Tirando la Toalla

Recurrir a la intervención de la SAT es una medida desesperada: suena a claudicar en la construcción de la institucionalidad pública.

 No existe una forma única para organizar y administrar las instituciones del Estado, pero una fórmula que probado ser eficaz alrededor del mundo es la de contar con entes especializados, relativamente independientes de la administración centralizada, como el modelo anglosajón de la Agencia Ejecutiva. En Guatemala, existen varias de estas agencias, algunas elevadas a nivel constitucional (como el IGSS, la CDAG, el Banco de Guatemala o la USAC) y otras mediante leyes ordinarias (como el INDE, la Superintendencia de Bancos o la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT-).

El concepto de Agencia Ejecutiva tiene toda una lógica que respalda su existencia: se trata de crear órganos independientes de la administración central a fin de conseguir una gestión mucho más eficaz y eficiente, con base en un mandato especializado y mayor flexibilidad en sus actuaciones a todo nivel –contractual, de gestión-, de tal manera que estas Agencias, sin dejar de ser claramente públicas, puedan estar relativamente aisladas de motivaciones político-partidistas y puedan funcionar con parámetros de eficacia administrativa y visión de largo plazo.

La clave para que una Agencia Ejecutiva tenga éxito está en la relación que debe existir entre el “agente” y el “principal”, la cual suele fallar en países como Guatemala, tal como lo ilustra el caso de la SAT, donde no se han tenido claros los dos roles. En este caso, el Ministro de Finanzas es quien debe asumir el rol de principal y, mediante la presidencia del Directorio de la SAT, debe definir la política, los objetivos y los resultados que quiere logre la Agencia (es decir, la SAT). Esto por medio del contrato de gestión que está delineado en la ley orgánica de la SAT, quien debe ejecutarlo de la forma que juzgue más conveniente, en ejercicio de su autonomía de ejecución. El modelo de Agencia Ejecutiva es, pues, mucho más profesional y técnico que político.

Por desgracia, lo acontecido en la SAT revela que, por un lado, el principal (el Ministerio de Finanzas) no supo ejercer su rol de guía (encargado de definir objetivos) y de control (encargado de revisar parámetros de ejecución) y, por otro, el agente (la SAT, encabezada por el Superintendente como autoridad ejecutiva) acabó llenando este vacío asumiendo simultáneamente el rol estratégico (que no le corresponde) y el ejecutivo (que sí le toca), todo ello con un cuerpo de Directores que parece no rendirle cuentas a nadie pero que tampoco parece tener claro cuáles son sus atribuciones y mandato.

Por desgracia, la innegable disfuncionalidad de la SAT en los últimos tiempos (que se traduce en una dolorosa ineficiencia en la recaudación tributaria, particularmente en las aduanas) ha llevado al Organismo Ejecutivo a contemplar la figura jurídica de la intervención como una medida desesperada. Antes de caer en tal extremo, convendría atender lo que la propia Corte de Constitucionalidad ya expresó en un caso similar (en 2010, por el RENAP): la decisión de intervenir debe tomarse luego de evaluar la pertinencia, la conveniencia y la absoluta necesidad de asumir tal medida.

Dado que los problemas que enfrenta la SAT tienen que ver, por una parte, con una confusión de roles entre el principal (el Ministro de Finanzas) y el agente (el Superintendente) que puede corregirse con simples decisiones políticas y administrativas y, por otra parte, con una rigidez en la composición del Directorio que puede corregirse con la reforma a la Ley Orgánica de la SAT (que ya fue consensuada recientemente en el Dictamen Conjunto a la iniciativa de ley 4461), resulta claro que la intervención de la SAT no es pertinente, ni conveniente, ni absolutamente necesaria.

El modelo institucional de la SAT es, en esencia, adecuado y debe ser rescatado y fortalecido; primero, porque una agencia especializada puede focalizar sus esfuerzos en su único mandato; segundo, porque una institución autónoma puede manejar sus asuntos ordinarios sin contaminarse de motivaciones políticas; y, tercero, porque con un sistema de recursos humanos independiente puede reclutar, retener y motivar a sus empleados hacia niveles superiores de desempeño. Al país le urge contar con instituciones públicas fuertes y eficientes. Una intervención impertinente, inconveniente e innecesaria, debilita dicho esfuerzo.

Una Luz de Esperanza

Una inusual alineación de astros ha permitido que en el usualmente paralizado Congreso de la República se haya producido un avance concreto con la emisión de un Dictamen Conjunto de las llamadas leyes de transparencia. Se siente una bocanada de oxígeno cuando hay avances simultáneos en el combate a la corrupción y el fortalecimiento institucional

La corrupción generalizada (en todos los niveles de la sociedad) y la dramática debilidad de las instituciones del Estado (desde los organismos Legislativo y Judicial hasta las instituciones de vigilancia y control) son dos de los lastres más pesados que impiden el progreso de Guatemala. Ambos problemas parecen tan irremontables que a veces nos invade un sentimiento de frustración y angustia que nos lleva a vislumbrar un futuro irremisiblemente fallido para el país.

Por eso se siente como una bocanada de oxígeno cuando se producen, en una inusual confluencia de intereses, avances simultáneos en ambas áreas (combate a la corrupción y fortalecimiento institucional) como el que se produjo en el Congreso la semana pasada: tras un largo proceso de discusión y análisis, con el acompañamiento de tanques de pensamiento e instancias de la sociedad civil, tres comisiones de trabajo del Congreso de la República –las de Legislación y Puntos Constitucionales, de Probidad, y Extraordinaria Nacional por la Transparencia- emitieron el Dictamen Conjunto No. 1-2013 sobre la Iniciativa de Ley No. 4461, que contiene un conjunto de reformas legales en favor de la transparencia en el manejo de los recursos del erario público (es decir, de los recursos provenientes de los impuestos de todos los guatemaltecos).

Dadas las circunstancias en el Congreso (cuasi-paralizado por una interpelación ministerial desnaturalizada) y en la sociedad civil (cada día más polarizada), el acuerdo logrado en torno al referido dictamen constituye un esfuerzo meritorio de negociación política, con un importante componente técnico, que logró concitar consensos –a través de todo el espectro ideológico- en torno al combate a la corrupción. De tal manera que por fin, tras varios meses de espera, el Congreso de la República tiene en sus manos la oportunidad de aprobar reformas esenciales a tres leyes orgánicas de central importancia: la Ley Orgánica del Presupuesto, la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas, y la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria.

Las reformas contenidas en el referido Dictamen Conjunto permitirán, entre otros objetivos, impedir que se incurra en la llamada “deuda flotante” al obligar a que todo gasto cuente con el correspondiente respaldo presupuestario; prohibir que ONGs ejecuten obras públicas; sancionar penalmente a quienes incumplan con las normas presupuestarias; y, convertir en normas permanentes diversas disposiciones que anteriormente debían aprobarse anualmente con cada presupuesto (todas ellas reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto). También incluye reformas orientadas a modernizar el mandato de la Contraloría General de Cuentas y explicitar su mandato de fiscalizar a todas las entidades que manejan recursos del Estado, al tiempo que fortalece sus capacidades técnicas y sancionatorias (mediante reformas a la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas); así como fortalecer la autonomía y eficacia de la Superintendencia de Administración tributaria al permitir la renovación parcial de su Directorio y afinar los mecanismos para el establecimiento de sus metas recaudatorias (mediante reformas a la Ley Orgánica de la Superintendencia de Administración Tributaria).

Ciertamente, el contenido de este inusualmente positivo dictamen resulta insuficiente pues, por un lado, solamente incorpora aquellas reformas mínimas que pudieron ser consensuadas políticamente en las tres comisiones signatarias y, por otro, aún deja pendientes otra serie de reformas relacionadas con la transparencia (como las reformas a la Ley de Probidad o a la Ley de Contrataciones del Estado). Sin embargo, es de justicia destacar que las reformas contenidas dicho dictamen constituyen un esperanzador paso adelante en la lucha contra la corrupción y en favor del uso eficiente de los recursos provenientes de los impuestos de los guatemaltecos.

Queda ahora en manos del Pleno del Congreso atender el clamor ciudadano por la transparencia y convertir este Dictamen Conjunto –sin alterar el espíritu de su contenido- en Ley de la República, lo que, de lograrse, se traducirá en un mejor y más adecuado uso de los recursos de los guatemaltecos, que es el complemento indispensable que aún le hace falta a la reforma tributaria aprobada el año anterior.

Informalidad y Subempleo

El gran problema estructural del mercado laboral guatemalteco está en el elevado subempleo

 La más reciente Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos –ENEI-, publicada la semana anterior por el Instituto Nacional de Estadística –INE-,  y que se levantó entre abril y mayo de 2013, es la única información oficial que existe respecto del empleo a nivel nacional, por lo que su elaboración y uso debería ser una prioridad para el gobierno, y sus resultados deberían convertirse en un referente para analistas y estudiosos.

Desafortunadamente la ENEI no ha alcanzado esa prioridad ni es esa referencia pues el INE, a lo largo de muchos años, no ha logrado sistematizarla ni posicionarla adecuadamente. Entre otras razones porque el INE no calcula ni publica la ENEI de manera periódica: en los últimos diez años sólo se ha efectuado la encuesta en seis de ellos; la ENEI 2012 se hizo en julio, mientras que la del presente año, en abril, lo cual impide que los resultados puedan compararse de un periodo a otro. Por si esto fuera poco, dese la ENEI 2012 se introdujo varios cambios metodológicos, como el de incrementar (de 10 a 17 años) la edad de las personas aptas para trabajar, lo que, si bien significó adoptar el estándar internacional, implicó que las cifras no sean comparables respecto de las de encuestas previas.

Dicho lo anterior, es importante resaltar que la ENEI 2013 (con todo y que el INE, inexplicablemente, no ha facilitado su acceso al gran público en su sitio web) proporciona datos e información valiosa respecto de la situación del empleo y de la evolución de los ingresos de los trabajadores, que vale la pena analizar y aprovechar para la toma de decisiones en materia de políticas públicas.

Según el informe del INE la población económicamente activa –PEA- se situó en 5.9 millones, que representan el 60.7% de los individuos en edad de trabajar. La agricultura sigue generando la mayor parte del empleo (30.4%), seguida por el comercio (29.6%) y por la industria manufacturera (13.2%).

Los datos muestran que la tasa de desempleo abierto representaba sólo el 3.5% de la PEA en 2010, subió a 4.2% en 2011, se redujo significativamente a 2.9% en 2012, y se volvió a elevar a 3.2% en 2013, el dato más reciente. Si bien es cierto que esta tasa de desempleo resulta baja si se le compara con tasas regionales y mundiales (por ejemplo, la tasa equivalente en Estados Unidos es de 7.3% y en España de ¡26.2%!), su nivel esconde un grave problema del subempleo: en Guatemala el subempleo hace las funciones de lo que en los países desarrollados sería un seguro de desempleo para aquellos que carecen de acceso a puestos de trabajo en el mercado formal.

En efecto, el gran problema estructural del mercado laboral guatemalteco está en el subempleo, cuyo índice (que contabiliza a los trabajadores que perciben ingresos inferiores al nivel normal y que laboran menos del horario completo) refleja un elevado grado de informalidad económica. La tasa de desempleo visible reportada por el INE para 2013  se situó en 16.9% de la PEA. El número de personas con un empleo informal aumentó a un muy elevado 69.2%; esta categoría incluye personas que, aunque perciban los ingresos promedio, no tienen acceso a prestaciones de seguridad social (56.3% de la PEA). La informalidad es mucho mayor en las zonas rurales que en las urbanas (78% frente a 44%) y afecta a los pueblos indígenas (86.2%) mucho más que a los no indígenas (58.9%).

Las asimetrías también son evidentes en los datos de ingresos. El ingreso promedio por trabajador es de sólo Q1,917 al mes (inferior, incluso, al salario mínimo); la cifra se eleva a Q2,841 mensuales en el área urbana, muy superior a los Q1,499 que registra el área rural. Los trabajadores agrícolas perciben los ingresos más bajos (Q1,101 mensuales en promedio), mientras que los mejor remunerados están en los sectores financiero (Q3,439) y de información y comunicaciones (Q3,869). La ENEI también muestra que sólo el 17.7% de los ocupados terminó la escuela primaria, una de las tasas más bajas de Latinoamérica.

Los bajos niveles de ingresos y de formalidad son un reflejo de la poca productividad del aparato económico nacional y de la enorme debilidad de nuestras instituciones económicas. Por ello, el capital humano, la infraestructura y el fortalecimiento de las instituciones siguen siendo las grandes materias pendientes del Estado guatemalteco.

Cuando Pase la Crisis

Esta columna la escribí hace cinco años, cuando se desató la crisis económica mundial. Por desgracia, transcurrido ese tiempo, poco hemos hecho en Guatemala en preparación para el nuevo escenario que se avecina. El rezago permanente parece ser nuestro seguro destino.

La inflación elevada y la reducción en el crecimiento de la producción son los dos problemas económicos de la coyuntura actual; su ocurrencia simultánea se debe esencialmente a un shock de oferta generado por los continuos y rápidos aumentos en los precios internacionales de gran cantidad de productos primarios como el petróleo y los granos básicos. Puesto que, a lo largo de la historia, estas situaciones de desequilibrio generan una serie de ajustes de mercado que conducen a un nuevo equilibrio, sabemos que, eventualmente, los precios internacionales se estabilizarán, independientemente de las medidas de política económica que se adopten internamente para paliar la crisis. Si tales medidas son las apropiadas, coadyuvarán a reducir los costos y la duración del inevitable ajuste económico que conlleva el shock externo; si, por el contrario, se adoptan medidas populistas o antitécnicas para enfrentar el ajuste, éste puede tornarse más prolongado y costoso. Pero más grave que aplicar políticas equivocadas para atender la coyuntura sería desatender las políticas de largo plazo, cometiendo de nuevo el error de dedicarse únicamente a lo urgente mientras se relega lo importante.

Sería una tragedia que, una vez superados los desequilibrios actuales, Guatemala no haya avanzado en los aspectos que le permitan acelerar sostenidamente su crecimiento económico y reducir la pobreza. Un estudio reciente de un grupo de pensadores y hacedores de políticas públicas (convocados por el Banco Mundial) identificó cinco aspectos comunes que han caracterizado a las 13 economías que desde 1950 han tenido un crecimiento promedio de 7% anual durante períodos de 25 años o más: el aprovechamiento de la economía mundial (importando tecnología e innovación; produciendo productos que otros países requieren); el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica; la presencia de altas tasas de ahorro e inversión; el permitir que el mercado sea quien asigne los recursos económicos; y, la presencia de gobiernos capaces, creíbles y comprometidos. Además, según otros estudios, para que el crecimiento económico sea sostenible es necesario que exista paz y cohesión social, quizá porque la conflictividad social es el caldo donde se cultivan las políticas populistas  y la debilidad institucional. Entonces, lo importante para las políticas públicas debe ser la búsqueda permanente de estas características, independientemente de las preocupaciones de corto plazo.

El momento para implementar políticas de largo plazo es hoy mismo, y no hay que inventar el agua azucarada: sólo la mejora de la productividad permitirá que Guatemala aumente sosteniblemente el ingreso per capita y ello requiere impulsar una agenda de competitividad que ya está diseñada e incluye temas como la inversión en infraestructura (Alianzas Público-privadas), la inversión en sectores clave (como el de energía) y la facilitación de trámites para las empresas. También existen acuerdos políticos de largo alcance contenidos en el Plan Visión de País que podrían configurar incluso una agenda nacional de gobernabilidad en los temas esenciales de salud, educación, desarrollo rural y seguridad. Como dicen los sabios chinos, hay que hacer de la crisis una oportunidad.