Venezuela y Su (Muy) Lento Progreso

Comparado con otros países de la Región, los logros del modelo venezolano se ven francamente modestos

 Los casi 14 años que Hugo Chávez gobernó en Venezuela despiertan pasiones, a favor y en contra, que dificultan evaluar objetivamente el legado que el popular coronel golpista ha dejado a sus ciudadanos. Sin embargo, una rápida revisión de algunos indicadores (cifras oficiales, puras y duras) puede ayudar a esclarecer los logros del chavismo en materia económica y social, en comparación con otros países latinoamericanos que no han seguido las recetas del “socialismo del siglo XXI”.

El modelo chavista se caracterizó por una creciente intervención del Estado en la economía. Se estima que desde 1999 el gobierno venezolano expropió o nacionalizó más de dos mil empresas y propiedades de todos los sectores y tamaños. Otra política fue la de fijar precios de alimentos, alquileres y medicinas. El bolívar fue devaluado cinco veces y en paralelo se establecieron cupos para la entrega de divisas. Este modelo es, claramente, distinto del aplicado en Brasil, Chile, Colombia o México, más favorables a la empresa privada, la libre competencia y los mercados. ¿Ha tenido más éxito el modelo venezolano?

En términos de estabilidad, resulta claro que Venezuela –con una inflación promedio de 22.5% anual entre 1998 y 2012- ha sido mucho más inestable que, por ejemplo, Colombia (6.4% de inflación promedio anual en el mismo periodo) o Perú (2.9%). La elevada inflación venezolana significó un terrible costo para los sectores más pobres de su población, y una distorsión enorme que de las decisiones económicas que las hizo más ineficientes. El tipo de cambio, por su parte, se devaluó en un 662% en Venezuela desde 1998, mientras que el colombiano lo hizó hecho en 12% y el peruano más bien se revaluó revaluado en 19%.

El crecimiento anual de la producción en esos 14 años fue de 2.8% en Venezuela, menor al 3.4% de Colombia y al 4.9% en Perú. En otras palabras, el modelo chavista permitió que la economía sea hoy 42% mayor que la de 1998, lo cual es positivo, pero menos eficiente que lo sucedido en Colombia o Perú, donde las respectivas economías son ahora 51% y 73% más grandes hoy que hace 14 años.

La deuda pública externa creció 229% en Venezuela en ese periodo, mientras que en Colombia lo hizo en 114% y en Perú en 53%, lo que revela el alto grado de dependencia económica del modelo chavista en comparación con sus vecinos. Ello permitió a los colombianos aumentar sus reservas monetarias internacionales hasta los US$37 millardos (328% de aumento en el periodo), y a los peruanos alcanzar los US$64 millardos (564% de aumento), mientras que Venezuela sólo las aumentó en 101% (hasta los US$30 millardos) en esos 14 años.

La inversión extranjera directa hacia Venezuela acumuló unos US$15.3 millardos entre 1999 y 2011, mientras que hacia Perú acumuló US$48.3 millardos y hacia Colombia, US$50.3 millardos, lo que evidencia lo poco atractivo que son para los inversionistas las políticas chavistas.

El modelo venezolano depende del petróleo, cuyos ingresos se dedican a financiar un elevado gasto público. Chávez defendió esto diciendo que "el socialismo del siglo XXI" convirtió a Venezuela en "el país menos desigual del continente”. Varios indicadores confirman el avance social, que no dista mucho del de sus vecinos. La tasa de desempleo promedio en Venezuela fue de 11.6%, algo menor que la de 12.4% de Colombia, y mucho mayor que la de 8.5% de Perú. La desigualdad en la distribución del ingreso, medida por el coeficiente de Gini, mejoró en Venezuela (de 0.498 en 1999 a 0.397 en 2011), pero eso también lo logró el antagónico modelo peruano (que lo redujo de 0.545 a 0.452), aunque no tanto el colombiano (de 0.572 a 0.545).

Puestos a escoger, el modelo peruano resulta más atractivo, pues ha logrado (callada la boca) mejores resultados, sin los elevados costos en eficiencia y paz social del modelo chavista, cuyas características ha resumido muy bien el nicaragüense Sergio Ramírez en un reciente ensayo: “Un gobierno populista crea satisfacciones paliativas en la población que se transforman en apoyo electoral, pero al costo de degradar la dignidad de los electores con donaciones, subsidios y regalías. Pero estas políticas ni resuelven el problema de la democracia, que más bien debilitan, ni resuelven el problema del desarrollo económico sostenible”.

Pacto Social en Peligro

El pacto social sobre cuyas precarias bases se desarrolla la vida política y económica del Estado Guatemalteco está amenazado por  el círculo vicioso que se configura alrededor de la pobre recaudación fiscal y de la pésima calidad (y opacidad) de los servicios públicos esenciales

El Banco Mundial diseña periódicamente (en coincidencia con los periodos de gobierno) una “estrategia de alianza con el país” para orientar sus operaciones con Guatemala. La más reciente estrategia (para el periodo 2013-2016) parte de un diagnóstico que describe dos características esenciales de la economía guatemalteca. Por un lado, el desempeño económico de Guatemala muestra una notable estabilidad, como resultado de políticas macroeconómicas prudentes, a pesar de la debilidad de las instituciones democráticas. Pero, por otro lado, los elevadísimos niveles de pobreza reclaman con urgencia que se acelere el ritmo de crecimiento y que se asegure que éste sea más incluyente.

El diagnóstico destaca, entre otros aspectos, la lentitud con la que crece la economía guatemalteca y la enorme desigualdad social reflejada en los dispares niveles de consumo. También señala que los elevados índices de delincuencia y violencia son una amenaza grave para el desarrollo del país y obstaculizan los esfuerzos del gobierno en materia de combate a la pobreza.

Tomando en cuenta esa situación, el Banco plantea como objetivos de su estrategia de país, por un lado, fortalecer las políticas públicas de desarrollo social y, por otro, la promoción del crecimiento económico incluyente y sostenible; con ello busca apoyar los esfuerzos que el gobierno afirma estar haciendo para mejorar el potencial de crecimiento económico y avanzar hacia una sociedad más equitativa.

Para ello, sin embargo, el Banco Mundial recalca que el nivel de ingresos del estado resulta insuficiente, pues estructuralmente no logra movilizar recursos adecuados para fomentar el desarrollo y las políticas sociales. Y aunque el Banco reconoce que las medidas de política fiscal y administrativas que se aprobaron el año pasado tendrán un impacto positivo en el mediano plazo, resulta evidente que es precisamente la debilidad del Estado –tanto en lo fiscal como en lo institucional- el factor que pone en riesgo la consecución de los ambiciosos objetivos planteados en la referida estrategia, tal como otro estudio del propio Banco Mundial lo sugiere.

En efecto, un reciente estudio publicado por dicho organismo multilateral, titulado “La movilidad económica y el crecimiento de la clase media en América Latina”, señala que el gran crecimiento que la clase media ha experimentado en la Región en los últimos años está en peligro, debido a la fragilidad del pacto social que apenas se está construyendo y que da sustento a dicha movilidad social. Ello implica que los beneficios que se derivan de una tener una clase media creciente (que incluyen la posibilidad de un mayor crecimiento económico basado en el mercado interno, y la existencia de una sociedad más igualitaria, que también es propicia para un mejor desempeño económico) están en riesgo de perderse ante la imposibilidad de concretar un pacto social que implique el sostenimiento del Estado y de sus instituciones por parte de la ciudadanía.

La principal amenaza contra dicho pacto social es lo que el estudio del Banco llama “el círculo vicioso de los impuestos bajos y la mala calidad de los servicios” que, aunque referido a toda Latinoamérica, parece describir a detalle lo que ocurre en Guatemala. La baja recaudación tributaria es un factor que, junto con la ineficiencia y la corrupción, impide que el Estado cumpla con su obligación de prestar servicios básicos (salud, educación, seguridad e infraestructura) a la población.

Cuando los ciudadanos de clase media no reciben a satisfacción estos servicios, optan por desvincularse del Estado y auto-proveerse tales servicios. Ello entraña una ruptura de su identidad ciudadana y se traduce en una bajísima moral tributaria que, a su vez, refuerza la baja recaudación tributaria y, con ello, se perpetúa la baja calidad de los servicios públicos.

La ruptura de ese círculo vicioso –y, por ende, la viabilidad de un Estado incluyente que promueva el bienestar de sus ciudadanos-, requiere de esfuerzos que van más allá de simples reformas tributarias y que pasan por un compromiso sólido con la transparencia, el combate a la corrupción y el fortalecimiento institucional. Por desgracia, la actuación que en tiempos recientes ha tenido el gobierno en torno a la IVE, el FONAPAZ, la Portuaria Quetzal, el IGSS o la SAT parecen ir exactamente en el sentido contrario al que se requiere para mantener vivo nuestro agonizante pacto social.

Los Fondos Sociales Perdieron el Rumbo

...y, en aras de la institucionalidad, eficiencia y transparencia del Estado, deberían desaparecer (empezando por esa vergüenza nacional llamada Fonapaz --y su sucesor-)

Los fondos sociales nacieron en la década de 1980 como una herramienta (temporal) que permitía un gasto público ágil y focalizado para mitigar los efectos que las crisis económicas latinoamericanas, así como las medidas de ajuste estructural aplicadas para corregirlas, estaban teniendo sobre los sectores más pobres de la población, constituyéndose en la “redes de protección social” de la época.

Los fondos sociales eran originalmente mecanismos de financiamiento para realizar inversiones públicas en pequeños proyectos en favor de grupos locales pobres, por parte de las comunidades, los gobiernos locales y diversas ONGs. No respondían necesariamente a políticas para combatir los aspectos estructurales de la pobreza, sino más bien eran instrumentos focalizados para dar empleo rápido a través de obras públicas y servicios sociales de emergencia en las zonas más empobrecidas, para suplir la debilidad de los ministerios comprimidos fiscalmente.

A comienzos de los años noventa, los donantes (particularmente el BID y el Banco Mundial) estaban tan contentos con los fondos sociales para la prestación de servicios públicos, que fomentaron su proliferación por toda Latinoamérica, así como en África, Europa Oriental y Asia. Se convirtieron en el atajo favorito de los bancos multilaterales para ejecutar con mayor rapidez sus préstamos, en comparación con la lentitud y burocracia del resto (es decir, la parte convencional) del sector público. Sin embargo, conforme fue pasando el tiempo, los fondos sociales dejaron de tener el carácter de medidas temporales destinadas a mitigar los efectos de las crisis de ajuste estructural, y pasaron a convertirse en instrumentos permanentes para el gasto social de los gobiernos y los bancos multilaterales.

En Guatemala, su proliferación dio lugar a una confusa sopa de letras, incapaz de rendir cuentas respecto de la efectividad y transparencia en el uso de los recursos a su cargo. Desde el FIS hasta el Fonapaz, pasando por los Foguavi, Fonagro, Fontierra, Fodigua, Foguama y un largo etcétera, lo fondos sociales en nuestro país (actualmente hay más de una docena funcionando) se han distinguido por su propensión a la opacidad y al uso clientelar de sus proyectos.

Estos fondos han gozado de gran respaldo político del gobierno, así como de considerable independencia respecto de los controles gubernamentales (la Contraloría de Cuentas ha confesado su impotencia para fiscalizar los fondos debido a que la mayoría opera bajo la modalidad de fideicomisos); operan fuera de los canales de ejecución de los ministerios; su personal (y salarios) no se rige por la Ley del Servicio Civil; y no publican ninguna auditoría interna ni externas.

Para haber cumplido con los objetivos que originalmente los inspiraron, los fondos sociales deberían haberse creado como entidades con vida estrictamente limitada (tres o cuatro años), con objetivos muy específicos de ayuda a los más pobres. Debieron haber sido manejados, en teoría, con una lógica empresarial para producir “líneas de ensamblaje” de pequeños y múltiples proyectos sociales. No deberían haber ejecutado proyectos directamente y debieron ser  manejados por un cuerpo relativamente pequeño de empleados técnicos. Debían haber respondido a las necesidades expresadas de las comunidades de menores ingresos, y no a la conveniencia política del momento. Y debían haber contribuido a fortalecer la institucionalidad del gobierno central y local.

Pero lejos de ello, los fondos sociales se desnaturalizaron: no se enfocaron estrictamente en los más pobres, minaron la institucionalidad del gobierno al suplantar las funciones de los ministerios y las municipalidades, y generaron dependencia de ciertos grupos sociales respecto de la ayuda estatal. Pero su peor defecto fue la politización y la falta de transparencia en el manejo de sus recursos, lo que ocasionó desperdicio y desvío de los escasos ingresos tributarios.

Los fondos sociales debieron ayudar a fortalecer la institucionalidad del Estado, a que los ministerios fueran más eficientes y, entonces, esfumarse. Dada su ineficiencia y politización, su opacidad y su conflicto con la institucionalidad, los fondos sociales deben desaparecer: sus funciones y competencias deben ser absorbidas gradualmente por los ministerios correspondientes.

Ahora Nos Ganan Panamá y Nicaragua

Ambos países aplican políticas responsables para aprovechar los ingresos extraordinarios que están recibiendo. El "Triángulo Sur" --que también incluye a Costa Rica- avanza a una velocidad muy superior a la del deprimido "Triángulo Norte". 

Hace años era normal que la selección mayor de futbol le ganara la mayoría de las veces a la de Panamá, y que goleara siempre a la de Nicaragua. Hoy ya no es así. Panamá nos ha ganado siempre que nos hemos enfrentado en años recientes, y Nicaragua ya empezó a superarnos. Estas dos naciones beisboleras algo bueno deben estar haciendo, y no sólo en el futbol.

El en ámbito económico lo de Panamá es poco menos que espectacular. Su ritmo de crecimiento parece el de un tigre asiático, pues ha aumentado en más de 21% entre 2010 y 2012 (tres veces más que Guatemala, que lo hizo en 7% acumulado en esos dos años). La economía panameña atrae además un flujo de capitales externos, incluyendo abundante inversión productiva directa, que le permiten financiar cómodamente su déficit comercial externo, equivalente al 16% del PIB en 2012 (similar al 15% de Guatemala que, en contraste, se cubre en gran parte con remesas familiares). La inflación, por su parte, no supera el 5% -algo elevada para una economía dolarizada, cuando la inflación guatemalteca fue de sólo 3.5%-, y los ingresos fiscales de más de 18% del PIB le permiten tolerar un déficit fiscal de 3.8% del PIB en 2012 (el déficit fiscal de Guatemala de 2.5% del PIB es menor, pero menos sostenible debido a la baja carga tributaria de menos de 11% del PIB).

El éxito económico  y social de Panamá (que ha sabido convertir su pujanza en mejoras en el bienestar de la población) se debe a que cuenta con la enorme “mina de oro” que es el Canal de Panamá, pero también se debe (y esto es lo que hay que recalcar) a la notable eficiencia y gran responsabilidad con que han gestionado ese activo. Los gobiernos han respetado y fortalecido la autonomía de quien administra el Canal (a Autoridad del Canal de Panamá); además, han establecido leyes de responsabilidad fiscal para preservar la disciplina macroeconómica; han mantenido un clima de negocios favorable a la inversión extranjera y al desarrollo de los servicios financieros, y han invertido juiciosamente en salud y educación públicas.

Claro que no todo es miel sobre hojuelas. El potencial de crecimiento de Panamá está limitado por la escasez de mano de obra calificada y las presiones inflacionarias apuntan a un sobrecalentamiento de la economía; además, las tendencias autoritarias en el sistema político y la incipiencia de las instituciones democráticas ponen algún freno a las decisiones de inversión privada. Pero por encima de esas dificultades debe reconocerse cuán bien han manejado los panameños su mina de oro, demostrando que no sólo es importante para un país contar con un motor potente de desarrollo, sino que también lo es manejarlo con sabiduría. Como caso contrario, por ejemplo, podemos mencionar a Venezuela con su petróleo, que ha usado desordenadamente sus recursos, ha politizado y casi destruido sus instituciones (como PDVSA) y ha dilapidado sus ingresos regalándolos a otros “países aliados”.

Nicaragua es uno de esos países. Al igual que Panamá, los nicaragüenses también han administrado criteriosamente su “mina de oro”, que no es un canal interoceánico, sino los abundantes subsidios del gobierno bolivariano. Daniel Ortega está aplicando lo que Arturo Cruz del INCAE ha bautizado como “Populismo Responsable”, que combina el uso populista de los recursos extrapresupuestarios donados por Venezuela, con un manejo macroeconómico ortodoxo que sigue al pie de la letra las recetas dictadas por el FMI, todo ello en medio de un clima de excelentes relaciones con el sector empresarial e inversionista. La muerte de Hugo Chávez no tendría por qué cambiar esta situación en el corto plazo: Nicaragua ha aumentado su producción en 10% en los últimos dos años y, aunque el déficit externo es elevado, la inflación está bajo control y el déficit fiscal es muy bajo (incluso contabilizando el apoyo venezolano).

En el seminario sobre las economías centroamericanas que Consultores para el Desarrollo –COPADES- que se realizó hace unas semanas  en un hotel capitalino se vió, entre otros temas, que  dicho desempeño se mantendrá en 2013. Se vio también que el "Triángulo Sur" --que, además de Nicaragua y Panamá, incluye a Costa Rica- avanza a una  velocidad muy superior a la del deprimido "Triángulo Norte" --Guatemala, El Salvador y Honduras-, y que con o sin “minas de oro” como las de Panamá o Nicaragua, vale la pena rescatar la importancia que para el buen desempeño económico tiene un clima favorable a la inversión, un manejo macroeconómico responsable y el respeto a las instituciones.