Peligrosa Confusión de Conceptos

Seguridad alimentaria no es lo mismo que soberanía alimentaria: es muy peligroso confundir estos conceptos

La inaceptable tragedia de la desnutrición en Guatemala no sólo justifica sino que exige que se apliquen políticas públicas de seguridad alimentaria, entendida ésta como “el derecho de toda persona a tener acceso físico, económico y social, oportuno y permanente, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural, preferiblemente de origen nacional, así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa”.

Esta definición (contenida en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional) es, en términos generales, técnicamente correcta y adecuada, aunque pueda ser discutible que la alimentación deba ser “preferiblemente de origen nacional”. En todo caso, sobre tal definición se sustenta la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (vigente desde hace más de seis años que, no obstante su reconocido buen diseño, no ha contado nunca con el respaldo político y la priorización gubernamental que las circunstancias exigen.

Por desgracia, la inadecuada aplicación de la política de seguridad alimentaria no sólo impide combatir eficazmente la desnutrición, sino que también hace surgir la tentación de buscar atajos engañosos, tales como la búsqueda de la autosuficiencia alimentaria. En efecto, en el último lustro el tema de “seguridad alimentaria” (que busca que cada habitante tenga suficiente alimento) se ha trocado en propuesta agresivas de “soberanía alimentaria” (que pretende que cada territorio produzca su propio alimento).

La autosuficiencia alimentaria tendría sentido sólo si el país de que se trate tiene una ventaja comparativa en producir su propio alimento. El problema es que la reciente retórica de soberanía alimentaria alrededor del mundo refleja un claro sesgo de desconfianza contra los mercados; y ello no sólo por parte de los activistas sino, crecientemente, de los propios gobiernos que ceden ante las presiones por erigir barreras proteccionistas contra el libre comercio de granos básicos y otros alimentos.

La historia demuestra que el proteccionismo perjudica a las mayorías; la propia Europa ha demostrado por décadas que buscar la autosuficiencia se traduce en ineficiencia y un enorme desperdicio de recursos. Lejos de seguir gastando millonadas en subsidios a los agricultores menos eficientes, lo que los gobiernos deben procurar es mejorar la productividad agrícola para alimentar los más de 8 millardos de habitantes del planeta. Ello requiere que existan mercados y comercio eficientes.

El proteccionismo, que es parte esencial de la “soberanía alimentaria”, reduciría la oferta de alimentos y agravaría los problemas de desnutrición. Los que abogan por la autarquía deberían reflexionar sobre los millones de hambrientos generados por esa clase de políticas en Corea del Norte. Además, los alimentos cuyos precios internacionales han registrado alzas más agudas en años recientes con aquellos que se comercian relativamente menos.

La idea de que el libre comercio se opone a la seguridad alimentaria es claramente errónea. El destacado economista (que no podría ser catalogado de neo-liberal) Dani Rodrik lo ha expresado claramente: si los países en desarrollo hubiesen mantenido sus medidas proteccionistas, la oferta mundial de alimentos habría sido menor –no mayor- hoy en día. (Esto debido a que el proteccionismo habría llevado a que la producción mundial se reasignara de exportadores eficientes a importadores ineficientes). Quien esté en favor de la soberanía alimentaria debe estar dispuesto a vivir con precios elevados.

La “vía campesina” de la autosuficiencia autárquica y la “soberanía alimentaria” es contraria a la evolución de las naciones que, invariablemente a lo largo de la historia, han salido de la pobreza y han logrado desarrollarse (incluyendo un traslado masivo de trabajadores del sector agropecuario al sector industrial y de servicios).

Es verdad que hasta hoy las (mal aplicadas) políticas de seguridad alimentaria y de libre comercio no han sido lo suficientemente efectivas para conseguir el bienestar material de la población más desposeída. Pero pretender sustituirlas con políticas proteccionistas, superadas hace décadas por la realidad, es atentar contra cualquier posibilidad técnica de reducir permanentemente la pobreza rural.

Corrupción: Monumental Desafío

Como sociedad nos hemos acostumbrado a la ineficiencia estatal y somos cada día más tolerantes ante la corrupción

A finales del año pasado tuvo lugar una reunión del grupo de economistas y analistas económicos –conocido como G-40- con el Superintendente de Administración Tributaria, en la que el funcionario presentó los avances y planes de mejora del ente recaudador. Derivado de dicha presentación y del subsiguiente intercambio de impresiones, resulta claro que el tema de ingresos tributarios no puede evaluarse aisladamente del tema de la calidad del gasto público y que, más allá del tema estrictamente fiscal, el país necesita una reflexión profunda sobre la eficiencia de las instituciones y la actitud ciudadana respecto del funcionamiento del Estado.

Por desgracia, parece que como sociedad nos hemos acostumbrado a la ineficiencia estatal y somos cada día más tolerantes con la corrupción. Poca gente tiene conciencia de que los recursos fiscales son de todos los ciudadanos y que, como tales, tenemos la obligación de velar por su buen uso. Esa actitud de condescendencia ante la corrupción es un signo del deterioro en los valores y principios, algo que en un país civilizado no debiese ser aceptable ni normal.

Pero en nuestra realidad, por parte de políticos y funcionarios parece normal creer que ser diputado (o afiliado-activista de un partido político que hace gobierno) equivale a tener derecho a plazas en la administración pública para asignarlas a parientes o amigos. Pero no: eso es nepotismo y podría constituir delito de tráfico de influencias o de nombramientos ilegales.

Parece normal creer que el ejercicio de un cargo público lleva consigo el derecho a conceder contratos u obras públicas a empresas de su propiedad o de sus familiares. Pero no: eso es abusar del cargo y podría constituir delito de fraude, abuso de información privilegiada o enriquecimiento ilícito.

Parece normal contratar obras o servicios sin contar con la partida presupuestaria que respalde ese gasto (lo que ha generado la espuria “deuda flotante” que hoy amenaza la estabilidad fiscal). Pero no: eso es no sólo irresponsable, sino que viola flagrantemente la Ley Orgánica del Presupuesto y podría constituir delito de malversación y peculado culposo.

Parece normal contraer deuda pública con el fin de pagar gastos recurrentes (pago de salarios, compra de fertilizantes, pago de prestaciones a jubilados, etcétera), en vez de endeudarse sólo para pagar inversiones o repagar deuda. Pero no: eso no sólo es un suicidio financiero, sino una flagrante violación a la Ley Orgánica del Presupuesto y a la Constitución Política de la República.

Parece normal incumplir con obligaciones legales que propician el correcto funcionamiento de las instituciones públicas como, por ejemplo, la obligación de incluir en el presupuesto las cuotas patronales que el Estado debe pagar al IGSS, o el reconocimiento al Banco de Guatemala de las pérdidas anuales en que éste haya incurrido para mantener la estabilidad. Pero no: omitir estas obligaciones en el presupuesto no sólo debilita la institucionalidad del Estado, sino que podría implicar un delito por incumplimiento de deberes.

Y del lado de los ciudadanos y empresas parece normal no dar ni pedir factura cuando se efectúa una compra, o declarar que las propiedades inmuebles valen muchísimo menos que su costo real de mercado, con el propósito de pagar menos impuestos que los que en justicia corresponden. Pero no: eso es evasión de impuestos y perjurio. También parece normal pagar “comisiones” (sobornos) a funcionarios para que autoricen o aceleren la aprobación de una disposición o contrato. Pero no, eso constituye delito de soborno o peculado.

Es necesario combatir esta cultura de impunidad, donde ninguna institución se hace responsable de la ineficiencia en el gasto público, donde no se rinden cuentas, y donde nadie se indigna por ello. Hay que combatir esta cultura de nihilismo ciudadano respecto de la corrupción, la cual cambiará únicamente en la medida en que aumenten los niveles de riqueza, de educación y de participación democrática de todos los guatemaltecos. Se trata de una monumental tarea que requiere de instituciones que funcionen, de ciudadanos que sean más responsables y de líderes (tanto en el sector público como en el privado) que se atrevan a tomar decisiones para hacer que se cumplan las leyes.

Un Pacto Político Promisorio

Las reformas que el país necesita no pueden salir adelante sin un acuerdo entre las principales fuerzas políticas

Para un país agobiado por el narcotráfico, por sus índices de pobreza y por su insatisfactoria tasa de crecimiento económico, resulta reconfortante que los principales partidos políticos hayan firmado un acuerdo político, económico y social para  impulsar el  crecimiento económico, crear empleos de calidad, y construir una sociedad de derechos y no de privilegios que genere bienestar y disminuya la pobreza y la desigualdad social. Dadas las recientes tensiones políticas, resulta reconfortante la madurez mostrada por los dirigentes al reconocer que ninguna fuerza política puede por sí sola imponer su propia agenda, y que las reformas que el país necesita no pueden salir adelante sin un acuerdo entre las principales fuerzas políticas.

Y dada la secular ausencia de políticas públicas de largo plazo, es loable que el referido Pacto político haya incluido acuerdos de Estado en cinco áreas clave para el desarrollo integral, que se concretan en 95 compromisos específicos, con plazos para su cumplimiento, un método de trabajo para llevarlos a cabo, así como una estructura de gobernanza, responsabilidades y reglas de procedimiento. Para la implementación del Pacto los políticos estuvieron de acuerdo en al necesidad de una reforma fiscal enfocada a mejorar tanto la eficiencia recaudatoria (simplificando el cobro de impuestos y ampliando la base de contribuyentes) como la eficiencia del gasto público y su transparencia.

El primer acuerdo del Pacto es sobre una sociedad de derechos y libertades, en el que destacan acciones para mejorar la deplorable calidad de la educación pública, ampliar la cobertura de la seguridad social, y eliminar el uso electoral de los programas sociales, todo en el marco del respecto a los derechos humanos y de los pueblos indígenas. Llama la atención especialmente, tratándose de un país con una enorme diversidad cultural, que se enfatice la importancia de la cultura como elemento de cohesión social, de generación de empleo y de bienestar ciudadano.

El segundo acuerdo es para el crecimiento, empleo y competitividad, en el que destacan las acciones para fortalecer la competencia en los mercados, procurar el acceso a telecomunicaciones de clase mundial, invertir en ciencia y tecnología, transformar los sectores energético y minero (incluyendo mayor exploración y explotación de los recursos disponibles) en un marco de respeto a la sostenibilidad ambiental (con una adecuada regulación de los recursos hídricos),y facilitar el acceso al crédito productivo. Llama la atención el compromiso de impulsar el desarrollo rural a través de la productividad y el acceso al mercado de los pequeños productores.

El tercer acuerdo es en el campo de la seguridad y la justicia, donde sobresalen los compromisos de reformar los cuerpos policiales, revisar la Ley de Amparo y transformar el corrupto sistema penitenciario. El quinto es el acuerdo por la transparencia y combate a la corrupción, con los compromisos de fortalecer y dar plena autonomía a la máxima autoridad contralora de cuentas y crear un sistema nacional contra la corrupción.

Y el quinto es el acuerdo de gobernabilidad democrática, que incluye compromisos para lograr coaliciones transparentes en el Congreso y, sobre todo, para reformar profundamente el sistema electoral y de partidos políticos para una mayor representatividad y participación ciudadana.

Para aplicar las medidas contenidas en el Pacto, firmado por el presidente de la República y los líderes del partido oficial y los dos principales partidos de oposición, se acordó modificar al menos 13 leyes y, además, emprender cinco (¡sólo cinco!) reformas constitucionales a redactarse mediante un proceso de consensos políticos, y no de improvisación o imposición autoritaria.

Aunque el referido Pacto político encajaría perfectamente como una lúcida y meritoria decisión de Estado para el caso de Guatemala, en realidad se trata del Pacto por México firmado hace algunos días por el nuevo presidente y los partidos PRI, PAN y PRD del vecino del Norte. Aparte de congratularnos (y, por qué no, sentir sana envidia) por la visión de largo plazo de los políticos mexicanos, sólo nos queda la lejana ilusión de que, algún día, los líderes guatemaltecos puedan acordar un pacto que nos devuelva la esperanza en el futro de nuestro país.

La Brecha Urbano-Rural

La situación en el área rural se caracteriza por dos caras de la misma moneda: la pobreza y la baja productividad.

Guatemala es un país fracturado, dividido, desarticulado. Entre las innumerables divisiones que fragmentan al país, una de las más dramáticas es la enorme brecha que existe entre la realidad urbana y la rural: dos mundos separados, contrastantes y, en muchos sentidos, opuestos.

La brecha urbano-rural se revela con solo ver unos pocos (y significativos) indicadores. Guatemala es el segundo país menos urbanizado de América; las zonas rurales e indígenas son las que presentan los mayores índices de pobreza: 38% de población indígena rural subsiste con menos de un dólar al día; los índices de desnutrición crónica son muchísimo mayores en el área rural; la diversidad ambiental y cultural está mal aprovechada y es poco entendida. Esta situación ha estado presente desde hace años y sigue vigente.

Según la más reciente encuesta de empleo –ENEI-, publicada hace unas semanas, el ingreso laboral mensual promedio en el área rural estaba entre Q1,055 y Q1,379, que ni siquiera representa la mitad del promedio del área metropolitana, que se ubicaba entre Q2,511 y Q2,768; de manera similar, el ingreso promedio mensual de un trabajador agrícola era de Q746 (el más bajo de cualquier rama de actividad), contrastando con el ingreso promedio de Q4,728 que alcanzaba un trabajador promedio en la rama de la información y comunicaciones. Por si todo lo anterior fuera poco, la atención que el Estado dedica al desarrollo del área rural se ve perjudicada por la dispersión de esfuerzos (existen más de 50 entidades estatales involucradas en políticas del área rural), por la escasa coordinación entre las entidades y acciones públicas relacionadas con el desarrollo rural, y por la ausencia de una política de largo plazo impulsada de forma coherente por el aparato estatal.

La situación en el área rural guatemalteca puede caracterizarse por dos aspectos: la pobreza y la falta de productividad. Ambos son las dos caras de la misma medalla. En el área rural hay muchas personas trabajando, pero generando menor cantidad de producción que en el área urbana. Según la ENEI, el 39% de la población ocupada se ubica en actividades agropecuarias pero, según las cuentas nacionales, estas actividades representan solamente el 13% del PIB. Muchos trabajadores producen pocos bienes y servicios (baja productividad), y muchas familias generan pocos ingresos (pobreza).

¿Qué puede hacerse para revertir esta realidad? De acuerdo con diversos disponibles, lo que se requiere para logar el desarrollo rural son esfuerzos concretos en dos áreas. Por un lado, un conjunto coherente de políticas públicas de largo plazo orientadas a aumentar la productividad de los trabajadores y empresas rurales; a generar excedentes en las economías campesinas para sacarlas de la producción de subsistencia; y, a propiciar la participación de los ciudadanos en los mercados y en la vida política y social. Por otro lado, se requiere estructurar una institucionalidad pública coordinada y bien fiscalizada que diseñe e implemente las políticas de desarrollo rural.

Eso es lo que hay que hacer, y hay que hacerlo con urgencia. Para el efecto, si bien no es algo imprescindible, podría convenir la emisión de una ley que enmarque las acciones esenciales en esas dos áreas: orientar las políticas y fortalecer la institucionalidad. En ese sentido, es un trágico desperdicio que la tan traída y llevada iniciativa de ley 4084 (la cual fue redactada de forma apresurada y antitécnica a inicios de 2009 y presentada como iniciativa ese año por el exdiputado Ferdy Berganza) no atienda ni por asomo esas dos prioridades. Y no sólo no las atiende, sino que la aplicación de su contenido posiblemente agravaría la situación en ambos campos.

Por ejemplo, en el tema de políticas públicas, la iniciativa 4084, en vez de enfocarse en orientarlas hacia la productividad, la excedentariedad y la participación ciudadana (a través de los Consejos de Desarrollo), se dedica a listar un conjunto amorfo de aspiraciones difíciles de satisfacer en la práctica. Y, lejos de fortalecer la institucionalidad, crea nuevas entidades cuyas funciones se traslapan con las ya existentes y debilita instancias como el Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Ojalá ahora que el receso en el Congreso abre un espacio para recapacitar y analizar las propuestas de ley existentes, pueda aprovecharse la oportunidad para hacer un trabajo técnico correcto, con la urgencia que las circunstancias ameritan, pero sin irresponsables precipitaciones que pongan en riesgo la gobernabilidad y la frágil unidad nacional.