El Destino de los Bonos

El Congreso está por aprobar la emisión de Bonos del Tesoro por Q4,500 millones, que servirán para financiar los gastos que el gobierno no puede cubrir con sus ingresos corrientes (impuestos, principalmente). Dicho endeudamiento suscita varios debates simultáneamente. Uno tiene que ver con el dilema de elegir entre endeudarse o aumentar los impuestos para financiar el gasto público. Otro surge al cuestionar si realmente es necesario todo el gasto público que se pretende financiar o si sería mejor recortar el gasto y aplicar una política de austeridad. Un tercer debate, independiente de los dos anteriores, tiene que ver con el destino de los bonos: ¿es aconsejable utilizar los recursos obtenidos mediante bonos para gastarlos en gastos corrientes o deberían dedicarse exclusivamente a gastos de inversión? Sobre este último debate hablamos esta semana.

§ POLÍTICAS PÚBLICAS

EL DESTINO DE LOS BONOS

Año con año, sin excepción, el gobierno guatemalteco realiza gastos (pago de salarios, compra de bienes de consumo y de bienes de capital) cuyo monto excede a sus ingresos (principalmente impuestos), lo cual genera un déficit fiscal que debe ser cubierto con dinero que el gobierno pide prestado. Parte de ese financiamiento se obtiene mediante la emisión de bonos que son comprados por el público inversionista, local y extranjero. Cada emisión de bonos significa un aumento de la deuda pública de Guatemala, cuyo tamaño, si bien aún es relativamente manejable (pues representa cerca del 27% del PIB), ha venido creciendo aceleradamente (hasta hace muy pocos años dicho porcentaje era de sólo 20%).

Muchas personas creen que el aumento en la deuda pública impone una carga indebida a las futuras generaciones de guatemaltecos, quienes habrán de pagar los impuestos con los cuales se honrará la deuda en la que hoy incurre el gobierno. Esa creencia es sólo parcialmente cierta. Si los bonos quedan en manos de guatemaltecos, no existirá una carga propiamente dicha para las generaciones futuras, sino que se producirá una transferencia de recursos de los contribuyentes futuros (mediante sus impuestos) hacia los tenedores de los bonos; dicha transferencia será, muy probablemente, regresiva puesto que los tenedores de bonos tenderían a tener un mayor nivel de ingresos que el promedio de los contribuyentes. En tanto los bonos sean propiedad de ciudadanos guatemaltecos, el pago de intereses (y, finalmente, del capital) sobre los mismos será sólo una transferencia de dinero de unos guatemaltecos a otros; tal transferencia regresiva puede no ser deseable, pero no constituye per se una carga para el país en su conjunto.

Lo que definitivamente sí puede generar una carga sobre las futuras generaciones es el uso inadecuado que el gobierno le dé a los recursos obtenidos de la colocación de bonos. Si el gobierno gastara el dinero de los bonos en proyectos de inversión, como lo serían la construcción de escuelas o carreteras, no existiría mayor carga sobre las generaciones futuras, ya que tal inversión aumentaría el bienestar futuro de la sociedad lo suficiente para cubrir los intereses que la propia sociedad (a través de los impuestos) deberá pagar sobre los bonos. Por el contrario, si el gobierno utiliza el dinero de los bonos para pagar gastos corrientes, como salarios o bienes de consumo, que no generan rendimientos futuros a la sociedad, sí se estaría generando una carga pesada sobre las generaciones futuras. Por lo tanto, desde una perspectiva técnica, es crucial que los bonos no se destinen a pagar gastos de funcionamiento del gobierno, pues ello significaría hipotecar el futuro del país.

Lamentablemente, la política de endeudamiento público no es un acto puramente técnico, ni es realizada por ángeles, sino que se trata de un proceso político imperfecto en el que se involucran diversos intereses clientelares y electoreros. Debe ser por esta razón que, con mucha sabiduría, la Ley Orgánica del Presupuesto no deja a criterio de los funcionarios el destino de los recursos obtenidos mediante deuda pública, sino que explícitamente establece que “los recursos provenientes del crédito público se destinarán a financiar (a) Inversiones productivas; (b) casos de evidente necesidad nacional, aprobados por el voto favorable de las dos terceras del total de diputados..; (c) reorganización del Estado…; y, (d) pasivos, incluyendo los intereses respectivos”. Además, la ley establece con meridiana claridad que “no se podrán realizar operaciones de crédito público para financiar gastos corrientes u operativos”.

Por lo tanto, sería no sólo técnicamente erróneo, sino que también ilegal que el Congreso incluyese como destino de los recursos provenientes de los bonos gastos corrientes tales como subsidios al transporte, subsidios al adulto mayor, indemnizaciones a víctimas de la guerra, o salarios y municiones de la policía. Esperemos, si no es mucho pedir, que los diputados cumplan con la ley.

OPINIÓN DEL LECTOR

ROBERTO LOPEZ PORRAS 27-04-2010 08:49:07 horas

Ninguna deuda, bonificada o no, debería ser aprobada si no tiene su correspondiente fuente financiera. Esta es parte de una política fiscal sana. El “cash flow” del Gobierno para el repago de la nueva deuda es precario y por ello se justifica más que la emisión de bonos, tenga el respaldo de una fuente de ingresos cierta a escoger, sea impuestos o austeridad. La receta no es la mejor, pero si el nuevo financiamiento se usa para proyectos autofinanciables, al menos se le quita el impacto negativo. Carlos Trejo 28-04-2010 16:40:32 horas Lic. García Lara, entendería que la nueva deuda bonificada sí incrementa los compromisos del Estado, y por lo tanto, los egresos del presupuesto público, lo que es preocupante para el guatemalteco. Sin embargo, si los diputados sí cumplen la ley, lo cual es poco pedir, y los recursos de los bonos van a inversión, en el mediano plazo, teóricamente, aumentaría la actividad económica y con ello el monto de los impuestos que servirían para pagar el servicio de la nueva deuda. Buenos días Mario, es un gusto saludarte y felicitarte por tu interesante artículo sobre el destino de los bonos. Creo que hemos olvidado la parte técnica que tú mencionas y que debe marcar la justificación o no para la emisión de los mismos y su aprobación por el Congreso de la República. La parte política, que es la que se impone, hace una distorsión de lo que es importante. Creo, aun cuando no soy experto en la materia (pero me has motivado a investigar y leer un poco), que todavía se puede profundizar más sobre la naturaleza y justificación de una emisión de tal naturaleza. Cualquier comentario o ampliación de tu parte (estaré pendiente de tu columna), estoy seguro será apreciada por los guatemaltecos. Felicidades y un abrazo, Lic. Ricardo Sagastume Morales

Lo Difícil Era lo Más Fácil

En Guatemala es muy común creer que con tener un buen diseño de solución a un problema, o un buen plan de trabajo, o una buena ley, es suficiente para tener éxito en materia de políticas públicas. Se olvida (o se ignora) el hecho de que aquello es sólo el principio del trabajo. Y aunque el diseño, la planificación o el marco legal son pasos necesarios para la implementación de buenas políticas públicas, lo más importante --pero lo más difícil- es la gestión perseverante en torno a un objetivo claro lo que va a permitir el éxito buscado. Tal gestión requiere de voluntad política, de una ciudadanía involucrada y de una burocracia eficaz. ¿Cuándo empezamos?

§ POLÍTICAS PÚBLICAS

LO DIFÍCIL ERA LO MÁS FÁCIL

Después de más de treinta años de conflicto armado interno, lograr un acuerdo que permitiera una paz firme y duradera se antojaba difícil. La firma de la paz requirió de un gran esfuerzo de conciliación, buena voluntad de las partes enfrentadas y muchas jornadas de negociación y penduleo. La difícil labor dio, a fin de cuentas, sus frutos. Sin embargo, pocos se percataron de que la tarea más difícil era la que venía después de la firma de la paz: aplicar las medidas de política pública, gestionar las acciones de gobierno, promover las reformas legales y fiscalizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos para, de esa manera, lograr los objetivos trazados en los acuerdos. La ineficacia para realizar esta tarea hizo que los acuerdos de paz sean hoy sólo una referencia lejana que languidece en los anaqueles de algunos académicos y dirigentes de oenegés.

También fue difícil la constitución de un Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, tan necesario en un país que carga con la vergüenza de ver a un número injustificablemente alto de sus hijos afectados por la desnutrición aguda y crónica. Conformar ese sistema significó horas de planificación y negociación, la elaboración de una ley y el gasto de recursos que generó su aprobación e implementación, así como los costos de funcionamiento que para el erario público representan el Consejo y la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Pero ese difícil esfuerzo resultó ser la parte fácil: lo verdaderamente difícil ha sido hacer que el Consejo se reúna con la periodicidad y atribuciones que la ley le manda, y difícil también ha sido que la Secretaría coadyuve a coordinar la labor de todas las entidades públicas encargadas de combatir la desnutrición. La falta de una gestión concienzuda no ha permitido que el Sistema funcione y logre evitar la próxima e inminente crisis alimentaria.

Resultó igualmente difícil consensuar una Ley Marco de Seguridad que obligara a que las instituciones del gobierno responsables de la seguridad ciudadana se coordinaran en torno a una política nacional de seguridad y con base en una serie de lineamientos técnicos. Después de años de esfuerzo, cabildeo, negociaciones, dictámenes técnicos, seminarios dirigidos por expertos nacionales y extranjeros, se logró que los partidos políticos y sociedad civil de todo el espectro ideológico convinieran en una ley de seguridad que aprobó el congreso en mayo de 2008, en donde se establece un plan de vuelo para el fortalecimiento institucional y el desarrollo de una política de seguridad basada en la inteligencia estratégica. Pero eso era lo más fácil, lo difícil ha sido tan siquiera encontrar a alguien en la función pública o en la sociedad civil que se acuerde que existe la referida ley, no digamos ya que la misma se utilice (como debiera ser) de guía para el accionar de las instituciones en materia de seguridad ciudadana.

Participar en política también es difícil, y ganar una elección, más. Los últimos gobernantes han accedido al poder luego de haber perdido las elecciones en al menos una ocasión, y se han debido esforzar mucho, y han elaborado planes de gobierno para sustentar su campaña electoral hasta lograr el triunfo. Pero la parte más difícil ha sido tener que gobernar y han debido archivar sus planes de gobierno de la campaña para tener que elaborar, sobre la marcha y ya en el ejercicio del poder, otros planes más pragmáticos y cumplibles.

En todos los casos mencionados, lo verdaderamente difícil es gestionar, implementar, ejecutar y administrar la cosa pública. Ello requiere de voluntad política del oficialismo y de la oposición para honrar los acuerdos nacionales y los compromisos adquiridos. Requiere de una sociedad civil que vigile constante y disciplinadamente a la clase política, y que la premie o castigue mediante el voto. Y requiere de una tecnocracia capacitada y de un servicio civil profesional que esté al servicio de la nación y no de intereses partidarios. La receta es simple, pero muy difícil de aplicar.

OPINIÓN DE LOS LECTORES

Roberto Escobar 20-04-2010 10:49:53 horas

No he visto cambios. Seguimos igual, la violencia y corrupcion se mantiene igual. Democracia que ha hecho millonarios a algunos y enpobrecido el muchos.

Inclusión Financiera

Las microfinanzas son un instrumento poderoso para incorporar a los pobres al proceso productivo, a los mercados y a la vida ciudadana. Cuando una mujer que ha estado excluida de la vida productiva se encuentra con que puede contar con un microcrédito para invertir en su pequeño negocio, o que puede ahorrar una mínima parte de sus ingresos para prevenir cualquier emergencia (o simplemente para celebrar los quince años de su hija), descubre un mundo nuevo de posibilidades de crecimiento como persona y como ciudadana. Las microfinanzas no son panacea ni la solución mágica para salir de la pobreza, pero sí son una herramienta muy útil para transitar por el camino del desarrollo sostenible.

§ POLÍTICAS PÚBLICAS
INCLUSIÓN FINANCIERA

El acceso al crédito y al ahorro contribuye a reducir la pobreza cuando se usa efectivamente en actividades que generan ingresos o disminuyen riesgos. Esa inclusión financiera resulta crucial para habilitar a las mipymes para que se incorporen a la dinámica económica nacional. La literatura sobre microfinanzas subraya cómo las imperfecciones del mercado financiero impiden a los pobres obtener préstamos garantizados con sus ingresos futuros, por lo que no pueden invertir ni crecer económicamente. De allí la importancia de mejorar el acceso a las microfinanzas, especialmente en el área rural. En los últimos veinte años las microfinanzas han impulsado una expansión de los servicios financieros hacia los más pobres. Sin embargo, la demanda insatisfecha de servicios financieros es todavía enorme: algunos estudios estiman que el 68% de los adultos guatemaltecos están excluidos de tales servicios. Tal exclusión financiera inhibe a los más pobres en su habilidad de construir patrimonio, incrementar sus ingresos y administrar la incertidumbre asociada a sus actividades económicas.
La falta de acceso al crédito se debe, entre otras causas, a que los interesados (especialmente en el caso de las mujeres y los campesinos) no cuentan con documentos de identidad personal, no tienen títulos de propiedad que respalden el financiamiento o no poseen información adecuada sobre el manejo de créditos, por lo que muchos ni siquiera se atreven a solicitarlos. La oferta de servicios financieros, por su parte, es limitada en el área rural debido a factores tales como la débil infraestructura institucional, el tamaño de los mercados locales que no pueden soportar los costos fijos relacionados con las tecnologías bancarias, o las limitaciones que impone la normativa jurídica que limita el desarrollo lícito de formas alternativas de acceso al crédito. La Encuesta de Condiciones de Vida –ENCOVI- revela que los pobres del área rural del país recurren a préstamos para financiar sus actividades agrícolas y, en ocasiones, para suavizar su consumo (para atender emergencias o gastos médicos). Estos servicios pueden ser informales o formales. Los primeros tienen mayor flexibilidad e inmediatez, pero carecen de la confiabilidad, seguridad y mejor precio que normalmente ofrecen los servicios financieros formales. Por lo tanto, un reto crucial para las políticas públicas es promover el acceso a servicios financieros formales que sean tan flexibles e inmediatos como las herramientas informales, pero que sean también confiables, seguros y baratos.La inclusión financiera puede favorecerse creando un ambiente regulatorio propicio al desarrollo de las entidades proveedoras de servicios financieros. En tal sentido, conviene retomar el esfuerzo de promulgar un marco legal que permita dar certeza jurídica a la operación de las entidades de micro-crédito, las instituciones de micro-finanzas y las cooperativas de ahorro y crédito. Las regulaciones deberían incluir normas relativas al conocimiento de los clientes y al combate del lavado de activos o de la comisión de otros fraudes y delitos; también deberían velar por aspectos operativos tales como la existencia de guías para mejorar la solidez patrimonial de las entidades financieras. El objetivo sería crear un marco jurídico que permita a las entidades extender sus servicios financieros formales a los pobres, sin descuidar los niveles de riesgo de tales operaciones. Aunque grandes sectores de la población aún están excluidos del acceso a servicios básicos de ahorro y crédito, la creciente competencia y sofisticación en la gama de productos disponibles está cambiando el panorama de las microfinanzas, por lo que se requiere de políticas públicas que apoyen la maduración de esta industria mediante la acción complementaria del sector privado y del gobierno: aquél como una fuente permanente de innovación de productos y procesos, y éste en su rol de facilitador del funcionamiento y desarrollo del mercado.

Comentarios de los lectores

Luis Arriaza 13-04-2010 17:55:15 horas
Muy interesante columna como siempre. Sin embargo Mario Alberto, también se debe tomar en consideración los aspectos culturales y de educación en el área rural, los cuales son también un impedimento para el crecimiento de la bancarización y el acceso financiero.

Mynor Rene Flores 13-04-2010 19:52:59 horas
Excelente artículo lo felicito, me gustaría que escribiera más al respecto. En mi opinión el sistema financiero está diseñado para favorecer una élite que se presta el ahorro nacional, créditos vinculados, créditos de consumo (tarjeta de crédito) que sólo permite esclavizar a tarjetahabiente y no se avanza en lo verdaderamente virtuoso que sería el crédito productivo con baja tasa de interés y que generaría fuentes de empleo.

Ni Ubiquistas, Ni Luquistas

Cuando un proceso de diálogo, negociación o debate entra en una etapa dura, difícil, sin avances, no es extraño (particularmente en nuestra Guatemala) que se recurra a epítetos descalificadores para señalar a la contraparte de ser la responsable de que el proceso esté fracasando. Así, hemos visto que en marco del debate fiscal de los últimos meses, se ha llegado a una etapa en la que desde el bando gubernamental se oyen voces que acusan a alunos empresarios de ser "ubiquistas" por su inclinación a recortar el gasto público y a reducir el tamaño del gobierno; al mismo tiempo, desde el campo empresarial se escuchan voces que acusan a algunos funcionarios de gobierno de ser "luquistas" por su simpatía por aumentar el gasto y la deuda pública de manera desordenada. Tales acusaciones no contribuyen a la búsqueda de soluciones sostenibles ni al logro de acuerdos que, según lo demuestran algunas experiencias del pasado, son posibles, por difíciles que parezcan.

§ POLÍTICAS PÚBLICAS
NI UBIQUISMO, NI LUQUISMO
Los ex presidentes Jorge Ubico y Romeo Lucas tenían algunas similitudes: militares de profesión; antidemocráticos, represivos y sanguinarios por vocación. Sin embargo, en cuanto al manejo de la cosa pública, fueron diametralmente opuestos: aquél era un ultraconservador, probo en grado extremo, maniático del ahorro y del gobierno pequeño; Lucas, en cambio, fue un manirroto y desordenado impulsor de megaproyectos fraudulentos que endeudaron terriblemente a un estado que, paradójicamente, creció y se debilitó al mismo tiempo. El contraste entre ambos déspotas viene a cuento a raíz de los puntos de vista contrapuestos que existen actualmente respecto de cuál es la política económica más adecuada para aprovechar la recuperación económica después de la crisis mundial.
Un grupo opina que la peor receta para salir de una recesión económica es seguir la ruta (ubiquista) de la austeridad estricta en el gasto público, pues ello deprimiría la demanda agregada de la economía en un momento en el que la inversión pública es crucial para incentivar la producción y el empleo. Otro grupo opina que, al contrario, el gobierno no debe (como hizo Lucas) desplazar al sector privado en su rol de motor de la recuperación económica, por lo que debe mantener bajo control sus niveles de gasto y de endeudamiento y evitar ponerle cargas (impositivas) adicionales a la ciudadanía. Ambos campos tienen su porción de razón. La austeridad de Ubico, en plena Gran Depresión, se tradujo en un enorme desempleo y caída de la producción: el comercio exterior del país se redujo en más del 70% entre 1928 y 1933. Por su parte, el gasto disoluto de Lucas, después de una crisis energética y en una recesión mundial, generó enormes déficits macroeconómicos que minaron la inversión y el crecimiento, y sembraron la semilla de las grandes crisis de la década de los ochenta.
Ni el ubiquismo ni el luquismo son, pues, opciones viables para guiar la política económica actual. Guatemala pudo sortear los embates de la crisis financiera internacional de 2008-2009 merced a su manejo prudente en materia fiscal y monetaria y, como mencionamos la semana pasada, deberíamos aprovechar ese activo que tenemos como país para discutir de manera serena, objetiva y prospectiva las grandes reformas que se requieren para acelerar el desarrollo. Lo anterior requiere de madurez política y disposición al diálogo para encontrar las políticas que permitan, como lo indicó el Ministro Fuentes Knight en su discurso ante la asamblea del BID hace algunos días, combinar la prudencia macroeconómica con la solidaridad social. Ello pasa por la innegable necesidad de realizar una reforma tributaria profunda que provea al estado de los recursos que éste requiere para invertir en salud, educación, seguridad e infraestructura pero que, pari passu, favorezca la inversión privada y la productividad. Tal reforma no será viable ni sostenible si, también pari passu, no se mejora sustancialmente la eficiencia del gasto público, así como su focalización y transparencia, tal como lo reconoció el propio Presidente del BID en su reciente visita a Guatemala.Todo este juego de equilibrismo no es sencillo, ni mucho menos, pues demanda una gran dosis de paciencia, entereza y madurez. Los parches, las improvisaciones y las precipitaciones en nada contribuyen al proceso de identificar las medidas más adecuadas que deben aplicarse con una perspectiva de mediano y largo plazo. La aceleración del crecimiento económico (que es el arma más poderosa conocida contra la pobreza) es un proyecto de largo aliento que implica invertir en la próxima generación de tecnologías, trabajadores y familias. Es ingenuo creer que sólo el gobierno puede lograrlo, aislado del sector privado (o viceversa); ambos son fuerzas complementarias para el desarrollo sostenible y la generación de empleos. El cortoplacismo, ya sea ubiquista o luquista, es un indeseable distractor en este momento que requiere de acuerdos y decisiones de Estado.

Opinión de los Lectores:

JOSUE AUGUSTO PEREZ FIGUEROA 06-04-2010 05:40:28 horas
Está pidiendo algo deseable, pero imposible, donde el sector privado y público son antagónicos a ultranza. El sector privado, donde prima la corrupción para evadir impuestos y el sector público donde prima el derroche de recursos. Cada quien buscando su propio interés en contra de los intereses del Estado de Guatemala. Los dos nos apuñalan por la espalda y los dos dicen favorecer nuestros intereses. !Vaya locura!

GIL ZU 06-04-2010 08:50:57 horas
Ubico fue el representante de una casta y sistemas de ideas en derrumbe y su Gobierno señala la terminación de un proceso histórico. Samayoa Chinchilla, antes de partir al exilio, dijo: “Prefiero dejar la Presidencia antes que acceder a las reformas que me piden”. Por su parte, Lucas García fue copia de un alumno graduado en la Escuela de las Américas. Los pueblos americanos del presente siglo más que seguir a un hombre, apoyan un proyecto orientado a realizar los cambios sociales.