Los Migrantes y Sus Repercusiones

En el marco de la tragedia humana personificada en los cientos de niños guatemaltecos que, sin la compañía de sus padres, son arrestados y deportados desde Estados Unidos, es importante que las autoridades y líderes cobren conciencia de que las políticas contra los migrantes ilegales son nocivas (para ambos países) desde un punto de vista económico

El endurecimiento de las medidas anti-migrantes, aunado al creciente flujo de connacionales hacia los Estados Unidos, ha desvelado y agravado una tragedia humana, con su particular incidencia en los menores de edad. Esta tragedia debería obligar a las autoridades y a la opinión pública a ver este fenómeno con todas sus aristas, incluyendo el hecho –demostrado a lo largo de la historia- de que las migraciones tienen, en balance, un efecto positivo tanto para el país emisor como para el receptor.

La migración se produce fundamentalmente por un estímulo económico: un trabajador en Guatemala percibe un salario mucho menor que el de un trabajador guatemalteco (con igual nivel de educación y experiencia) en Estados Unidos. Esta brecha salarial refleja diferencias de productividad derivadas de las disparidades en infraestructura, instituciones y competencias: el guatemalteco gana más allá porque allá es más productivo pues cuenta con mejor tecnología, infraestructura e instituciones.

A más migrantes, más producción global y más bienestar general. Sin inmigrantes, la economía estadounidense habría sufrido una ralentización de su crecimiento, escasez de mano de obra y una consecuente alza de precios. Lamentablemente, muchos ciudadanos y líderes estadounidenses se oponen a los inmigrantes que aportan las capacidades y fuerza de trabajo necesarias para fortalecer el desempeño económico de su país, incluyendo mejores salarios y mayor bienestar para todos (en ambos países).

No hay que negar que el creciente número de emigrantes guatemaltecos evidencia la incapacidad del país de otorgar oportunidades a sus ciudadanos para su realización material y humana. Pero este fenómeno también revela la capacidad de los guatemaltecos de ser productivos cuando cuentan con un entorno adecuado (en términos de infraestructura, imperio de la ley y oferta de oportunidades) que les permite generar ingresos para subsistir y para enviar excedentes a casa.

Las remesas son muy importantes en al menos dos aspectos fundamentales de la economía nacional. En primer lugar, representan un flujo de divisas crucial para que el país haga frente a su déficit comercial. En 2013, el déficit comercial (exportaciones menos importaciones) ascendió a casi US$7.5 millardos, equivalente a 13.9% del PIB. Las remesas alcanzaron ese año los US$5.1 millardos. Gracias a ello, el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos (que es el saldo que en verdad el país debe financiar desde el exterior –con préstamos públicos y privados, e inversión extranjera-) sólo llegó a ser de US$1.5 millardos, equivalente a 1.7% del PIB, que es fácilmente obtenible en los mercados financieros internacionales. Sin las remesas familiares el país habría tenido graves problemas para financiar su déficit externo.

En segundo lugar, las remesas son una fuente de apoyo para el consumo privado, que es el principal motor del PIB. La producción del país, medida por la demanda agregada, depende en un 85% del gasto que realizan los hogares y, según varias encuestas sobre el destino de las remesas, la mayor parte de éstas se destina a gastos en consumo de bienes duraderos y no duraderos. De manera que el principal componente del PIB (el consumo) se sustenta en las remesas familiares.

Es importante enfatizar que las remesas son enviadas por los guatemaltecos que ya están en los Estados Unidos, y no por los nuevos flujos de migrantes. Lo anterior implica que, incluso si las medidas anti-inmigración fuesen efectivas (cosa de por sí muy dudosa), la remesas difícilmente se reducirán. Para que se diese una reducción en el flujo de remesas, el gobierno estadounidense debería deportar a una gran fracción del millón de guatemaltecos que habita en su territorio, y no sólo a una fracción de los nuevos inmigrantes (que es lo que está ocurriendo actualmente).

Las políticas contra los migrantes ilegales son perversas desde un punto de vista humanitario y de derecho internacional, pero también son nocivas (para ambos países) desde un punto de vista económico. Nuestra diplomacia debería insistir en los argumentos que demuestran sólidamente que una reforma migratoria que asegure un mejor trato a nuestros compatriotas emigrantes no es cuestión de pedir privilegios, sino que es un tema que entraña beneficios para ambos países.

Diez Mensajes Desde el Fondo

Resulta interesante intentar descifrar las recomendaciones que el FMI hace a las autoridades del país

En días recientes el Fondo Monetario Internacional –FMI- publicó su más reciente informe sobre la situación económica en Guatemala. Siempre resulta interesante y sugestivo intentar descifrar los mensajes (algunos muy claros y directos, en tanto que otros son más subliminales y crípticos) que el FMI envía a las autoridades y agentes económicos del país. He aquí una muestra de los principales mensajes que se desprenden del informe.

Primero: las políticas macroeconómicas (fiscal y monetaria) deben mantenerse prudentes, para continuar manteniendo la estabilidad, manifestada en una inflación baja, una fuerte posición de reservas monetarias internacionales, un sistema financiero robusto y un déficit externo moderado. Las autoridades del banco central y del Ministerio de Finanzas es deben desviarse del manejo ortodoxo de las medias de política a su alcance.

Segundo: la finalización de la expansión monetaria en Estados Unidos pude generar episodios de volatilidad en los mercados financieros mundiales, que pueden ocasionar algunos daños a Guatemala. Las políticas macro ortodoxas son la mejor medicina preventiva ante estos riesgos.

Tercero: En cuanto a la gobernabilidad interna, el FMI ve que el estancamiento político en temas fiscales y presupuestarios, así como los problemas persistentes de recaudación y la inseguridad pública pueden impedir el crecimiento y amenazar la cohesión social. Las perspectivas de crecimiento no dependen sólo de las políticas macro, sino de manera más importante de un marco integral de políticas públicas.

Cuarto: aunque la política fiscal es en general adecuada, es muy frágil debido a que la reforma fiscal de 2012 fue insuficiente y sufrió serios reveses. La debilidad más importante en el campo de la recaudación la ubica el FMI en la ineficiencia de las aduanas.

Quinto: la política fiscal también se ve amenazada por la incertidumbre permanente que se cierne sobre la aprobación de préstamos multilaterales y de los presupuestos anuales. El mantenimiento de la estabilidad fiscal no depende sólo del Ministerio de Finanzas, sino que también del responsable funcionamiento del Legislativo.

Sexto: la inflación está bajo control, pero el ciclo internacional de bajos precios de los alimentos puede estar llegando a su fin, por lo que la política monetaria debería estar preparada para actuar en prevención de un aumento en las expectativas inflacionarias.

Séptimo: si no se logra aumentar la recaudación tributaria, existe un riesgo elevado de que el déficit fiscal aumente y, con él, la carga de la deuda pública. Aunque la deuda aún es baja, existe un elevado riesgo de que los mercados financieros endurezcan sus condiciones hacia países débiles como Guatemala, lo cual puede derivar en un encarecimiento del crédito no sólo al gobierno, sino al sector privado.

Octavo: como consecuencia de lo anterior, el déficit fiscal debe reducirse gradualmente, pero empezando ya mismo. No hay, pues, lugar para estar contentos con un déficit fiscal que, en los últimos años, no ha logrado bajar del 2% del PIB.

Noveno: es necesario aumentar los ingresos tributarios, no sólo para lograr la sostenibilidad fiscal, sino para permitirle al gobierno un mayor gasto que apoye la productividad y el crecimiento económico (es decir, gastos en salud, educación e infraestructura). Aquí el FMI es más atrevido y recomienda: mejorar la eficiencia de la administración tributaria –SAT-, reducir las exenciones y privilegios fiscales (incluyendo las que se están impulsando en el marco de la Ley de Inversión y Empleo) y reajustar (elevar, pues) la tasa del IVA en línea con las del resto de Centroamérica.

Décimo: es imprescindible mejorar la transparencia y calidad del gasto público. Las recientes reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto van en el camino correcto, pero son insuficientes. Un primer paso es eliminar la nefasta e ilegal “deuda flotante”, aplicando una auditoría confiable de su saldo y una estrategia transparente para su liquidación.

Algunos de los mensajes, encriptados o explícitos, son difíciles de digerir pero, independientemente de que las autoridades estén o no de acuerdo con las recomendaciones del FMI, bien vale la pena que las tomen en consideración y las analicen con serenidad. Y mejor hacerlo ahora que las circunstancias aún no apremian.

El Legislativo en la Encrucijada

No importa tanto el número de leyes que una legislatura apruebe, sino la calidad y trascendencia de las leyes aprobadas

El Congreso de la República está llamado a cumplir uno de los roles más trascendentales en el ordenamiento institucional del Estado. Sus funciones pueden agruparse en tres áreas: por un lado, la de fijar el marco legal (mediante leyes ordinarias, reformas constitucionales o marcos presupestarios); la de ejercer el control público y la fiscalización (vigilando al Organismo Ejecutivo, juzgando e interpelando a los funcionarios públicos ); y, finalmente, la de ejercer la representación política del pueblo (intermediando entre la sociedad y el Estado, eligiendo a otras autoridades –como la de la Contraloría de Cuentas-, o juramentando a los jefes de los otros dos poderes).

En ese contexto, no importa tanto el número de leyes que una legislatura apruebe, sino la calidad y trascendencia de las leyes aprobadas. En ello, el trabajo de la actual legislatura no difiere mucho de anteriores períodos. Lo que difiere es quizá la profundidad y prolongación de las discusiones en las comisiones legislativas y en el Pleno del Congreso: en la actual legislatura las aprobaciones de leyes han tendido a ser más expeditos –se han aprobado varias leyes con muy poca discusión en las instancias de discusión legislativa (comisiones y Pleno)-, lo que induce a pensar que las discusiones han tenido lugar fuera de las instancias legislativas.

Lo anterior hace que aumente el riesgo de que las leyes incorporen errores de redacción, de concepto o de sustancia (como las leyes tributarias o de telecomunicaciones). Sin embargo, también ha habido leyes (como las reformas a la Ley Orgánica de la Contraloría o a la ley Orgánica del Presupuesto) aprobadas mediante los procedimientos serios de legislación y que han sufrido un sano proceso de discusión en las comisiones legislativas que han permitido una buena calidad en la legislación aprobada.

Algo que ha marcado al Congreso ha sido el laxo uso del recurso de la Interpelación de funcionarios públicos como una estrategia de “filibusterismo” para obstaculizar la agenda del Ejecutivo, lo cual es posible debido al débil marco regulatorio para limitar el legítimo derecho de interpelación.

El abuso dicho derecho ha incidido en que el oficialismo recurra a la aprobación de leyes mediante procedimientos expeditos que, lamentablemente, excluyen el necesario proceso de discusión y debate en las instancias normales que todo Congreso debe utilizar: es decir, los debates en las Comisiones legislativas (donde se deben producir las consultas con la sociedad civil afectada por la legislación propuesta) y en el Pleno. Ello menoscaba el rol del Congreso como uno de los tres poderes en la estructura de pesos y contrapeses del Estado.

Lo anterior ha debilitado la imagen del Congreso ante la ciudadanía lo que, a su vez, refleja un insuficiente nivel de conciencia ciudadana y política sobre la importancia del Legislativo. Como la mayoría de países latinoamericanos, la tendencia del sistema es a concentrar el poder en el Ejecutivo, en detrimento de los otros dos Organismos (el Judicial y el Legislativo).

Estas debilidades tienen más que ver con el sistema de partidos políticos que con la actuación individual de los diputados. Es por ello necesario que haya reformas más profundas al sistema electoral y de partidos políticos a fin de contar con instituciones (partidos políticos) más representativos y legítimos, que permitan una participación más efectiva de la ciudadanía que, hasta hoy, prefiere organizarse e incidir políticamente mediante la organización social (no-partidaria) y el activismo público, en vez de hacerlo por la vía de la política partidista.

También es necesario  que se reforme la Ley Orgánica del Legislativo para regular los límites y alcances de la interpelación, como una herramienta de control parlamentario. La existencia de interpelación, consagrada en la Constitución Política, permite el control del Ejecutivo por parte del Congreso como parte del sistema de pesos y contrapesos de la República. Sin embargo, si bien es cierto que el derecho de interpelación tiene una prioridad específica y privilegiada, también lo es que la propia Constitución establece como función fundamental del Congreso la de legislar. Por ello, ninguna de las dos atribuciones del Legislativo debiese impedir el cumplimiento de la otra.

El Gasto Público y Su Eficiencia

La Ley de Compras y Contrataciones debe adecuarse para fortalecer la transparencia y eficiencia del gasto público

En los procesos de compras y contrataciones del Estado se han señalado, desde hace tiempo, de dos debilidades fundamentales y absolutamente indeseables: falta de transparencia y escasa eficiencia. Por un lado, la poca transparencia implica desconocimiento público de lo que se está llevando a cabo los procesos de compras de cada institución pública, lo cual no sólo impide a la ciudadanía tener certeza de que las contrataciones se hacen de manera competitiva, sino que abre puertas para actos de corrupción que ocasionan cuantiosas pérdidas al fisco.

Por su parte, la escasa eficiencia en la adquisición de bienes, servicios y obras también genera cuantiosos costos fiscales. Estudios realizados por los bancos Mundial (BIRF) e Interamericano de Desarrollo (BID) sugieren que un marco normativo moderno (centrado en la Ley de Contrataciones) permitiría alcanzar ahorros de hasta un 15% (alrededor de Q2 millardos) en el presupuesto del Estado.

Resulta, pues, evidente que la Ley de Compras y Contrataciones debe adecuarse para fortalecer la transparencia y eficiencia del gasto público. Ahora bien, las reformas a la ley deben realizarse con cuidado técnico y pragmatismo, ya que si bien la ley vigente tiene debilidades, la principal es que no se aplica en la práctica: menos de la cuarta parte de los concursos públicos que se registran en el portal de Guatecompras se sujetan a los procesos de licitación regulados en la Ley, pues la mayoría de casos se realizan por compras directas y por los mecanismos de excepción.

Lo que las circunstancias demandan es acelerar una serie de reformas y ajustes puntuales a la ley que vienen trabajándose desde hace años, con el involucramiento de expertos nacionales e internacionales, pero que han avanzado muy poco ante la falta de voluntad política para aprobarlas. Estas reformas puntuales se refieren, en primer lugar, al fortalecimiento de la Institucionalidad involucrada en los procesos de compras y contrataciones.

Al respecto, los puntos más importantes a tratar se refieren a la necesidad de contar con una herramienta efectiva que permita registrar los bienes y servicios que el Gobierno adquiere, a fin de estandarizar las compras y crear una base de proveedores y contratistas pre-calificados para tener un récord de las empresas proveedoras del Estado que permita establecer su idoneidad (capacidad financiera, material y técnica) y calificar permanentemente su desempeño (con vistas, incluso, a sancionar o suspender a aquellas entidades que incumplan con sus obligaciones).

La reformas deben también introducir nuevas estrategias de contratación; por ejemplo, debe considerarse establecer una diferenciación de los distintos procesos de contratación y compras del Estado, ya que estos incluyen temas de naturaleza distinta, por lo que conviene distinguir los procesos de compra de bienes, de los de contratación de servicios y de los de contratación de obra pública.

Las estrategias de contratación deben incluir compras consolidadas y contratos abiertos para productos de consumo masivo, con el propósito de reducir precios, así como las subastas en reversa, en las que proveedores con semejantes condiciones de calidad deben ofertar a la baja y se adjudica al precio más favorable.

La modernización de la normativa debería tener también algún grado de flexibilidad, como, por ejemplo, en los casos de contrataciones en estados de emergencia pública o de desastre natural que requieren de un sistema que, respetando los controles financieros, permita al Gobierno contratar los servicios y obras necesarias para responder a circunstancias excepcionales.

Todo lo anterior requiere también de un fortalecimiento de los métodos para supervisar la obra pública y su ejecución que garantice la calidad y transparencia del gasto público, lo que involucra tanto a la Contraloría de Cuentas como a las unidades de control en las entidades contratantes que deben contar con la independencia y capacidad técnica necesarias.

Aunque los desafíos técnicos y políticos para su pronta aprobación son enormes, no cabe duda de que las reformas a la Ley de Compras y Contrataciones constituyen uno de los esfuerzos prioritarios que el Congreso de la República debe emprender con carácter prioritario a fin de fortalecer la institucionalidad y transparencia del Estado.