dicho esfuerzo de coordinación ha sido el talón de Aquiles en el caso guatemalteco. 

La ignominiosa –y sorprendentemente poco difundida- noticia de un nuevo brote de desnutrición en Baja Verapaz ha vuelto a desnudar la realidad del país: pese a que las autoridades aseguran estar trabajando al respecto, durante el presente año se han detectado 70 casos de desnutrición crónica y aguda, con la cauda de tres niños fallecidos. La desnutrición no sólo es una vergüenza nacional y un lastre para el desarrollo del país, sino que resulta completamente injustificable pues existen instrumentos suficientes para combatirla (oferta de alimentos, un adecuado marco legal y políticas públicas específicas) que no se aplican efectivamente.

El economista indio Amartya Sen (premio Nobel en 1998) ha advertido que, aunque muchas cosas acerca de la pobreza son bastante obvias, el tema de la hambruna y la desnutrición no lo son tanto: las causas de estos males no se encuentran en la poca oferta de alimentos, sino en las dificultades de acceso individual a los mismos debido a fallas en los mecanismos de distribución y en el tejido social.

La desnutrición no es, pues, un problema de producción, sino de distribución; por ende, su solución no pasa por medidas de autosuficiencia agrícola o de proteccionismo comercial, sino por medidas de alerta temprana, comunicación, abastecimiento, restauración del poder adquisitivo de los afectados y la focalización de esfuerzos en los aspectos más sobresalientes de la desnutrición; en particular, pasa por la atención a los niños desde su gestación. La desnutrición causa daños irreversibles en los primeros mil días de vida: los estudios demuestran que los niños desnutridos no sólo tienen menos probabilidades de asistir y permanecer en la escuela, y más probabilidad de tener dificultades académicas, sino que también más probabilidad de ganar menos dinero que sus pares mejor alimentados, de casarse con cónyuges más pobres y de morir antes.

Afortunadamente, existen acciones para combatirla que han sido eficaces (y poco costosas) en otros países. Brasil redujo el número de niños con bajo peso en un 0.7% anual entre 1986 y 1996 y redujo el retraso del crecimiento en un 1.9% anual; Bangladesh también lo redujo a tasas de 2% anual en 1994-2005. Estos países centraron muchas de sus acciones en los primeros mil días de vida (incluyendo el embarazo) y ampliaron sus programas de salud materna, de enseñanza de buenas prácticas alimenticias, y de medición y control del problema.

Estos programas exitosos requieren de un gran esfuerzo en materia de coordinación que involucra muchas acciones en un gran número de instituciones del Estado (el programa Hambre Cero de Brasil tiene 90 diferentes programas en 19 ministerios y abarca desde transferencias monetarias condicionadas, hasta proyectos de mini-riego), lo cual es difícil de organizar y sólo puede funcionar con el apoyo decidido del liderazgo político.

En Guatemala existe desde hace seis años, por mandato legal, un Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –SINASAN-, que no ha sido capaz de impedir que se produzcan episodios recurrentes de crisis alimentaria en el país. El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, órgano rector de las políticas públicas del sector, ha tenido dificultades en cumplir con su obligación legal de sesionar por lo menos una vez cada tres meses, emitir sus resoluciones en forma colegiada y hacerlas públicas. La Secretaría de Seguridad Alimentaria ha enfrentado dificultades en su rol de coordinar al SINASAN, armonizar operativamente a los Ministerios y articular los programas de las distintas instituciones nacionales e internacionales.

Por ello es necesario que cada día haya más conciencia en la sociedad guatemalteca acerca de la importancia crucial que para la viabilidad del país, su desarrollo integral y su gobernabilidad, reviste el combate a la desnutrición. Hoy, resulta esperanzador el surgimiento de la Alianza por la Nutrición, una alianza de organizaciones privadas y de la sociedad civil, comprometidas con el combate a la desnutrición crónica mediante la incidencia y el apoyo a políticas públicas, especialmente a las acciones del Gobierno, la cooperación internacional, los esfuerzos privados y la movilización social que permitan implementar la Ventana de los Mil Días de manera integral en todo el país.

La Deuda de la USAC

El Estado le tiene una deuda a la USAC, pero ésta le tiene también una deuda a la sociedad. La autonomía sólo es legítima si va acompañada de una efectiva rendición de cuentas. 

La Universidad de San Carlos ha estado exigiendo al gobierno por diversos medios (campos pagados, protestas estudiantiles, reuniones con las más altas autoridades del Ejecutivo) el pago a dicho centro de estudios por el equivalente a por lo menos el cinco por ciento del presupuesto anual de ingresos y egresos del Estado. El gobierno alega que le ha pagado lo correspondiente a los ejercicios fiscales corrientes, pero que no puede hacerse responsable de lo que el gobierno anterior omitió trasladarle a la USAC (unos Q360 millones).

El reclamo universitario es justo en el sentido de que se trata de un mandato constitucional para el Estado (no para un gobierno en particular); es decir, no es opcional. Y la sensación de angustia entre los sancarlistas parece también justificada, dados los antecedentes en casos similares, tales como los aportes que, por mandato legal, el Estado debe hacer a otras entidades autónomas –específicamente al IGSS y al Banco de Guatemala-, los cuales el actual gobierno se ha resistido a cumplir.

Por mucho que al gobierno le parezca que existen otras prioridades de gasto público, el apoyo financiero a estas entidades autónomas forma parte del pacto social establecido en la Constitución; si se considera que dichas disposiciones son injustas o inapropiadas, lo correcto es luchar por modificarlas, en vez de simplemente incumplirlas.

Ahora bien, el gobierno tiene el derecho de exigir a esas entidades autónomas que respondan ante el pueblo de Guatemala por los recursos que reciben y que pagan todos los ciudadanos a través de los impuestos. Ello porque el privilegio que implica gozar de una autonomía conferida por la Constitución, debe tener como contrapartida una responsabilidad inequívoca de rendir cuentas a los contribuyentes que las sostienen. La autonomía sólo es legítima si va acompañada de una efectiva rendición de cuentas.

Así como el Estado debe pagar la deuda financiera a la USAC, ésta le tiene una deuda a la sociedad guatemalteca: las autoridades de la USAC deben explicar cuán eficientes son en brindar educación superior de calidad y en realizar investigación científica a favor de la sociedad guatemalteca. Asimismo, y no menos importante, deben rendir cuentas respecto de cómo gastan o invierten los más de Q1200 millones que reciben cada año del erario público.

Para ello, las autoridades sancarlistas deben tomar nota de lo que hace la Universidad Autónoma de México –UNAM- (paradigma a ser imitado por la USAC). Por ejemplo, la UNAM calcula y publica múltiples indicadores que permiten medir la eficacia de su desempeño, entre los que pueden encontrarse el gasto anual promedio por alumno, el porcentaje de cuantos logran graduarse, o el número de artículos académicos en revistas internacionales o de libros publicados por sus profesores. Sería bueno que la USAC pusiera a disposición de la ciudadanía, de forma abierta y sistemática, este tipo de indicadores.

Otra buena práctica de la UNAM es la de administrar el patrimonio universitario y manejar todos los asuntos presupuestarios y de control financiero a través de un Patronato conformado por tres personas de reconocida honorabilidad y experticia en asuntos financieros; dicho Patronato (que es ad-honorem e independiente del Rector y del Consejo Universitario) garantiza un manejo más transparente y probo de su abultado presupuesto. Bien podría la USAC, sin necesidad de esperar un cambio legal, nombrar a un grupo de notables que certifiquen el manejo de su presupuesto.

O, tal como lo hace la UNAM, adoptar la sana costumbre de publicar periódicamente sus estados financieros, debidamente dictaminados por un auditor externo calificado, y publicarlos como información pública, así como la información mensual de los estados de situación financiera; el estado de ingresos, gastos e inversiones; así como las revisiones, observaciones y el seguimiento de los resultados de auditoría interna practicadas a diferentes instancias universitarias.

Así que, aprovechando la coyuntura actual, sería provechoso para el país que el gobierno se comprometa a cumplir con sus compromisos de Estado para con la USAC, pero que ésta se comprometa, a su vez, a cumplir con su obligación moral de rendir cuentas a la sociedad que la sostiene financieramente.